Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 7 sierpnia 2013 r. oddalił skargę M. B. (dalej powoływana jako "skarżąca") na decyzję Wojewody Mazowieckiego z [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.
Wyrok wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Prezydent Miasta Radomia decyzją z [...] lipca 2012 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku skarżącej oraz J. M., w pkt 1 orzekł o odmowie zwrotu na rzecz ww. osób nieruchomości położonej w R. przy ul. [...] stanowiącej część działki oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...] na arkuszu mapy [...] obrębu [...], odpowiadającej części dawnej dz. nr [...], natomiast w pkt 2 umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w przedmiocie zwrotu dz. nr [...]. W uzasadnieniu pkt 1 decyzji organ wskazał, że na podstawie aktu notarialnego Rep. A Nr [...] z [...] lipca 1967 r. działka nr [...] nabyta została na rzecz Skarbu Państwa, na zasadzie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.). W dniu zaś [...] lipca 2007 r., aktem notarialnym Rep. A Nr [...] reprezentant ww. spółki sprzedał prawo użytkowania wieczystego działki nr [...] oraz własność budynków stanowiących odrębną nieruchomość Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" z siedzibą w R..
Stan prawny nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] o pow. 0,2002 ha (obr. [...], ark. [...]), wykazany jest w księdze wieczystej prowadzonej przez Sąd Rejonowy w R. Nr [...], na rzecz Skarbu Państwa, w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w R.. Organ stwierdził, że istniejący na dz. nr [...] budynek wybudowany został zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej nr [...] z [...] maja 1966 r. W ramach tej inwestycji przewidziana była budowa budynku biurowego dla Przedsiębiorstwa [...], jako realizacja celu głównego, a także wpisane w naturę takiej inwestycji, budowa obiektów towarzyszących, takich jak: obiekty małej architektury, chodniki, podjazdy, parkingi, zieleń, jak również infrastruktura towarzysząca budowie budynku.
Wojewoda Mazowiecki, po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, decyzją z [...] grudnia 2012 r., utrzymał powyższą decyzję w mocy w zaskarżonej części, tj. w części orzekającej o odmowie zwrotu dz. nr [...]. Wobec ustaleń faktycznych przedstawionych w uzasadnieniu decyzji Prezydenta Miasta R., popartych zgromadzonym materiałem dowodowym, organ odwoławczy stwierdził, iż w jego ocenie nie budzi wątpliwości, że cel dla którego Skarb Państwa nabył przedmiotową nieruchomość został zrealizowany, a inwestycję zrealizowano z zachowaniem terminów przewidzianych w art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm., dalej powoływana jako "Ugn").
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję złożyła skarżąca wnosząc o jej uchylenie, zarzucając naruszenie:
- 1) art. 6 w zw. z art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej powoływana jako "Kpa"), polegające na działaniu organu z naruszeniem prawa przejawiającym się odmową zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości, z jednoczesnym prowadzeniem postępowania, które nie budzi zaufania do organu państwa uczestników postępowania;
- 2) art. 136 ust 3 w zw. z art. 137 ust 1 Ugn polegające na błędnym przyjęciu, że zwrot wywłaszczonej nieruchomości w żądanej części jest wykluczony z uwagi na brak spełnienia przesłanek wynikających z art. 137 ust 1 Ugn.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoją dotychczasową argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanym wyrokiem z 7 sierpnia 2013 r. powyższą skargę oddalił. Sąd zauważył, że decyzja I i II instancji wydane po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 12 stycznia 2012 r. sygn. akt VIII SA/WA 879/11 uchylającym poprzednie decyzje organów w niniejszej sprawie. Uchylenie poprzednich decyzji miało miejsce z uwagi na naruszenie przez organy przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa, a także naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 229 Ugn poprzez niedostateczne zbadanie przesłanek w tym przepisie wymienionych.
W ocenie Sądu I instancji organy obu instancji wykonały zalecenia zawarte w ww. wyroku z 12 stycznia 2012 r. Przede wszystkim uzupełniły materiał dowodowy o kompleksowe plany realizacji inwestycji dotyczące spornej nieruchomości, zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej z [...] maja 1966 r. nr [...], jak również dokonały oględzin działek objętych żądaniem zwrotu. Wyjaśniły także, w oparciu o zebrane dokumenty, kiedy został złożony wniosek o wpis do księgi wieczystej spornej nieruchomości, prawa użytkowania wieczystego przysługującego P. w R. Organy ustaliły, że wpis prawa użytkowania wieczystego miał miejsce po wejściu w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, a tym samym brak jest możliwości zastosowania przez nie art. 229 Ugn, zgodnie z którym roszczenie o zwrot nieruchomości nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie ustawy nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej.
Sąd podał, że z materiału dowodowego zebranego przez organy obu instancji nie wynika, aby rozpoczęcie czy też zrealizowanie inwestycji na spornej nieruchomości miało miejsce po upływie terminów, o których mowa w ww. przepisie. Skarżąca w toku postępowania również nie przedstawiła żadnych dowodów na powyższą okoliczność. Organy ponownie przeprowadzając postępowanie uzupełniły materiał dowodowy o załączniki graficzne dotyczące tzw. "małej architektury" oraz objęły postępowaniem działki [...] i [...] uwzględniając wniosek skarżącej z [...] września 2010 r. Przeprowadzone w dniu [...] czerwca 2012 r. oględziny nieruchomości objętej wnioskiem wykazały, że do chwili obecnej istnieją na niej obiekty małej architektury, w postaci m.in. muru oporowego i obudowy kwietnika. Wymienione elementy urządzenia terenu wchodziły w skład projektu "małej architektury" wokół budynku biurowego.
W związku z powyższym nie bez znaczenia w sprawie jest, że budynek zlokalizowany na dz. nr [...] wybudowany został zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej nr [...] z [...] maja 1966 r. Zgodnie bowiem ze znajdującym się w aktach administracyjnych protokołem odbioru budynku administracyjnego P.B.K. przy ul. [...] (k. 122), roboty wykonane zostały w terminie od 15 września 1967 r. do 30 czerwca 1969 r., zaś decyzja o pozwoleniu na użytkowanie budynku administracyjnego wydana została [...] września 1969 r. (k. 123).
Skarżąca wniosła od powyższego wyroku skargę kasacyjną wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, oraz dopuszczenie dowodu z dokumentu, tj. wyroku Sądu Rejonowego w R. z [...] października 1989 r. sygn. akt [...]. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:
- 1) prawa materialnego poprzez błędną wykładnię, tj.
- a) art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 Ugn polegające na niewłaściwym przyjęciu, że zwrot części wywłaszczonej nieruchomości (dz. nr [...]) nie jest możliwy ze względu na brak spełnienia przesłanek wynikających z art. 137 ust. 1 Ugn, podczas gdy część tej działki nie jest w ogóle zagospodarowana;
- b) art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 Ugn poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że obiekty małej architektury w postaci muru oporowego, obudowy kwietnika, balustrady tarasu, stanowią o realizacji inwestycji Skarbu Państwa do 1969 r., podczas gdy obiekty te nie zostały wykonane w tym okresie - mur oporowy postawiony został na innej działce, o czym świadczy wyrok Sądu Rejonowego w Radomiu I Wydział Cywilny z [...] października 1989 r. sygn. akt [...], o dopuszczenie którego jako dowodu zawnioskowano w skardze kasacyjnej;
- 2) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 Kpa poprzez nieuzasadnione obciążenia obowiązkami dowodzenia i poszukiwania dowodów strony skarżącej, skoro w postępowaniu administracyjnym obowiązek ustalenia stanu faktycznego sprawy obciąża organy administracji publicznej.
W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej przywołano argumentacje na poparcie powyższych zarzutów.
W piśmie procesowym z 4 sierpnia 2015 r. skarżąca zawnioskowała o dopuszczenia dowodów z dokumentacji fotograficznej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 183 § 1 Ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie, sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej.
Przedstawione w podstawach kasacyjnych zarzuty dotyczą zarówno naruszenia prawa materialnego, jak i procesowego, jednak wszystkie zmierzają do zakwestionowania stanowiska organów administracji publicznej, że w niniejszej sprawie zrealizowany został cel wywłaszczenia, co doprowadziło do odmowy uwzględnienia wniosku o zwrot nieruchomości.
W tej kwestii Naczelny Sąd Administracyjny podziela w całości dokonaną przez Sąd I instancji wykładnię art. 137 ust. 1 Ugn co do tego, że cel wywłaszczenia na objętej żądaniem o zwrot części nieruchomości został zrealizowany.
Jak wynika z akt niniejszej sprawy przedmiotowa nieruchomość, zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej Nr [...] wydaną przez Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Radomiu Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury dnia [...] maja 1966 r., przeznaczona została na budowę budynku biurowego dla P. w R. Zgodnie z protokołem odbioru budynku administracyjnego P.B.K. przy ul. [...], roboty wykonane zostały w terminie od 15 września 1967 r. do 30 czerwca 1969 r. W dniu [...] września 1969 r. wydana została decyzja o pozwoleniu na użytkowanie budynku administracyjnego.
Nie sposób więc uznać, że tylko część nieruchomości, na której znajduje się budynek biurowy stanowi zagospodarowanie zgodne z celem wywłaszczenia, a pozostała jej część jest zbędna. Budynek wraz z obiektami małej architektury oraz całą infrastrukturą towarzyszącą tym obiektom stanowią zorganizowaną całość, która dowodzi wykorzystania nieruchomości zgodnie z celem, dla którego Skarb Państwa nabył przedmiotową nieruchomość. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie ma żadnej wątpliwości, że realizacja budynku biurowego to również zagospodarowanie terenu wokół budynku, niezbędnego dla racjonalnego korzystania z tego typu budynku.
Nie sposób przyjąć, aby 100% nieruchomości wywłaszczonej musiało zostać zajęte wyłącznie pod sam obiekt budowalny. Jest rzeczą oczywistą, że konieczne jest np. zachowanie odległości ścian budynku od granic działki, czy od granicy pasa drogowego.
Na przeszkodzie zwrotowi przedmiotowej nieruchomości stoi również, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, okoliczność, że nie stanowi ona własności ani Skarbu Państwa ani jednostki samorządu terytorialnego. W tej materii fundamentalne znaczenie ma uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 kwietnia 2015 r. sygn. akt I OPS 3/14 stwierdzająca, że "Jeżeli spełnione są przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, o których mowa w art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), podstawą odmowy zwrotu nieruchomości może być zbycie tej nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego osobie trzeciej z pominięciem procedury przewidzianej w art. 136 ust. 1 i 2 tej ustawy". Brak tytułu prawnego po stronie zobowiązanego podmiotu publicznoprawnego oznacza brak podstaw do orzeczenia o zwrocie, ponieważ decyzja taka byłaby niewykonalna.
Ustalenie tego faktu może jednak nastąpić po wyczerpaniu przez organ wszelkich dostępnych środków mających na celu cofnięcie skutków zadysponowania nieruchomością wywłaszczoną na rzecz osób trzecich. W takiej sytuacji roszczenie poprzedniego właściciela o zwrot nieruchomości wywłaszczonej nie może być zrealizowane w naturze, ale nie oznacza to pozbawienia w ogóle jakichkolwiek praw. Oznacza to tyle, że roszczenie to nie może być zrealizowane w drodze restytucji własności na podstawie aktu administracyjnego.
Mając powyższe na uwadze i uznając, że cel wywłaszczenia na objętej żądaniem o zwrot części nieruchomości został zrealizowany, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wnioski dowodowe zawarte w skardze kasacyjnej oraz piśmie procesowym skarżącej z 4 sierpnia 2015 r., jako pozostające bez wpływu na wynik sprawy.
Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 7 Kpa, jako naruszenie prawa procesowego, wskazać należy, że został on błędnie skonstruowany, ponieważ sądy administracyjne nie stosują jako przepisów proceduralnych Kodeksu postępowania administracyjnego, a zarzut ten nie został powiązany z żadnym przepisem Ppsa.
W związku z tym należy stwierdzić, że Sąd I instancji w sposób właściwy ocenił prawidłowość zaskarżonej decyzji.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 Ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.