Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 20 września 2019 r., sygn. akt I OSK 2847/17

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 24 sierpnia 2017 r. sygn. akt II SA/Rz 438/17 oddalił skargę N. K. na decyzję Wojewody [...] z [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła N. K. zaskarżając wyrok w całości i - na podstawie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), powoływanej dalej jako "P.p.s.a." - zarzuciła mu naruszenie:

1. 1) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:
2. a) art. 151 P.p.s.a. przez wydanie orzeczenia z naruszeniem prawa materialnego oraz przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy, które to zarzuty strona konkretyzuje w skardze kasacyjnej;
3. b) art. 135 P.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", przez pominięcie uchybień dokonanych przez organy administracji w toku postępowania administracyjnego, a polegających na nieprawidłowym, wybiórczym zgromadzeniu materiału dowodowego, co zaowocowało błędnym, nieprecyzyjnym ustaleniem stanu faktycznego, w szczególności organy administracji błędnie ustaliły, że przed złożeniem wniosku o wydanie decyzji w trybie art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2204), powoływanej dalej jako "u.g.n.", doszło do przeprowadzenia rokowań oraz, że skarżąca nie wyraziła zgody na realizację inwestycji, a nadto, że przebieg inwestycji jest zgodny z przebiegiem, dla którego została wydana decyzja lokalizacyjna;
4. c) art. 135 P.p.s.a., "tj. art. 96a i art 114" K.p.a. przez pominięcie uchybień dokonanych przez organy administracji w toku postępowania administracyjnego, a polegających na tym, że organy administracji mimo faktu, że skarżąca wyraziła zgodę na wykonanie inwestycji na jej działce, nie skierowały sprawy do mediacji ani nie zaproponowały stronom zawarcia ugody administracyjnej;
5. 2) naruszenie prawa materialnego:
6. a) art. 124 ust. 1, 1a i 3 u.g.n. przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na nieuprawnionym przyjęciu, że spełnione zostały wymogi do wydania decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości, w sytuacji gdy przesłanki tego nie zostały spełnione - w szczególności inwestor [...] nie przeprowadził rokowań ze skarżącą, która wbrew twierdzeniom inwestora przez cały czas wyrażała zgodę na wykonanie inwestycji na jej działce;
7. b) art. 124 ust. 1 u.g.n. przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na wydaniu decyzji dla przebiegu inwestycji w odmiennym kształcie, niż to przewiduje decyzja Wójta Gminy C. o lokalizacji inwestycji celu publicznego z [...] lutego 2016 r. nr [...];
8. c) art. 124 ust. 1 u.g.n. przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na tym, że organy administracji nie rozważyły, czy zmiany w zakresie układu poszczególnych elementów inwestycji nie stanowią nadmiernej uciążliwości dla właściciela nieruchomości;
9. d) art. 124 ust. 1 w związku z art. 124b ust. 1 u.g.n. przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na tym, że organy administracji nie określiły ram czasowych ograniczenia prawa korzystania z nieruchomości.

Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a w razie zaistnienia przesłanek, o których mowa w art. 188 P.p.s.a., o merytoryczne rozpoznanie skargi oraz rozpoznanie skargi na rozprawie i zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania przy uwzględnieniu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

[...] S.A. w piśmie z [...] listopada 2017 r., stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną, wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 §1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wskazanych w podstawie skargi kasacyjnej.

Ocenę naruszenia przepisów wskazanych w skardze kasacyjnej należy poprzedzić przypomnieniem stanu sprawy. Otóż [...] S.A. z siedzibą w L. wystąpiła z wnioskiem do Starosty K. o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości położonej w C., gm. C., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 1,7306 ha niezbędnej do realizacji inwestycji celu publicznego.

Starosta K. decyzją z [...] stycznia 2017 r. nr [...] orzekł: w pkt 1 o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości położonej w C., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni 1.7306 ha, ujawnionej w księdze wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w K., poprzez udzielenie zezwolenia [...] S.A. z siedzibą w L. na demontaż istniejącej linii napowietrznej SN-15 kV 3xAFL 35 mm2 ze słupami energetycznymi ŻN-10, ŻN-12 i stacją trafo [...] typu ŻH 15 B jak również linii napowietrznej NN-0.4 kV oraz założenie i przeprowadzenie linii energetycznej kablowej SN kablami typu 3xXRUHAKXS 1x120 mm2, a także stacji trafo [...] typu STSKul-20/250/12/12 jak też linii kablowej NN-0.4 kV kablami YAKXS 4 x 120 mm2 w ramach inwestycji celu publicznego pn. "Przebudowa linii energetycznej napowietrznej średniego napięcia LSN-15 kV na linię kablową doziemną SN-15 kV wraz z przebudową stacji trafo [...] i [...] w C.", zgodnie z załącznikiem graficznym stanowiącym integralną część decyzji organu I instancji; w pkt 2 ustanowił obszar strefy kontrolowanej na czas eksploatacji linii energetycznej kablowej SN 15 kV na części przedmiotowej nieruchomości o szerokości 0,3 m i powierzchni wynoszącej 75,3 m2 (oznaczony na załączniku graficznym - kolorem czerwonym) oraz pas montażowy na czas jego budowy na części tej nieruchomości o szerokości 1 m i powierzchni wynoszącej 295 m2 (oznaczony na załączniku graficznym - kolorem ciemnozielonym), a także pas demontażowy o szerokości odpowiednio 2 m (na terenie leśnym) i 3 m (oznaczony na załączniku graficznym - kolorem fioletowym); w pkt 3 zobowiązał [...] S.A. z siedzibą w L. do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego niezwłocznie po zakończeniu inwestycji lub zapłaty odszkodowania w przypadku, gdyby przywrócenie do stanu poprzedniego przedmiotowej nieruchomości było niemożliwe lub mogło spowodować nadmierne trudności lub koszty; w pkt 4 orzekł, że każdoczesny właściciel nieruchomości zobowiązany jest do udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii przedmiotowej linii energetycznej pod rygorem egzekucji administracyjnej; wskazał też, że decyzja ta stanowi podstawę, do dokonania wpisu w księdze wieczystej.

Wojewoda [...]decyzją z [...] lutego 2017 r. nr [...], po rozpoznaniu odwołania N. K., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Powołana w skardze kasacyjnej podstawa kasacyjna nie mogła doprowadzić do uwzględnienia tego środka zaskarżenia.

W świetle art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1. 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2. 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej konieczne jest podkreślenie, że ze względu na to, że konstrukcja art. 174 P.p.s.a. umożliwia zaskarżenie wszelkich naruszeń prawa, jakich mógł się dopuścić Sąd I instancji przy wydawaniu rozstrzygnięcia, granice skargi kasacyjnej wyznaczane są przez stronę skarżącą kasacyjnie. Powinny one zawsze zostać wyznaczone w sposób precyzyjny. Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest takie zredagowanie podstaw kasacyjnych skargi, a także ich uzasadnienia, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (por. wyrok NSA z 19 lutego 2009 r., II FSK 1688/07, www.orzeczenia.nsa.gov.pl, podobnie jak wszystkie powołane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych).

Naczelny Sąd Administracyjny nie może bowiem domniemywać granic skargi kasacyjnej. Sąd ten jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej, czy też poprawianie jej niedokładności (por. wyrok NSA z 13 listopada 2014 r., I OSK 1420/14). Właściwe określenie w skardze kasacyjnej zakresu i podstaw zaskarżenia jest również konieczne z uwagi na ustanowioną w art. 183 P.p.s.a., wskazaną wyżej zasadę, stanowiącą, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Pewnym złagodzeniem rygorów wynikających z art. 176 w związku z art. 178 P.p.s.a. jest przewidziana w art. 183 § 1 tej ustawy możliwość przytoczenia przez stronę nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych po upływie terminu do wniesienia skargi kasacyjnej.

Należy przy tym wskazać, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 20 września 2006 r., SK 63/05 - orzekając o zgodności art. 174, art. 183 § 1 i art. 184 P.p.s.a. z wymienionymi w nim przepisami Konstytucji RP - nie zakwestionował konstytucyjności przyjętego modelu skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

Ważne jest też zwrócenie uwagi, że w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych, w sytuacji gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 P.p.s.a., czego potwierdzeniem jest uchwała NSA z 26 października 2009 r., I OPS 10/09 podjęta w pełnym składzie. Naczelny Sąd Administracyjny nie może jednak zasadniczo we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować (por. wyrok NSA z 27 stycznia 2015 r., II GSK 2140/13), chyba że umożliwia to powołana choćby niedoskonale podstawa prawna, a wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego (por. wyrok NSA z 22 sierpnia 2012 r., I FSK 1679/11). Do Naczelnego Sądu Administracyjnego nie należy jednakże wyciąganie z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej przytoczonych tam zarzutów i wiązanie ich z powołanymi tam przepisami w celu uzupełnienia wskazanej w petitum skargi kasacyjnej podstawy kasacyjnej (por. wyrok NSA z 13 listopada 2007 r., I FSK 1448/06).

Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie w swoim orzecznictwie podkreślał, że nie ma on obowiązku formułowania za stronę zarzutów kasacyjnych na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej. Należy bowiem mieć na uwadze, że wyodrębnianie zarzutów z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej zawsze niesie ryzyko nieprawidłowego odczytania intencji strony wnoszącej skargę kasacyjną. Konieczne jest przy tym oddzielenie podstawy kasacyjnej od jej uzasadnienia, które jest niezbędnym elementem skargi kasacyjnej (zob. wyroki NSA z 19 marca 2014 r., II GSK 16/13 i 17 lutego 2015 r., II OSK 1695/13). Do autora skargi kasacyjnej należy zatem wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji.

Poczynienie powyższych uwag jest o tyle niezbędne, że w rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna została skonstruowana w sposób nieuwzględniający wszystkich wskazanych wyżej wymogów.

Zarzuty skargi kasacyjnej, niezależnie od tego, czy są to zarzuty naruszenia przepisów postępowania, czy prawa materialnego, koncentrują się na problematyce przeprowadzenia rokowań z właścicielką nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n., oraz na określeniu w zaskarżonej decyzji przebiegu inwestycji odmiennie niż w decyzji Wójta Gminy C. z [...] lutego 2016 r. nr [...] o lokalizacji inwestycji celu publicznego – linii energetycznej, a także na braku określenia ram czasowych ograniczenia korzystania z nieruchomości.

Co do zasady powołanie się na obie podstawy wymaga rozważenia w pierwszej kolejności zasadności zarzutów procesowych, gdyż dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny sprawy został prawidłowo ustalony i nie doszło do istotnych uchybień procesowych, można przejść do oceny podstawy naruszenia prawa materialnego.

W punkcie 1 zarzutów procesowych podniesiono naruszenie art. 151 P.p.s.a. Sposób sformułowania zarzutu naruszenia tego przepisu jest niezrozumiały. Nie jest jasne, czy autorka skargi kasacyjnej traktuje ten przepis jako samodzielną podstawę kasacyjną, czy też wiąże zarzut naruszenia tego przepisu z naruszeniami innych przepisów wskazanych w skardze kasacyjnej, o czym może świadczyć stwierdzenie: "które to zarzuty strona konkretyzuje w niniejszej skardze kasacyjnej". Gdyby nawet przyjąć, że intencją autorki skargi kasacyjnej było powiązanie zarzutu naruszenia art. 151 P.p.s.a. z innymi przepisami, to nie można uznać, że tak zredagowana skarga kasacyjna spełnia wymogi jej sporządzenia. Granice skargi kasacyjnej powinny być wyznaczone w sposób precyzyjny. To obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest takie zredagowanie podstaw kasacyjnych skargi, a także ich uzasadnienia, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (por. wyrok NSA z 19 lutego 2009 r., II FSK 1688/07).

Naczelny Sąd Administracyjny nie może bowiem domniemywać granic skargi kasacyjnej. Sąd ten jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej czy też poprawianie jej niedokładności (por. wyrok NSA z 13 listopada 2014 r., I OSK 1420/14). Właściwe określenie w skardze kasacyjnej zakresu i podstaw zaskarżenia jest również konieczne z uwagi na ustanowioną w art. 183 P.p.s.a. wskazaną wyżej zasadę stanowiącą, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W razie zaś przyjęcia, że przepis ten jest samodzielną podstawą kasacyjną, wskazać trzeba, że jest to zarzut nieusprawiedliwiony z przyczyn konstrukcyjnych. Zgodnie z tym przepisem skarga podlega oddaleniu, gdy zaskarżona decyzja nie narusza tak prawa materialnego, jak i procesowego.

Norma wywiedziona z art. 151 P.p.s.a. jest normą wynikową (podobnie jak art. 145 § 1 P.p.s.a.), które nie mogą stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej (por. wyroki NSA z 19 stycznia 2012 r., II OSK 2077/10 i 28 sierpnia 2018 r., I GSK 1275/16). Przepisy te kształtują bowiem stadium orzekania przez sąd administracyjny. Zarzutowi naruszenia tych przepisów powinno towarzyszyć powiązanie ich z konkretnymi przepisami prawa materialnego lub przepisami postępowania, w odniesieniu, do których wykazywane naruszenie tych przepisów przez WSA polegałoby na wadliwym przeprowadzeniu przez sąd kontroli ich zastosowania czy też wykładni dokonanej przez organ administracji, który wydał zaskarżony akt. Zarzut ten w skardze kasacyjnej takich przepisów nie wskazuje precyzyjnie jak wykazano powyżej. Podkreślić także należy, że orzeczenie oddalające skargę nie jest skutkiem zastosowania tylko art. 151 P.p.s.a., lecz jest następstwem ustaleń poprzedzających wydanie wyroku i zastosowania przepisów prawa nakazujących sądowi takie ustalenia czynić.

Skoro zatem WSA, nie dopatrzył się naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego, to nie miał podstaw do uwzględnienia skargi, a tym samym prawidłowo oparł swoje rozstrzygnięcie na normie prawnej z art. 151 P.p.s.a.

W punkcie 2 i 3 zarzutów procesowych zarzucono naruszenie art. 135 P.p.s.a. w powiązaniu z przepisami K.p.a. przez pominięcie uchybień organów administracyjnych polegających na niewyczerpująco zebranym materiale dowodowym, co skutkowało nieprecyzyjnym ustaleniem stanu faktycznego sprawy w odniesieniu do przeprowadzenia rokowań i nieskierowania sprawy do mediacji (art. 96a K.p.a.) ani niezaproponowania stronom zawarcia ugody administracyjnej (art. 114 K.p.a.). Jest to zarzut nieusprawiedliwiony. Przepis art. 135 P.p.s.a. stanowi, że sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Istota powyższego uregulowania sprowadza się do tego, że na sąd administracyjny został nałożony obowiązek wyjścia poza granice skargi i zajęcia się wszystkimi postępowaniami prowadzonymi w granicach danej sprawy.

Zatem przesłanką zastosowania unormowania zawartego w art. 135 P.p.s.a. jest stwierdzenie naruszenia prawa materialnego lub procesowego nie tylko w zaskarżonym akcie lub czynności, ale także w aktach lub czynnościach je poprzedzających, jeżeli tylko były one podjęte w granicach danej sprawy. Przepis ten dotyczy jedynie orzeczeń uwzględniających skargę (por. J.P. Tarno "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Wyd. LexisNexis, Wyd. 3, Warszawa 2008, s. 336-337 oraz powołane tam orzecznictwo NSA). Zatem w ramach zarzutu dotyczącego naruszenia art. 135 P.p.s.a., w przypadku oddalenia skargi przez WSA - jak w tej sprawie - nie można skutecznie kwestionować przeprowadzonej przez ten sąd oceny legalności zaskarżonej decyzji.

Nie można uznać także za zasadne zarzutów naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 96a i art. 114 K.p.a., nawet gdyby przyjąć, że zostały one powiązane z niewłaściwymi przepisami P.p.s.a. Na gruncie cytowanej już uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r., I OPS 10/09, należy bowiem uznać, że brak powiązania w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przez sąd I instancji przepisów K.p.a. z naruszeniem stosowanych przez ten sąd przepisów P.p.s.a. nie dyskwalifikuje samej skargi kasacyjnej i nie może prowadzić do nierozpoznania merytorycznego jej zarzutów. Zarzut naruszenia przepisów regulujących postępowanie administracyjne, mimo że nie został powiązany z zarzutem naruszenia odpowiednich przepisów regulujących postępowanie sądowoadministracyjne, powinien być zatem w świetle powyższego potraktowany jako zarzut braku właściwej kontroli zastosowania wskazanych przepisów K.p.a. przez Sąd I instancji.

Zgodnie z art. 7 K.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W myśl zaś art. 77 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

W ramach tego zarzutu skarżąca kasacyjnie koncentrując się na okoliczności przeprowadzenia rokowań, nie wskazuje jednak jaki jeszcze materiał dowodowy organ powinien był uwzględnić, czy jaki materiał dowodowy zgromadzony w postępowaniu nie został rozpatrzony przez organ administracyjny. Neguje wyłącznie fakt przeprowadzenia rokowań, co w istocie oznacza, że kwestionuje ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. Dla skuteczności zaś tego zarzutu konieczne jest powołanie się w skardze kasacyjnej na naruszenie art. 80 K.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Takiego zarzutu skarga kasacyjna nie formułuje.

Wbrew zaś zarzutom skargi kasacyjnej materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy potwierdza, że rokowania ze skarżącą zostały przeprowadzone. Świadczą o tym protokoły negocjacji z [...] lutego, [...] kwietnia i [...] maja 2016 r. Kwestionowane przez skarżącą okoliczności, że [...] S.A. określiła kwotę odszkodowania za czasowe zajęcie nieruchomości oraz, że skarżąca żądała odszkodowania w kwocie 70 tys. zł, również znajdują potwierdzenie w aktach sprawy. Mianowicie z protokołu rozprawy administracyjnej, która odbyła się [...] sierpnia 2016 r. i pisma skarżącej z [...] sierpnia 2016 r. skierowanego do Starosty K. wynika, że skarżąca nie aprobuje zaproponowanej przez [...] kwoty 3 000 zł tytułem odszkodowania, a z protokołu rozprawy podpisanego przez skarżącą dodatkowo wynika, że skarżąca żąda odszkodowania w wysokości 70 tys. zł. Ta ostatnia kwestia nie ma poza tym żadnego znaczenia dla sprawy, gdyż istotne jest czy [...] określiło kwotę odszkodowania i czy ta kwota została zaaprobowana przez skarżącą.

Materiał zgromadzony w aktach sprawy jasno zaś wskazuje, że strony nie doszły do porozumienia co do warunków finansowych czasowego zajęcia nieruchomości. Wskazać przy tym należy, że rokowania polegają na tym, że strony przedstawiają własne stanowiska w sprawie zgodnie z posiadaną wiedzą i wolą. Brak natomiast wypracowania wspólnego stanowiska musi skutkować uznaniem braku zgody właściciela na przeprowadzenie prac na jego gruncie. Przepis art. 124 ust. 3 u.g.n. nie wymaga prowadzenia "wiecznych rokowań". W przeciwnym wypadku nigdy nie można byłoby wszcząć procedury co do wydania decyzji w oparciu o art. 124 ust. 1 u.g.n. Prawidłowo zatem organy orzekające w niniejszej sprawie, a za nimi Sąd I instancji uznały zaistnienie przesłanki braku zgody skarżącej kasacyjnie na przeprowadzenie prac na jej nieruchomości.

Jeśli chodzi zaś o niewłaściwą ocenę Sądu I instancji co do braku zastosowania art. 96a i art. 114 K.p.a., zarzut ten nie mógł być skuteczny, gdyż ustawa o gospodarce nieruchomościami w sposób szczególny unormowała ten etap postępowania administracyjnego, który cechuje dobrowolność, wprowadzając w art. 124 ust. 1a, wymóg przeprowadzenia rokowań przed udzieleniem zezwolenia na czasowe zajęcie nieruchomości. Tym samym powyższe przepisy K.p.a. przewidujące mediację i ugodę administracyjną nie mogą mieć w sprawie zastosowania.

W konsekwencji wszystkie zarzuty procesowe sformułowane na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. okazały się nieusprawiedliwione. Oznacza to, że stan faktyczny sprawy przyjęty do jej rozpoznania przez Sąd I instancji był prawidłowy.

Skarga kasacyjna w ramach zarzutów materialnych zawiera zarzut dotyczący naruszenia art. 124 ust. 1, 1a i 3 oraz art. 124b u.g.n. Ten ostatni przepis przewidujący wydanie decyzji o zobowiązaniu do udostępniania nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń, nienależących do części składowych nieruchomości, nie był stosowany w rozpoznawanej sprawie, gdyż zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. Sąd Wojewódzki nie mógł zatem naruszyć art. 124b u.g.n. naruszyć.

Naruszenia art. 124 ust. 1 i 1a u.g.n. (tiret pierwsze) skarżąca kasacyjnie upatruje w niewłaściwym zastosowaniu polegającym na nieuprawnionym przyjęciu, że zostały spełnione warunki do wydania decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości, w sytuacji gdy inwestor nie przeprowadził rokowań ze skarżącą, która wyrażała zgodę na wykonanie inwestycji na jej działce. W rzeczywistości zatem zarzut ten zmierza do zakwestionowania prawidłowości oceny stanu faktycznego sprawy. W związku z tym należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z: 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12 i 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12). Niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych.

Kwestionując ocenę stanu faktycznego nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego, również w wyniku jego błędnej wykładni, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie, tj. w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z 31 stycznia 2013 r., I OSK 1171/12). Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12 i 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11). Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11 i 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11).

Jeżeli skarżący uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11). Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Gdy skarżący nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy czyniąc to w ramach zarzutów naruszenia prawa materialnego, to zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego są zarzutami bezpodstawnymi (por. wyrok NSA z: 4 lipca 2013 r., I FSK 1092/12, 1 grudnia 2010 r., II FSK 1506/09, 11 października 2012 r., I FSK 1972/11, 3 listopada 2011 r., I FSK 2071/09).

Ustalenia w zakresie stanu faktycznego można kwestionować podnosząc zarzuty w zakresie drugiej podstawy kasacyjnej, czego w niniejszej sprawie skutecznie nie uczyniono, w konsekwencji podniesiony w tym zakresie zarzut naruszenia prawa materialnego nie mógł osiągnąć skutku.

Zarzut naruszenia art. 124 ust. 1 u.g.n. przez niewłaściwe zastosowanie polegające na wydaniu decyzji dla przebiegu inwestycji w odmiennym kształcie niż przewiduje to decyzja Wójta Gminy C. z [...] lutego 2016 r., nierozważeniu czy zmiany w zakresie układu poszczególnych elementów inwestycji nie stanowią nadmiernej uciążliwości dla właścicielki nieruchomości oraz nieokreśleniu ram czasowych ograniczenia prawa korzystania z nieruchomości (tirety 2-4), również nie jest zasadny.

Zgonie z art. 124 ust. 1 u.g.n. starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Oczywiste jest, że zakres ograniczenia w decyzji administracyjnej praw własności musi być ściśle określony. Powinna ona zatem jednoznacznie wskazywać przebieg inwestycji przez nieruchomość, jak i zakres uszczuplenia władztwa właściciela i to tylko w zakresie niezbędnym do wykonania danej inwestycji oraz zgodnie z warunkami wynikającymi z decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wymóg zachowania zgodności ograniczenia wynikającego z decyzji o czasowym zajęciu nieruchomości z decyzją lokalizacyjną odnosi się przede wszystkim do obszaru nieruchomości, na którym ustalona została lokalizacja tego typu inwestycji.

W niniejszej sprawie warunki te zostały spełnione przez określenie zakresu ograniczenia w formie graficznej w postaci mapy. Obszar inwestycji mieści się zaś w ramach określonych w decyzji lokalizacyjnej. Nie ma znaczenia na etapie lokalizacji inwestycji fakt zmiany usytuowania stacji transformatorowej, gdyż ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości mieści się w obszarze wyznaczonym decyzją lokalizacyjną. W decyzji Wójta Gminy C. z [...] lutego 2016 r. wskazano bowiem, że na działce [...] posadowiona zostanie stacja transformatorowa (pkt 3 ppkt 3). Poza tym, jak wskazał organ administracyjny, przesunięcie stacji transformatorowej w stosunku do obecnego położenia było podyktowane koniecznością zlokalizowania jej względem istniejących sieci i urządzeń zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami.

Bezzasadny jest też zarzut naruszenia art. 124 ust. 1 u.g.n. przez brak przeprowadzenia przez organy administracyjne analizy jak najmniejszej uciążliwości dla nieruchomości, gdyż z przepisu tego nie wynika taki wymóg. Należy podkreślić, że do pozbawiania praw do nieruchomości odnoszą się przepisy art. 112 - 123 u.g.n., natomiast do ograniczania praw do nieruchomości - przepisy art. 124 - 126 u.g.n. W przedmiotowej sprawie doszło właśnie do ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. Jak przyjmuje się w doktrynie ograniczanie praw do nieruchomości powinno mieć miejsce wtedy, gdy nie zachodzi potrzeba pozbawiania praw do nieruchomości, gdyż realizacja celu publicznego tego nie wymaga, bo albo będzie trwała tylko jakiś czas, albo w wyniku trwającej pewien czas budowy powstaną urządzenia lub przewody, które później nie będą przeszkadzały właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości korzystać z nieruchomości zgodnie z jej dotychczasowym przeznaczeniem.

Istotna jest tu zatem zasada proporcjonalności adresowana do wszystkich organów władzy publicznej, w tym do starosty, działającego na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. Przepis ten powinien być więc stosowany z uwzględnieniem konstytucyjnej zasady proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). Zasada ta nakazuje przy wydawaniu decyzji ograniczającej korzystanie z prawa własności dokonanie odpowiedniego wyważenia wchodzących w grę wartości. Ograniczenie prawa własności, o którym mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n., powinno następować gdy organ wykaże, że jest to konieczne dla ochrony interesu publicznego (por. wyrok NSA z 12 października 2016 r., I OSK 3332/15). W niniejszej sprawie organ w sposób należyty przyjął, że wydanie decyzji na podstawie wyżej wymienionego przepisu u.g.n. było działaniem niezbędnym z punktu widzenia ochrony interesu publicznego. Nie było zatem innego sposobu pogodzenia wchodzących w grę wartości.

Podobnie niezasadne jest stanowisko skarżącej kasacyjnie wskazujące na konieczność określenia w decyzji czasowego zakresu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, tj. terminu, na który udzielono zezwolenia. Regulacja taka nie ma umocowania w art. 124 ust. 1 u.g.n. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego dopuszczalne jest nałożenie na stronę w drodze decyzji administracyjnej dodatkowego obowiązku w postaci warunku, terminu lub zlecenia, tylko w takim przypadku, gdy przepis prawny będący podstawą tej decyzji, wyraźnie na to zezwala. Skoro ustawodawca nie nakłada na organ orzekający w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. obowiązku wskazania w przedmiotowej decyzji terminu, to ustalenie terminu na podstawie powyższego przepisu byłoby działaniem bez podstawy prawnej. Za powyższym wnioskiem przemawiają również względy wykładni systemowej. Jeżeli bowiem ustawodawca pragnie ograniczyć obowiązek udostępnienia nieruchomości w czasie, to czyni to wyraźnie (por. np. art. 124b ust. 3 u.g.n., zgodnie z którym "Obowiązek udostępnienia nieruchomości może być ustanowiony na czas nie dłuższy niż 6 miesięcy").

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Z uwagi na datę wszczęcia postępowania sądowego w tej sprawie, uzasadnienie niniejszego wyroku sporządzone zostało zgodnie z wymogami art. 193 zdanie drugie P.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniosek [...] S.A. w L. o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego zawarty w odpowiedzi na skargę, gdyż [...] w postępowaniu sadowym występuje w charakterze uczestnika, a zwrot kosztów przysługuje wyłącznie stronie, która wniosła skargę kasacyjną (art. 203 P.p.s.a.) albo skarżącemu lub organowi (art. 204 P.p.s.a.).