Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 8 listopada 2011 r. (sygn. akt II SA/Po 742/11) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę K. D. na uchwałę Rady Gminy K. z dnia [...] lutego 2009 r. Nr [...] w przedmiocie zbycia nieruchomości.
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Uchwałą z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] Rady Gminy K. – działając na zasadzie art. 18 ust. 2 pkt. 9 lit. a) ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. Nr 142, poz. 1591 z 2001r.) - przeznaczono do zbycia, poprzez sprzedaż bezprzetargową, nieruchomość stanowiącą mienie komunalne położoną w miejscowości S., stanowiącą działkę o numerze ewidencyjnym [...], o powierzchni [...] ha, ujawnioną w księdze wieczystej Kw nr [...]. Wykonanie uchwały powierzono Wójtowi Gminy K. W uzasadnieniu uchwały Rada Gminy wyjaśniła, że uchwała ta została podjęta na skutek wniosku złożonego przez K. S. - właściciela działek sąsiednich (nr [...]). Ponadto podniesiono, że nieruchomość, stanowiąca działkę nr [...], utraciła funkcję drogi, gdyż nie obsługuje dojazdu do żadnej nieruchomości i nie może przy tym być zagospodarowana jako nieruchomość odrębna.
W dniu [...] lipca 2009 r. została miedzy stronami zawarta umowa sprzedaży.
Pismem z dnia [...] kwietnia 2011 r. K. D. – właściciel działki nr [...] – wystąpił do Wójta Gminy z żądaniem przywrócenia stanu, jaki istniał sprzed dnia [...] lipca 2009 r., w zakresie funkcji, jaką pełniła działka nr [...]. Twierdził, iż w wyniku podjęcia opisanej na wstępie uchwały, jego działka (nr [...]) utraciła dostęp do drogi publicznej. Pismem z dnia [..] czerwca 2011 r. K. D. wezwał zatem Gminę K. do uchylenia stanu niezgodnego z prawem.
Uchwałą z dnia [...] sierpnia 2011 r. Nr [...] Rada Gminy K. odmówiła stwierdzenia nieważności w/w uchwały z dnia [...] lutego 2009 r. W uzasadnieniu swego stanowiska wskazała, iż w momencie zbywania nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], działka nr [...] – należąca do K. D. – przylegała do drogi publicznej (powiatowej) ze zjazdami. Dopiero w okresie późniejszym, w wyniku remontu powyższej drogi, zlikwidowano zjazdy na działkę nr [...], a zatem w takiej sytuacji K. D. winien wystąpić obecnie do zarządcy drogi, o wyrażenie zgody na budowę zjazdu. Wyjaśniono również, że działka nr [...] nie stanowiła nigdy drogi publicznej - w rozumieniu ustawy 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, (Dz. U Nr 19, poz. 115, z 2007r.).
Na wyżej przedstawioną uchwałę z dnia [...] lutego 2009 r. Rady Gminy K. K. D. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Poznaniu skargę domagając się stwierdzenia nieważności tej uchwały.
Odpowiadając na skargę, Rada Gminy K. wnosiła o jej oddalenie odwołując się do argumentacji zawartej w uzasadnieniu uchwały z dnia [...] sierpnia 2011 r. Nadto wskazywano, iż skarżący nie ma interesu prawnego we wniesieniu przedmiotowej skargi.
Oddalając skargę – na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwaną dalej w skrócie: "P.p.s.a.") - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, że nie była ona uzasadniona.
Sąd podkreślił, że podstawę prawną skargi na uchwałę Rady Gminy stanowi art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), który stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Z treści wskazanego przepisu wynika zatem, iż - przed dokonaniem kontroli zgodności z prawem zaskarżonego aktu - sąd administracyjny w pierwszej kolejności rozstrzyga, czy akt ten narusza interes prawny lub uprawnienie strony skarżącej, czyli czy strona ma legitymację czynną do wniesienia skargi.
Wskazując, iż powołany wyżej przepis wymaga spełnienia przez podmiot wnoszący skargę innego kryterium legitymacji materialnej do wniesienia skargi, niż przewiduje to konstytuujący ogólną zasadę art. 50 § 1 P.p.s.a., bo wymagane jest w tym przypadku nie tylko posiadanie interesu prawnego we wniesieniu skargi, ale również "naruszenie" tego interesu, Sąd zauważył, że zaskarżona uchwała nie naruszała żadnego, prawnie chronionego interesu skarżącego.
Sąd wyjaśnił, że podstawę prawną kwestionowanej uchwały stanowił art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, w myśl którego do wyłącznej kompetencji rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, w tym dotyczących między innymi, zgodnie z pkt a, zasad nabywania i zbywania nieruchomości, a w razie braku określenia tych zasad – wyrażania zgody na zakup lub zbycie określonej nieruchomości. Na tej podstawie prawnej Rada Gminy K. wyraziła zgodę na sprzedaż bezprzetargową nieruchomości gminnej i zgoda ta, miesząc się w kompetencjach Rady, wyczerpywała jej prawne formy działania w tym przedmiocie.
Wbrew zarzutom zawartym w skardze – jak wywodził Sąd - w chwili podejmowania uchwały, a także w chwili dokonania sprzedaży działki nr [...], nieruchomość K. D., stanowiąca działkę oznaczoną nr [...], posiadała dostęp do drogi publicznej, a mianowicie gruntowej drogi powiatowej, poprzez istniejące zjazdy.
Reasumując więc, Sąd Wojewódzki stwierdził, że ani zaskarżona uchwała, ani czynności wykonawcze, podjęte w jej wyniku, nie pozbawiły nieruchomości skarżącego dostępu do drogi publicznej, nie naruszyły zatem przepisów stanowiących wymóg by nieruchomość posiadała dostęp do drogi publicznej. Pozbawienie nieruchomości skarżącego tego dostępu nastąpiło później i na skutek okoliczności zupełnie niezwiązanych z przedmiotową uchwałą, bo na skutek remontu gruntowej drogi powiatowej i z tym związaną likwidacją zjazdów na działkę nr [...].
W związku z powyższym, w celu ponownego zapewnienia działce nr [...] dostępu do drogi publicznej, skarżący – w ocenie Sądu - powinien podjąć czynności zmierzające finalnie do pobudowania zjazdów z drogi powiatowej, a nie podejmować próby kontestowania przedmiotowej uchwały Rady Gminy K. W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, K. D. zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu naruszenie:
- 1. prawa materialnego w postaci:
- - ) art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.)- przez niewłaściwe zastosowanie, gdyż dokonano oceny dowolnej, która to nie przystaje do stanu sprawy i zebranego materiału dowodowego, a nadto dokonano oceny (cyt.) "w konsekwencji niepełnej i wadliwej bez zebrania wszechstronnego materiału dowodowego, z pominięciem oceny całego procesu decyzyjnego, prowadzącego do wydania zaskarżonej uchwały - sprzecznej z prawem, powodującej jej bezwzględną nieważność";
- - ) art. 133, 134 P.p.s.a. - przez niezastosowanie z urzędu przepisów prawa materialnego, nakazujących organowi przywrócenie do stanu zgodnego z prawem (droga publiczna stanowi własność osoby prywatnej),
- - ) art. 24 § 1 P.p.s.a. i art. 101 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 140 k.c. przez jego błędną wykładnię i błędne zastosowanie przez przyjęcie tezy, że w opisanym w skardze stanie faktycznym K. D. nie ma interesu prawnego w złożeniu skargi i domagania się uchylenia sprzecznej z prawem uchwały,
- - ) art. 1, 2, 7, 10 ustawy z dnia 21.03.1985 o drogach publicznych (Dz. U. Nr 159 poz. – brak wskazania) przez domniemane uznanie, że droga publiczna może stanowić własność osoby prywatnej.
- - ) art. l ust.1, (cyt.) "art. 11 usa ust 2", 11 b, 11 d, 11e - ustawy z dnia 10.04.2003 r. (Dz. U. Nr 154, poz. 958 z 10.05.2003 r.) o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie, dróg publicznych, przez niezasadne przyjęcie, że osoba fizyczna jest uprawniona do składania wniosku o realizację inwestycji drogowej i tym samym posiada legitymację do budowy zjazdów z drogi oznaczonej nr geodezyjnym nr [...] i określanie wyrokiem kompetencji Starosty Powiatowego zastrzeżonych regulacją ustawową nie zaś orzeczeniem sądowym i to w sytuacji gdy ten organ nie jest stroną postępowania.
- 2) prawa procesowego tj. art. 141 P.p.s.a. przez ustalenie w uzasadnieniu orzeczenia, że K. D. miał dostęp do drogi oznaczonej numerem geodezyjnym [...] - droga powiatowa.
Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne K. D. wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnoszono, że Sąd Wojewódzki nie ustalił, czy były w rozpatrywanej sprawie wymagane (cyt.) "działania sygnalizacyjne" przewidziane art. 153 P.p.s.a. czy też w całości zaskarżony akt został wydany zgodnie z obowiązującym prawem materialnym. Twierdzono, że orzeczenie Sądu w ogóle nie poddaje się kontroli kasacyjnej bo Sąd I instancji nie dokonał oceny, czy "sprzedana uchwałą droga" jest, czy nie jest, drogą publiczną - w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, czy kompetencją wójta było przygotowanie projektu takiej uchwały a następnie wprowadzenie jej pod obrady Rady Gminy a następnie jej przegłosowanie.
Podnoszono też, że nieruchomość przeznaczona pod drogę publiczną może stanowić tylko własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego (art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, jedn. tekst: Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.).
Autor skargi kasacyjnej zwracał także uwagę, iż w sprawie winna zostać oceniona zgodność zaskarżonej uchwały z prawem a nie tylko z przepisem art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, z którego to zadania Sąd Wojewódzki w Poznaniu w ogóle się nie wywiązał.
Ponadto zarzucano, że Sąd Wojewódzki oparł swoje ustalenia na niepełnym materiale dowodowym lub też poprzestał na nieprawdziwych twierdzeniach organu, jakoby K. D. miał kiedykolwiek dostęp do drogi nr [...]. Sąd bowiem nie zbadał, (cyt.) "do czego był zobligowany przepisem art. 62 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, czy K. D. miał kiedykolwiek dostęp do drogi oznaczonej nr geodezyjnym [...]"
Poza tym twierdzono, iż w obowiązującym porządku prawnym żaden obywatel, będący osobą fizyczną nie ma uprawnień do realizacji zadania inwestycyjnego, jakim jest budowa dróg i wszelkiej infrastruktury z tym związanej. Cel ten realizowany jest bowiem na podstawie przepisów ustawy z dnia 16 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, która - wraz z ustawą o drogach publicznych - nakłada (cyt.) " obowiązek właściwym organom administracji rządowej i samorządowej do wymiany informacji przed przystąpieniem do realizacji zadania inwestycyjnego w postaci budowy drogi".
W dalszej części uzasadnienia skargi kasacyjnej twierdzono z kolei, że na skutek podjęcia przedmiotowej uchwały, skarżący został narażony na odpłatne budowanie zjazdu, podczas gdy dotychczas miał nieskrępowany dojazd do swojego lasu z drogi nr [...] na całej długości działki.
Przy piśmie z dnia [...] lutego 2012 r. skarżący kasacyjnie dodatkowo przedłożył poświadczoną za zgodność z oryginałem kserokopię pisma Powiatowego Zarządu Dróg we W. z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...], kierowanego do Starosty W., wnosząc o dopuszczenie z niej dowodu jak również przeprowadzenie dowodu z całej korespondencji istniejącej między Starostą Powiatowym we W. a Powiatowym Zarządem Dróg.
Odpowiedź na skargę kasacyjna nie została wniesiona.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. W tym miejscu wyjaśnić bowiem należy, że wprawdzie w postępowaniu przed Sądem Wojewódzkim - jako stronę Sąd traktował Radę Gminy, ale pełnomocnictwo dla pełnomocnika podpisał Wójt Gminy. Zatem pomimo stosowania przez Sąd Wojewódzki błędnej nomenklatury, w postępowaniu przed tym Sądem, Gmina była należycie reprezentowana. Postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie polegało więc wyłącznie na badaniu zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej, które nie były jednak uzasadnione a w części - nie zostały nawet poprawnie sformułowane.
Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu o charakterze procesowym, to jest zarzutu dotyczącego art. 141 P.p.s.a. Wskazać trzeba, że zarzut ten nie został w ogóle prawidłowo skonstruowany. Artykuł 141 cytowanej wyżej ustawy procesowej zawiera bowiem cztery jednostki redakcyjne i obowiązkiem autora skargi kasacyjnej było dokładne sprecyzowanie przepisu, którego naruszenie zarzucał Sądowi Wojewódzkiemu. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma możliwości ani poprawiania skargi kasacyjnej, ani domyślania się, który przepis skarżący kasacyjnie miał w tym przypadku na myśli.
Poza tym, wprawdzie w skardze kasacyjnej wskazano jako zarzuty materialnoprawne naruszenie art. 133 i 134 P.p.s.a., ale przepisy te mają charakter procesowy i w związku z tym należało traktować je jako zarzuty określone w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. Oba jednak w/w artykuły również zawierają odrębne jednostki redakcyjne a zatem nie określenie w sposób prawidłowy zaskarżonego przepisu, nie pozwalało Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na ustosunkowanie się do tego rodzaju zarzutów.
Przepis natomiast art. 24 § 1 P.p.s.a. (również wskazany jako zarzut materialnoprawny) dotyczył wyłączenia protokolanta, referendarza sądowego oraz prokuratora w postępowaniu przed sądem administracyjnym i z tego powodu, zarzut oparty na tym przepisie był całkowicie - dla składu orzekającego - niezrozumiały.
Przechodząc do kwestii materialnoprawnych wyjaśnić należy, że art. 1 ustawy o ustroju sądów administracyjnych w §1 stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i miedzy tymi organami a organami administracji rządowej, w § 2 natomiast dodano, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Zatem fakt, że Sąd Wojewódzki rozpoznał merytorycznie skargę K. D. świadczył, iż dokonał kontroli uchwały Rady Gminy K. z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] – wydanej na zasadzie art. 18 ust. 2 pkt. 9 lit. a) ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - a której treścią było przeznaczenie do zbycia, poprzez sprzedaż bezprzetargową, nieruchomości stanowiącej mienie komunalne, położonej w miejscowości S., stanowiącej działkę o numerze ewidencyjnym [...], o powierzchni [...] ha. Samo oddalenie natomiast skargi, nie mogło jeszcze dowodzić, że kontrola Sądu nie była oparta na kryterium legalności. Wręcz przeciwnie, jak wskazuje na to treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku, Sąd Wojewódzki opierał się w swym rozstrzygnięciu na kwestiach wyłącznie prawnych.
Trafnie przy tym Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że podstawą prawną przedmiotowej skargi był przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Z przepisu tego natomiast wynika, że zaskarżeniu - w tym trybie - podlega uchwała organu gminy, która jest niezgodna z prawem i jednocześnie godzi w sferę prawną skarżącego. W związku z tym, że wspomniany wyżej przepis – dla skuteczności skargi - wymaga spełnienia obu zawartych w nim przesłanek - podstawową kwestią, którą w analizowanej sprawie musiał rozważyć sąd, było ustalenie, czy skarżący posiadał w danym, konkretnym przypadku interes prawny do wniesienia skargi.
W związku z powyższym, że Sąd Wojewódzki przyjął, że K. D. takiego interesu prawnego w tej sprawie nie posiadał, skarga jego została oddalona bez szczegółowego badania zgodności z prawem samej uchwały. Z tej więc przyczyny, kluczowym zagadnieniem w rozpoznawanej sprawie stała się kwestia interesu prawnego skarżonego w zaskarżeniu uchwały Rady Gminy K. dotyczącej przeznaczenia działki nr [...], położonej w miejscowości S., do zbycia w drodze bezprzetargowej.
Jak wynika z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy, działka nr [...] nigdy nie miała statusu drogi publicznej. Na tym terenie nie obowiązywał plan zagospodarowania przestrzennego, a wg - Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy K. (uchwała z dnia [...] listopada 2001 r. nr [...]) był to teren orny (operat szacunkowy J. K. z dnia [...] grudnia 2008 r.). Zatem, ewentualne wykorzystywanie w przeszłości działki nr [...] jako drogi miało charakter całkowicie nieformalny i należało traktować je jako wylącznie doraźne.
Zwrócić przy tym należy uwagę, że działka stanowiąca własność skarżącego, to jest działka o numerze [...], miała i ma charakter leśny. Przylega ona do drogi publicznej, jaką jest droga powiatowa nr [...]. Droga ta, w dacie podejmowania omawianej uchwały, była drogą gruntową a zatem z oczywistych względów nie miała urządzonych wjazdów i zjazdów, takich jakie występują w przypadku dróg mających wybudowane (np. asfaltowe) nawierzchnie. Tym niemniej, z racji swego charakteru droga gruntowa pozwalała na wjeżdżanie na nią i zjeżdżanie z niej w miejscach, w których pozwalało na to ukształtowanie terenu. Tak – zdaniem Sądu orzekającego -należy rozumieć wypowiedzi organu a następnie Sądu Wojewódzkiego, że (cyt.) " nieruchomość K. D. oznaczona nr [...], posiadała dostęp do drogi publicznej, a mianowicie gruntowej drogi powiatowej, poprzez istniejące zjazdy". Znamienne jest przy tym bowiem, że choć zaskarżona do Sądu uchwała została podjęta w 2009 r. i w lipcu 2009 r. doszło do zawarcia umowy sprzedaży działki nr [...], dopiero w połowie roku 2011 K. D. zakwestionował w/w uchwałę, akcentując brak możliwości korzystania ze swojej nieruchomości leśnej z powodu braku połączenia jej z drogą publiczną.
Należy zatem zadać w tym miejscu pytanie, w jaki sposób skarżący korzystał ze swojej nieruchomości przez okres dwóch lat. Zestawienie daty aktualnego żądania skarżącego z datą zbycia nieruchomości przez Gminę dowodzi, że to rzeczywiście nie fakt zbycia działki nr [...] spowodował trudność w korzystaniu przez K. D. z jego nieruchomości a raczej prawdopodobnie rzeczywiście fakt pobudowania w okresie późniejszym drogi asfaltowej, w miejsce drogi dotąd gruntowej. Z tego też powodu – w ocenie Sądu - zbędne było przeprowadzanie w postępowaniu kasacyjnym zawnioskowanych przez stronę, wyżej opisanych, dowodów.
Powyższe prowadzi do wniosku, że uchwała Rady Gminy K. z dnia [...] lutego 2009 r. nie naruszyła i nie narusza interesu prawnego skarżącego, choć jej istnienie, w powiązaniu z faktem wybudowania w miejscu powiatowej drogi gruntowej, drogi asfaltowej, na pewno utrudnia mu korzystanie z działki nr [...]. Okoliczność ta jednak dowodzi jedynie interesu faktycznego skarżącego, który jednak nie może być utożsamiany z interesem prawnym, o jakim mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Żadne bowiem prawo K. D., przewidziane w art. 140 k.c., nie jest naruszone postanowieniami analizowanej uchwały. Skoro bowiem działka skarżącego przylega do drogi publicznej, oznacza to, że ma on możliwość zapewnienia sobie dostępu do tego rodzaju drogi np. poprzez wystąpienie o wydanie mu zezwolenia na urządzenie wjazdu na drogę (vide np: postanowienie SN z dnia 26 maja 2008 r., sygn. akt VCSK 81/06, LEX nr 421045 oraz Ewa Bończak-Kucharczyk "Komentarz do art. 93 ustawy o gospodarce nieruchomościami" – System Informacji Prawnej Lex).
W świetle tego, co wyżej zostało powiedziane nietrafne były zarzuty dotyczące naruszenia przez zaskarżony wyrok przepisów art. 1, 2, 7 i 10 ustawy o drogach publicznych, gdyż działka nr [...] nigdy nie stanowiła drogi publicznej a przepisy ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w tej sprawie niemiały zastosowania.
Z tych przyczyn – z mocy art. 184 P.p.s.a. – Naczelny Sąd Administracyjnym orzekł jak w sentencji.