Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 10 września 2020 r. sygn. akt II SA/Sz 100/20, po rozpoznaniu skargi w przy udziale Prokuratora Prokuratury Regionalnej w Szczecinie, oddalił skargę G. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia [...] listopada 2019 r., nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego.
Wyrok wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
W dniu 6 czerwca 2019 r. G. G. złożył wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na sprawowanie opieki nad matką legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Prezydent Miasta Koszalina decyzją z dnia [...] lipca 2019 r., nr [...] odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia z uwagi na fakt, że niepełnosprawność matki skarżącego istnieje od 30-go roku życia, a więc nie powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia, jak stanowi art. 17 ust. 1 b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 220 ze zm. - dalej jako "u.ś.r.").
Decyzją z dnia [...] września 2019 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
Na powyższą decyzję skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. Sprawę zarejestrowano pod sygn. akt II SA/Sz 1093/19.
Decyzją z dnia [...] listopada 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie – działając w trybie autokontroli (na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako "p.p.s.a." w związku z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.) – uznało, że skarga zasługuje na uwzględnienie i uchyliło w całości zaskarżoną decyzję z dnia [...] września 2019 r., oraz decyzję Prezydenta Miasta Koszalina z dnia [...] lipca 2019 r., i orzekło o odmowie przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką K. G. od dnia 6 czerwca 2019 r. do dnia 18 września 2019 r. oraz przyznało świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką K. G. na okres od dnia 19 września 2019 r. do dnia 30 września 2019 r. w kwocie 633,20 zł oraz od dnia 1 października 2019 r. do dnia ustania potrzeby w wysokości 1.583,00 zł miesięcznie.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że z treści skargi uzyskał informację, iż skarżący w dniu 11 września 2019 r. złożył oświadczenie woli o rezygnacji z dotychczas otrzymywanego specjalnego zasiłku opiekuńczego. Jednakże oświadczenie takie złożył przed organem I instancji nie informując o powyższym organu II instancji, przed którym toczyło się wówczas postępowanie odwoławcze. Wskazano, że organ I instancji nie dopełnił czynności polegającej na poinformowaniu Kolegium o zaistniałej sytuacji i wydaniu w dniu [...] września 2019 r. decyzji uchylającej decyzję własną z dnia [...] listopada 2018 r. od dnia 19 września 2019 r. w przedmiocie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego na K.G. Wskazano, że wobec powyższego, Kolegium wystosowało do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Koszalinie pismo o udzielenie informacji, czy strona wniosła odwołanie od w/w decyzji. Pismem z dnia 25 października 2018 r. Dyrektor MOPR Koszalin poinformował, iż strona nie wniosła odwołania od powyższej decyzji.
Mając powyższe na uwadze, organ odwoławczy dokonując ponownej weryfikacji sprawy uwzględnił okoliczność, iż z dniem 19 września 2019 r., tj. z dniem uchylenia decyzji przyznającej G. G. specjalny zasiłek opiekuńczy, nie zachodzą już przesłanki negatywne do przyznania stronie świadczenia pielęgnacyjnego. Matka wnioskodawcy legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym, które wydano na stałe w dniu 1 marca 2016r. Jest ona osobą rozwiedzioną, a opiekę nad nią sprawuje jej syn G. G. Nie posiada on uprawnień emerytalno-rentowych, nie podejmuje zatrudnienia ani innej pracy zarobkowej. Tym samym spełnia przesłanki zawarte w art. 17 u.ś.r., wobec czego orzeczono o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego od dnia 19 września 2019 r., tj. od dnia uchylenia decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy.
Natomiast za okres od dnia złożenia wniosku, tj. od dnia 6 czerwca 2019 r. do dnia 18 września 2019 r., Kolegium odmówiło przyznania wnioskowanego świadczenia z uwagi na zbieg uprawnień do świadczenia wnioskowanego ze świadczeniem wówczas pobieranym, tj. specjalnym zasiłkiem opiekuńczym.
Mając na uwadze podjęcie decyzji w trybie autokontroli, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie postanowieniem z dnia 18 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Sz 1093/19, umorzył postępowanie sądowe jako bezprzedmiotowe.
Pismem z dnia 29 listopada 2019 r. skarżący złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na w/w decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia [...] listopada 2019 r., jak i wcześniejszą decyzję Kolegium z dnia [...] września 2019 r. w części odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
W dniu 7 września 2020 r. do WSA w Szczecinie wpłynęło pismo Prokuratora Prokuratury Regionalnej w Szczecinie, w którym zgłosił swój udział w sprawie, popierając wniesioną skargę wyłącznie w zakresie zarzutu naruszenia art. 54 § 3 p.p.s.a. Prokurator podkreślił, że organ co prawda zweryfikował własną decyzję, ale nie czyni ona zadość oczekiwaniom skarżącego, skoro Kolegium przyznało prawa do świadczenia za krótszy okres niż to wynika z wniosku, odmawiając tego prawa w pozostałym zakresie. Nadto dodał, że decyzja ta narusza wspomniany już przepis prawa procesowego również w inny sposób niż ten wskazany w skardze, a mianowicie przez zaniechanie zawarcia w osnowie decyzji orzeczenia negatywnego, bądź pozytywnego w przedmiocie wydania uchylanej decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, a także przez wydanie decyzji autokontrolnej z przekroczeniem materialnoprawnego terminu 30 dni do jej wydania. Wskazując na powyższe, Prokurator wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości jako wydanej z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 10 września 2020 r. oddalił skargę.
W pierwszej kolejności Sąd wskazał, że nie przychylił się do wniosku organu o odrzucenie skargi, gdyż nie podziela stanowiska, jakoby w sprawie stronie przysługiwał sprzeciw, a nie skarga do sądu. Analiza przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dowodzi, zdaniem Sądu, że sprzeciw przysługuje tylko od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (tzw. decyzji kasacyjnych, na mocy których zostaje uchylona decyzja organu I instancji, a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania), tymczasem taka decyzja nie jest przedmiotem skargi.
W ocenie Sądu, organ odwoławczy nie dochował wszystkich wymogów wynikających z art. 54 § 3 p.p.s.a. W szczególności nie uwzględnił skargi w całości, lecz tylko w części, skoro świadczenie przyznał na okres krótszy, niż oczekiwany przez skarżącego (skarżący oczekiwał przyznania świadczenia od dnia złożenia wniosku, zaś organ przyznał od dnia późniejszego). Poza tym rozstrzygnięcie wydał z przekroczeniem 30-dniowego terminu oraz nie zawarł w nim stwierdzenia, czy doszło do rażącego naruszenia prawa lub działania bez podstawy prawnej. W tej sytuacji Sąd zgodził się ze stroną skarżącą i Prokuratorem, że niewątpliwie doszło do naruszenia art. 54 § 3 p.p.s.a, jednakże –zdaniem Sądu – naruszeń tych nie sposób traktować jako mających istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu na gruncie badanej sprawy nie mogłaby bowiem zapaść inna decyzja rozstrzygająca sprawę co do istoty, niż została podjęta przez organ, tj. decyzja odmawiająca przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego od dnia 6 czerwca 2019 r. do dnia 18 września 2019 r. i przyznająca skarżącemu świadczenie pielęgnacyjne od dnia 19 września 2019 r. Sąd wyjaśnił przy tym, że na dzień złożenia wniosku o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, tj. 6 czerwca 2019 r., w obrocie prawnym funkcjonowała decyzja Prezydenta Miasta Koszalin z dnia [...] listopada 2018 r., którą ustalono skarżącemu prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego na matkę.
Decyzją z dnia [...] września 2019 r. Prezydent Miasta Koszalina uchylił powyższą decyzję od dnia 19 września 2019 r. i jednocześnie odmówił jej uchylenia od dnia 6 czerwca 2019 r. do dnia 18 września 2019 r. Jak wynika z pisma organu I instancji z dnia 25 października 2019 r., skarżący nie złożył odwołania od tej decyzji, a zatem decyzja stała się ostateczna. Zdaniem Sądu oznacza to, że Kolegium było związane treścią tej decyzji i nie mogło przyznać skarżącemu świadczenia za okres, w którym był uprawiony do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Sąd wskazał, że w myśl art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do m.in. specjalnego zasiłku opiekuńczego. W przypadku zbiegu uprawnień do takich świadczeń, przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną (art. 27 ust. 5 u.ś.r.).
W ocenie Sądu z przepisów tych wynika jednoznacznie, że nie jest możliwe uzyskanie uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego przy jednoczesnym posiadaniu prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. W sytuacji zatem zbiegu takich świadczeń, warunkiem skutecznego ubiegania się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego jest rezygnacja z prawa do wcześniej przyznanego konkurencyjnego świadczenia, która w praktyce skutkuje uchyleniem przez organ decyzji ustalającej właśnie takie prawo. Sąd stwierdził zatem, że skoro organ decyzją ostateczną uchylił specjalny zasiłek opiekuńczy od dnia 19 września 2019 r., w związku z rezygnacją skarżącego z pobierania tego świadczenia, to prawidłowo Kolegium przyjęło, że w zaistniałym stanie faktycznym świadczenie pielęgnacyjne przysługuje skarżącemu dopiero od tego dnia, gdyż z tym dniem zostały spełnione wszystkie wymagane prawem przesłanki. Zasadnie także organ ten uznał, że brak było podstaw do ustalenia tego prawa za wcześniejszy okres, tj. od dnia złożenia wniosku, z uwagi na istnienie przeszkody, o której mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożył Prokurator Prokuratury Regionalnej w Szczecinie, wnosząc o jego uchylenie w całości oraz uchylenie zaskarżonej decyzji SKO w Koszalinie w całości. Na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. zrzeczono się rozprawy.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
- 1. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 54 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., polegające na oddaleniu skargi w konsekwencji błędnego przyjęcia w rozpoznawanej sprawie, że nie ma istotnego wpływu na wynik sprawy naruszenie przepisu art. 54 § 3 p.p.s.a. sprowadzające się do nieuwzględnienia w decyzji autokontrolnej skargi w całości oraz zaniechania zamieszczenia w sentencji decyzji obligatoryjnego elementu rozstrzygnięcia w przedmiocie oceny, czy do wydania uchylonej decyzji doszło z rażącym naruszeniem prawa lub bez podstawy prawnej, w sytuacji, gdy jeżeli nie doszłoby do w/w naruszenia, skarga winna zostać uwzględniona w całości, do czego nadto istniały przesłanki merytoryczne, zaś decyzja autokontrolna winna zawierać dodatkowo rozstrzygnięcie w przedmiocie oceny, czy do wydania uchylonej decyzji doszło z rażącym naruszeniem prawa lub bez podstawy prawnej;
- 2. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 27 ust. 5 oraz art. 24 ust. 2 u.ś.r., przez błędną ich wykładnię sprowadzającą się do przyjęcia, że wyłączona jest możliwość przyznania prawa do wybranego przez stronę, korzystniejszego prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, począwszy od daty złożenia wniosku, w sytuacji zbiegu praw do w/w świadczenia oraz specjalnego zasiłku opiekuńczego i jednoczesnej rezygnacji z dniem złożenia wniosku z prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, w sytuacji braku uchylenia decyzji przyznającej prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, podczas gdy wykładnia celowościowa w/w przepisów prowadzi do wniosku przeciwnego.
W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej Prokurator wskazał między innymi, że organ odwoławczy, którego rozstrzygnięcie zostało zaskarżone skargą do wojewódzkiego sądu administracyjnego jest uprawniony do dokonania autokontroli własnej decyzji na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a., jednak przy spełnieniu określonych tam warunków. Przede wszystkim konieczne jest uwzględnienie skargi w całości, przez co należy rozumieć doprowadzenie do stanu, w którym istota sprawy zostaje rozstrzygnięta ostatecznie, zgodnie z oczekiwaniem strony wynikającym z jej skargi skierowanej do sądu. Przy czym, niedopuszczalne jest wybiórcze traktowanie skargi, jak i niedopuszczalne jest naprawianie błędów, jakie organ popełnił, jeżeli nie prowadzi to do orzeczenia zgodnego z interesem skarżącego.
Skarżący kasacyjnie podkreślił, że w niniejszej sprawie nie doszło do uwzględnienia skargi w całości, co też przyznał sam Sąd. Kolegium orzekło bowiem w części negatywnie, odmawiając prawa do świadczenia pielęgnacyjnego za okres od 6 czerwca 2019 r. do 18 września 2019 r., do czego na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a. prawa nie posiadało. Zatem – w ocenie Prokuratora – już tylko z tego powodu naruszenie art. 54 § 3 p.p.s.a. miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Niezależnie od powyższego, skarżący kasacyjnie nie podzielił argumentacji Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, że w niniejszej sprawie nie mogłaby zapaść merytorycznie inna decyzja, niż ta wydana w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a,, co w ocenie Sądu miałoby decydować o braku jakiegokolwiek wpływu przedstawionego powyżej naruszenia prawa na wynik sprawy. Zdaniem autora skargi kasacyjnej wydana na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a. decyzja jest wadliwa, organ miał bowiem merytoryczne podstawy do uwzględnienia skargi w całości.
Skarżący kasacyjnie podkreślił, że w orzecznictwie ukształtował się pogląd, iż w celu zagwarantowania stronie wyboru świadczenia, o którym mowa wart. 27 ust. 5 u.ś.r., przyjmuje się, że skoro przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia, to organ nie powinien czynić przeszkód w uzyskaniu przez nią świadczenia korzystniejszego, a przeciwnie powinien przedsięwziąć takie czynności, aby strona mogła z prawa wyboru skorzystać. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, to na organie spoczywa ciężar znalezienia takiego rozwiązania procesowego, które zagwarantuje stronie realizację żądania nie tylko w zakresie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ale także do przyznania tego prawa na taki okres, jaki wynika z art. 24 ust. 2 u.ś.r., tj. począwszy od miesiąca złożenia wniosku o przyznanie prawa z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Wskazano, że również analiza orzecznictwa sądowego na gruncie spraw dotyczących zbiegu praw do dwóch świadczeń za ten sam okres, z których jedno zostało już wcześniej wypłacone, wskazuje na możliwość przyznania za ten sam okres również prawa do świadczenia korzystniejszego.
W ocenie autora skargi kasacyjnej, w niniejszym przypadku zostały spełnione przesłanki pozytywne określone w art. 17 ust. 1 u.ś.r. do przyznania G. G. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Przyznano, że w dniu złożenia przez stronę wniosku o przyznanie tego prawa przysługiwało mu prawo do mniej korzystnego świadczenia, tj. specjalnego zasiłku opiekuńczego. Niemniej jednak wraz ze złożonym w dniu 6 czerwca 2019 r. wnioskiem o przyznanie wybranego, korzystniejszego prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, G. G. złożył oświadczenie, w którym zrezygnował z prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, przy czym – zdaniem Prokuratora – zarówno powołanie się na treść art. 27 ust. 5 u.ś.r., jak i sama treść oświadczenia wskazuje, że rezygnacja ta miała związek z wyborem korzystniejszego świadczenia, które miało w zamiarze strony zastąpić świadczenie mniej korzystne. Zauważono, że również z treści oświadczenia z dnia 11 września 2019 r. wynika, iż rezygnację z tego prawa strona wyraźnie związała z dokonaniem wyboru korzystniejszego prawa do świadczeń i to z dniem złożenia wniosku.
Zdaniem Prokuratora, nie może działać na niekorzyść strony okoliczność, iż organ nie dostrzegł faktu, że już z wnioskiem o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego strona złożyła jednoznaczne oświadczenie o rezygnacji ze specjalnego zasiłku opiekuńczego oraz, że organ nie podjął wcześniej działań w kierunku uchylenia decyzji przyznającej prawo do mniej korzystnego świadczenia, czy też, że nie wydał wcześniej decyzji merytorycznej przyznającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, która – jak się wskazuje w orzecznictwie – mogłaby wyjątkowo w tego rodzaju przypadkach obejmować również orzeczenie o uchyleniu poprzedniego świadczenia.
Prokurator wskazał, że niezależnie od powyższego nawet w przypadku, gdy z różnych przyczyn, zwłaszcza tych niezawinionych przez stronę, dojdzie do sytuacji takiej jak w niniejszej sprawie, że decyzja przyznająca prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego została uchylona dopiero kilka miesięcy po wpływie wniosku o przyznanie korzystniejszego świadczenia pielęgnacyjnego wraz z oświadczeniem o zrzeczeniu się prawa do mniej korzystnego świadczenia i specjalny zasiłek opiekuńczy był przez ten okres wypłacany, to nie wyłącza to możliwości przyznania stronie prawa do świadczenia wybranego zgodnie z art. 27 ust. 5 u.ś.r. od dnia złożenia wniosku (art. 24 ust. 2 u.ś.r.), skoro możliwe jest dokonanie stosownego rozliczenia świadczeń choćby na etapie wykonania decyzji przyznającej korzystniejsze świadczenie, tak aby strona uzyskała jedynie różnicę między wysokością świadczenia korzystniejszego, a tego już pobranego.
Wobec tego, w ocenie Prokuratora, naruszenie art. 54 § 3 p.p.s.a. miało istotny wpływ na wynik niniejszej sprawy, bowiem gdyby do niego nie doszło, wynik sprawy byłby odmienny, korzystniejszy dla strony.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.
Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o przeprowadzenie rozprawy, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.
Zasadniczo w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W niniejszej sprawie zarzuty te jednak w sposób bezpośredni wiążą się z zarzutem naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego przez błędną wykładnię, stąd ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga uprzedniego odniesienia się do istoty zasadniczego problemu w niniejszej sprawie, tj. do poprawności dokonanej przez Sąd pierwszej instancji wykładni prawa materialnego.
Wskazać należy, że zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Stosownie zaś do art. 27 ust. 5 u.ś.r., w przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń: (...) 2) świadczenia pielęgnacyjnego lub 3) specjalnego zasiłku opiekuńczego – przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną. Przepis ten umożliwia uprawnionemu dokonanie wyboru przysługującego mu świadczenia.
Wobec powyższego należy uznać, że przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. nie powinien być interpretowany w oderwaniu od treści art. 27 ust. 5 u.ś.r, oraz od treści art. 24 ust. 2 ustawy, wprowadzającego zasadę ustalania prawa do świadczeń rodzinnych począwszy od miesiąca wpływu wniosku z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Konflikt między wymienionymi wyżej zasadami wynikającymi z kilku przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych należy rozstrzygnąć zgodnie z regułą proporcjonalności, wypełnioną na etapie wykonania decyzji o przyznaniu uprawnienia do korzystniejszego świadczenia.
W niniejszej sprawie, G. G., który decyzją z dnia 23 listopada 2018 r. miał ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką, dokonał wyboru świadczenia, albowiem w związku ze złożonym wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z dnia 6 czerwca 2019 r. złożył pisemne oświadczenie, że z dniem przyznania mu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego zrezygnuje ze specjalnego zasiłku opiekuńczego. Akta sprawy zawierają oświadczenia strony w tej kwestii: oświadczenie z dnia 31 maja 2019 r. (k- 22 akt adm.) oraz z dnia 21 czerwca 2019 r. (k - 32 akt adm.).
Dalej, jak wynika z akt sprawy, także przed organem administracyjnym I instancji – w dniu 11 września 2019 r. – strona złożyła oświadczenie o rezygnacji z dotychczas otrzymywanego specjalnego zasiłku opiekuńczego. Natomiast okoliczność, że organ I instancji nie poinformował o tym fakcie SKO, przed którym toczyło się postępowanie odwoławcze, nie może obciążać strony i skutkować wydaniem niekorzystnego dla niej rozstrzygnięcia.
Wobec powyższego należy stwierdzić, że złożone do akt sprawy oświadczenia strony w sposób niewątpliwy wykazały jej wolę, co do rezygnacji z przysługującego jej specjalnego zasiłku opiekuńczego. Niezależnie od warunkowego charakteru oświadczenia o rezygnacji z prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego ("z dniem przyznania mi prawa do świadczenia pielęgnacyjnego"), wybór co do rodzaju świadczenia jest oczywisty. Z treści pism i oświadczeń strony jednoznacznie wynika, że chce uzyskać świadczenie pielęgnacyjne, nie chce jednak utracić ciągłości otrzymywania świadczenia. Wymaganie organu, aby strona w pierwszej kolejności zrezygnowała z przyznanego jej decyzją świadczenia przed zbadaniem, czy spełnia pozostałe warunki do otrzymania świadczenia wybranego i korzystniejszego dla niej, stawia ją w dość trudnej sytuacji, wprowadza stan niepewności i zrozumiałą obawę co do tego, czy uzyska wybrane ze świadczeń w miejsce już otrzymywanego.
Skoro przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia, to organ nie powinien czynić jakichkolwiek przeszkód w uzyskaniu przez nią świadczenia korzystniejszego, a wręcz przeciwnie powinien przedsięwziąć takie czynności, aby strona mogła z tego prawa wyboru skorzystać, stosując rozwiązania proceduralne gwarantujące stronie przewidziane w art. 27 ust. 5 u.ś.r. prawo wyboru świadczenia. Poza tym, sprzeczna z koncepcją racjonalnego prawodawcy byłaby akceptacja sytuacji, w której osoba sprawująca opiekę nad osobą niepełnosprawną wnioskująca o przyznanie drugiego ze świadczeń, musiałaby najpierw zrzec się świadczenia uprzednio przyznanego, by następnie oczekiwać w niepewności na wydanie decyzji przyznającej świadczenie korzystniejsze, bez pewności jego uzyskania, pozostając bez środków do życia. Aby zatem wybór ustawowo zagwarantowany stronie, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r., mógł zostać skutecznie dokonany, nie zachodzi konieczność rezygnacji z przyznanego już świadczenia przed otrzymaniem zapewnienia organu, że drugie z tych świadczeń rzeczywiście zostanie przyznane.
Wobec tego, sam fakt, że na dany okres przyznano wcześniej (a nawet pobrano) specjalny zasiłek opiekuńczy, co do zasady nie wyklucza przyznania następnie, w uzasadnionym przypadku, na ten okres świadczenia pielęgnacyjnego, o ile zostanie zapewnione, że nie dojdzie do kumulatywnego pobrania obu tych świadczeń za ten sam okres. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy strona deklaruje gotowość zrzeczenia się wcześniej ustalonego prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, z czym mamy do czynienia w niniejszej sprawie.
Mając na uwadze, że w rozpoznawanej sprawie strona deklarowała rezygnację ze specjalnego zasiłku opiekuńczego "z dniem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego", co jest równoznaczne z warunkową zgodą na uchylenie decyzji odnoszących się do pierwszego z wymienionych świadczeń, w grę może wchodzić przykładowo jednoczesne (tego samego dnia) przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego i uchylenie decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy, czy też nawet rozstrzygnięcie o tych uprawnieniach w jednej decyzji. W orzecznictwie wskazuje się, że to ostatnie rozwiązanie zasadza się na przyjęciu, że kwestia przedmiotowego wyboru, a tym samym i rezygnacji z zasiłku opiekuńczego, stanowi element faktyczny sprawy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, co wskazuje na możliwość odpowiedniego załatwienia rezygnacji z zasiłku opiekuńczego w decyzji o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego (por. wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2018 r. sygn. akt I OSK 1676/18.).
Zatem, to po stronie organu leży podjęcie takich działań, by osoba uprawniona do dwóch różnych świadczeń (zbieg uprawnień) nie została pozbawiona realnej możliwości wyboru świadczenia, skoro może jej przysługiwać tylko jedno z tych świadczeń. W sytuacji bowiem zbiegu uprawnień oraz dokonania przez osobę uprawnioną wyboru korzystniejszego finansowo świadczenia, celem działań organu powinno być wyeliminowanie z obiegu prawnego rozstrzygnięcia przyznającego na ten sam okres innego świadczenia, a następnie przyznanie świadczenia wybranego przez stronę z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej zgodnie ze złożonym wnioskiem z uwzględnieniem daty złożenia żądania.
Tym samym, dokonany przez uprawnionego wybór świadczenia dla niego korzystniejszego powinien odnosić swój skutek na osi czasu zgodnie z ogólną regułą z art. 24 ust. 2 u.ś.r. W myśl tego przepisu, prawo do świadczeń rodzinnych ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego.
Należy w tym miejscu przypomnieć, że zaskarżona do Sądu I instancji decyzja SKO z dnia [...] listopada 2019 r. została wydana w trybie autokontroli, na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. W przypadku skargi na decyzję, uwzględniając skargę w całości, organ uchyla zaskarżoną decyzję i wydaje nową decyzję. Uwzględniając skargę, organ stwierdza jednocześnie, czy działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa. Przepis § 2 stosuje się odpowiednio.
Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stwierdził, że doszło do naruszenia art. 54 § 3 p.p.s.a., lecz uchybienie to nie miało wpływu na wynik rozstrzygnięcia. Jest oczywistym, że zaskarżona decyzja narusza wymieniony przepis skoro nie uwzględnia żądania strony w całości. Nie można podzielić stanowiska, że uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy z tego powodu, że w obrocie prawnym pozostaje decyzja ostateczna Prezydenta Miasta Koszalina z dnia [...] września 2019 r. Jak bowiem wyżej wywiedziono to na organie spoczywa główny ciężar znalezienia takiego rozwiązania procesowego, który zagwarantuje realizację żądania nie tylko w zakresie ustalenia samego prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ale również przyznania go na taki okres, jaki wynika z momentu złożenia stosownego wniosku.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok na podstawie art. 185 §1 w zw. z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., uznając za uzasadnione zarzuty skargi kasacyjnej. Prokurator Prokuratury Regionalnej w Szczecinie, wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie w całości, natomiast w skardze do Sądu I instancji pełnomocnik skarżącego G. G. zaskarżył decyzję jedynie w części i z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny nie skorzystał z uprawnienia przewidzianego w art.188 p.p.s.a.