Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 29 kwietnia 2015 r., sygn. II SA/Po 5/15 oddalił skargę T. M., M. M., R. B., I. B. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] listopada 2014 r. Nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość przejętą w trybie dekretu o reformie rolnej.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
T. M., M. M., I. B. i R. B. zwróciły się pismem z dnia [...] października 2013 r. do Starosty Powiatowego we W. na podstawie art. 128 ust.1 w zw. z art. 129 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm. dalej u.g.n.), o ustalenie i wypłatę odszkodowania za nieruchomość położoną w M. gm. N., zapisaną w dawnej księdze wieczystej Tom III K. 1 Sądu Rejonowego w [...], stanowiącą własność T. K., przejętą na rzecz Skarbu Państwa na podstawie dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13 ze zm., dalej jako dekret o przeprowadzeniu reformy rolnej). We wniosku wskazano, że na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu przejęto bez odszkodowania majątek stanowiący własność T. K., którego wnioskodawczynie są spadkobierczyniami, w dowód czego przedstawiono stosowne postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku.
Starosta W. decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 128 ust. 1 w zw. z art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. oraz art. 104 k.p.a. odmówił ustalenia i wypłaty odszkodowania z wywłaszczoną nieruchomość opisaną we wniosku z dnia [...] października 2013 r.
T. M., M. M., I. B. i R. B. wniosły odwołanie od powyższej decyzji Starosty W., żądając jej uchylenia i ustalenia odszkodowania ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.
Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że dekret PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej stanowiący podstawę pozbawienia T. K. prawa do jego majątku nie został nigdy wyeliminowany z obrotu prawnego i jako akt obecnie obowiązujący wywiera nadal skutki prawne.
T. M., J. M., R. B. i I. B. wniosły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na powyższą decyzję Wojewody Wielkopolskiego, zarzucając organowi odwoławczemu naruszenie art. 128 ust. 1 w zw. z art. 129 ust. 1 i 5 u.g.n. Skarżące wniosły o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, a także wniosły w trybie art. 193 Konstytucji RP o wystąpienie przez sąd z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie zgodności art. 128 ust. 1-4, art. 129 ust. 1-5, art. 130 ust. 1-2, art. 131 ust. 1-5, art. 132 ust. 1-8, art. 133 ust. 1-2, art. 134 ust. 1-4 i art. 135 ust. 1-7 u.g.n. z preambułą Konstytucji RP oraz jej art. 2, art. 7, art. 21 ust. 1 i 2, art. 23, art. 32 ust. 1 i 2, art. 46 oraz art. 64 ust. 1-3.
Oddalając skargę opisanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wskazał, iż w toku postępowania administracyjnego ustalono, że skarżące są spadkobierczyniami T. K. oraz że przedmiotowa nieruchomość położona w M. o pow. [...] ha została przejęta przez Skarb Państwa na mocy art. 2 ust.1 lit e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej.
Przejęcie nieruchomości na własność Skarbu Państwa na mocy dekretu z 1944 r. następowało bez odszkodowania, co wprost wynikało ze zdania drugiego art. 2 ust. 1 dekretu. Dekret z 1944 r. nie został derogowany. Dekret ten nigdy nie był zmieniony poprzez dodanie do niego przepisów o wypłacaniu odszkodowania właścicielom przejętych przez Państwo nieruchomości. Nie wprowadzono również żadnego przepisu w odrębnych ustawach, które by wprost takie odszkodowanie za przejęcie nieruchomości na podstawie tego dekretu przewidywało. Nie ma też żadnego innego przepisu, który przewidywałby ustalenie i wypłatę odszkodowania za nieruchomości przejęte ma mocy tego dekretu. Z tych względów Sąd nie znalazł podstaw by stosować w niniejszej sprawie art. 233 u.g.n., czy też dokonywać interpretacji art. 129 ust. 5 ust. 3 u.g.n. w ten sposób, że ma on zastosowanie do wszelkich wywłaszczeń bez odszkodowania, które miały miejsce przed wejściem w życie tego przepisu, tylko z tego względu, że nie znajdują uzasadnienia aksjologicznego w obecnie obowiązującym systemie prawnym.
W ocenie Sądu nie było podstaw do zwracania się w trybie art. 193 Konstytucji z pytaniem prawnym o badanie zgodności przepisów art. 128 ust. 1 i art. 129 ust 1 i ust. 5 pkt 3 u.g.n. z preambułą Konstytucji, oraz jej art. 2, art.7, art. 21 ust. 1 i 2, art. 23, art. 32 ust. 1 i 2, art. 46 oraz art. 64 ust. 1 -3. Przepisy te nie budzą wątpliwości interpretacyjnych, są jasne i czytelne. Sąd również nie znalazł podstaw do zwracania się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym o badanie zgodności z preambułą Konstytucji i w/w jej przepisami wskazanych przez skarżące art. 128 ust. 2 – 4, art. 129 ust. 2 – 5 pkt 1 i 2, 130 – 135, dotyczących zasad ustalania odszkodowania, które to przepisy nie mają zastosowania w sprawie, a tym samym ich interpretacja nie ma wpływu na rozstrzygnięcie. Skarżące w skardze nie wskazały na czym polega niekonstytucyjność przepisów u.g.n. z rozdziału III. Podkreślały jedynie brak norm intertemporalnych pozwalających na zastosowanie tych przepisów do wywłaszczeń dokonanych na mocy dekretu z 1944 r., co pozostaje w gestii ustawodawcy.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosły: T. M., J. M., R. B. i I. B., zarzucając:
- 1. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:
- - art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 128 ust. 1 w zw. z art. 129 ust. 1 i 5 pkt 3, art. 233 u.g.n. w zw. z art. 2 ust. 1 w tym szczególności litera e, dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej w związku z art. 1 Pierwszego Protokołu Dodatkowego do Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z 20 marca 1952 r., ratyfikowanego przez Polskę 10 października 1994 r. (Dz. U. z 1995 r. Nr 26, poz. 175), oraz art. 2, art. 7, art. 8 ust. 2, art. 21 ust. 1 i 2, art. 31 ust 3, art. 32 ust li 2, art 46, art. 64 ust 1 i 2 oraz Preambuły Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2.04.1997r.(Dz.U. Nr 78. poz. 483) poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, iż za grunt wywłaszczony w ramach dekretu o reformie rolnej nie należne jest odszkodowanie;
- - art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 128 ust.1 w zw. z art. 129 ust. 1 i 5 pkt 3, art. 233 u.g.n. w zw. z art. 2 ust. 1 i w tym w szczególności litera e, dekret o przeprowadzeniu reformy rolnej w związku z art. 1 Pierwszego Protokołu Dodatkowego do Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z 20 marca 1952 r., ratyfikowanego przez Polskę 10 października 1994 r. (Dz. U. z 1995 r. Nr 26, poz. 175), oraz art. 2, art. 7, art. 8 ust. 2, art. 21 ust. 1 i 2, art. 31 ust 3, art. 32 ust 1 i 2, art 46, art. 64 ust 1 i 2 oraz Preambuły Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2.04.1997r. (Dz.U. Nr 78. poz. 483) poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, iż za grunt wywłaszczony w ramach dekretu o reformie rolnej nie należne jest odszkodowanie.
- 2. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucono:
- - naruszenie art. 151 p.p.s.a. i art. 141 pkt 4 p.p.s.a w w związku z art. 128 ust 1 w zw. z art. 129 ust. 1 i 5 pkt 3, art. 233 u.g.n. w zw. z art. 2 ust. 1 i w tym w szczególności litera e, dekret o przeprowadzeniu reformy rolnej w związku z art. 1 Pierwszego Protokołu Dodatkowego do Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z 20 marca 1952 r., ratyfikowanego przez Polskę 10 października 1994 r. (Dz. U. z 1995 r. Nr 26, poz. 175), oraz art. 2, art. 7, art, 8 ust. 2, art. 21 ust. 1 i 2, art. 31 ust 3, art. 32 ust li 2, art 46,. art. 64 ust 1 i 2 oraz Preambuły Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2.04.1997r.(Dz.U. Nr 78. poz. 483) poprzez przyjęcie, iż za grunt wywłaszczony w ramach dekretu o reformie rolnej nie należne jest odszkodowanie oraz nie rozważenie czy taka interpretacja jest zgodna z nomami Konstytucji i Europejskiej Konwencji Praw Człowiek i Podstawowych Wolności.
Na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1, art. 188 p.p.s.a. wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania za I i II instancję.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że nie można rozróżniać sytuacji osób pozbawionych własności na podstawie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej z sytuacją osób, które wywłaszczono na podstawie decyzji lub też które wyzbyły się nieruchomości w drodze umowy cywilnoprawnej. Wprost bowiem w art. 19 dekretu byli właściciele ziemscy zostali uznani za osoby wywłaszczone. Odebranie majątku na podstawie aktu prawnego, a nie aktu administracyjnego lub umowy cywilnoprawnej jest tożsame w skutkach, który jest taki sam tj. pozbawienie prawa własności. Wszystkie podmioty zatem, którym odebrano nieruchomość, czy to na podstawie aktu prawnego, decyzji administracyjnej, czy umowy cywilnoprawnej, winny być równo traktowane i nie można różnicować ich sytuacji prawnej w zależności od podstawy, na której zostali wywłaszczeni.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Istota rozpoznawanej sprawy sprowadza się do kwestii czy przepisy art. 128 ust. 1 w zw. z art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami mogą stanowić samoistną podstawę do wydania przez starostę decyzji o ustaleniu odszkodowania za nieruchomość przejętą na podstawie art. 2 ust.1 lit e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.
Ustawodawca w art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. przewidział możliwość wydania odrębnej decyzji o wypłacie odszkodowania w przypadku, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela szeroko zaprezentowany w skardze kasacyjnej i utrwalony już w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego pogląd, że art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., w rezultacie zastosowania i art. 233 u.g.n., ma zastosowanie także do stanów faktycznych zaistniałych przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami (por. np. wyroki NSA z: 27 kwietnia 2009 r., I OSK 650/08, 21 grudnia 2009 r., I OSK 1111/08, 6 marca 2012 r., I OSK 397/11, 26 sierpnia 2014 r., I OSK 147/13, 17 września 2015 r. I OSK 90/14, 3 marca 2017, I OSK 1249/15).
To jednak, że art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. odnosi się do stanów faktycznych sprzed wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami nie oznacza, że może być zastosowany do każdego przypadku pozbawienia praw do nieruchomości bez odszkodowania, a w szczególności, że może stanowić podstawę do wydania decyzji o wypłacie odszkodowania za nieruchomość przejętą na podstawie dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Należy bowiem podkreślić, że warunkiem wydania decyzji na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. jest obowiązywanie przepisu przewidującego ustalenie odszkodowania. Art. 128 ust. 1 u.g.n., wbrew stanowisku skarżących kasacyjnie, nie może być uznany za taki przepis w odniesieniu do pozbawienia prawa własności na podstawie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Przepis art. 128 ust. 1 u.g.n. przewiduje bowiem ustalenie odszkodowania wyłącznie w stosunku do pozbawienia prawa polegającego na wywłaszczeniu, zaś zgodnie z definicję wywłaszczenia zawartą w art. 112 ust. 2 u.g.n. wywłaszczenie nieruchomości polega na pozbawieniu lub ograniczeniu prawa w drodze decyzji.
Tymczasem prawo własności nieruchomości ziemskich wymienionych w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, przeszło na Skarb Państwa z mocy prawa z dniem wejścia w życie tego dekretu i to przejście prawa własności nie było uzależnione od jakichkolwiek aktów stosowania prawa (por. uchwała Trybunału Konstytucyjnego z 16 kwietnia 1996 r., W 5/95, uchwała Sądu Najwyższego z 17 lutego 2011 r., III CZP 121/10, OSNC 2011/10/109).
Jakkolwiek zatem nacjonalizacja dokonana w trybie dekretu o reformie rolnej rodziła skutek w postaci pozbawienia prawa własności nieruchomości, to nie może być uznana za wywłaszczenie w rozumieniu art. 128 ust. 1 u.g.n., rodzące obowiązek odszkodowania, a to ze względu na definicję wywłaszczenia zawartą w art. 112 ust. 2 u.g.n., zgodnie z którą wywłaszczenie ograniczone jest do odjęcia prawa w trybie decyzyjnym, zatem w drodze aktu indywidualnego (tak też w wyroku NSA z dnia 2 sierpnia 2016 r. I OSK 2635/14).
Wbrew stanowisku skarżących kasacyjnie istotne jest zatem rozróżnienie przypadków pozbawienia własności na podstawie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, które nastąpiło z mocy samego prawa i do których nie ma zastosowania przepis art. 128 ust. 1 u.g.n., od przypadków wywłaszczenia na podstawie decyzji, do których przepis art. 128 ust. 1 u.g.n. może być zastosowany, umożliwiając wydanie decyzji na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n.
Odnosząc się do podniesionej w skardze kasacyjnej kwestii zgodności przyjęcia, że art. 128 ust 1 i art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n nie stanowią podstawy do ustalenia odszkodowania za nieruchomość przejętą w trybie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, z przywołanymi w skardze kasacyjnej postanowieniami Konstytucji RP, należy zauważyć, że kompetencje w zakresie stwierdzenia niekonstytucyjności dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej przysługują tylko Trybunałowi Konstytucyjnemu. Trybunał Konstytucyjny wypowiedział się w odniesieniu do art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej w postanowieniu z dnia 28 listopada 2001 r. (SK 5/01, OTK 2001/ 8/ 266) stwierdzając, że dekret miał charakter epizodyczny o jednorazowym skutku w momencie jego wejścia w życie (13 września 1944 r.) i z tym momentem niejako "skonsumował się" nie wywołując już w okresie późniejszym żadnych skutków prawnych.
Orzeczenie to, prowadzące faktycznie do pośredniego usankcjonowania kwestionowanego przepisu dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, jakkolwiek kontrowersyjne, o czym świadczy choćby liczba zdań odrębnych, wyłącza ponowne przedstawienie takiego samego zagadnienia prawnego.
Powyższe oznacza, jak to wyjaśnił to Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 10 stycznia 2011 r., I OPS 3/10, że dekret z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej – jako że nie został nigdy derogowany przez prawodawcę – nie utracił mocy obowiązującej i stanowi w dalszym ciągu element prawa powszechnie obowiązującego. Naczelny Sąd Administracyjny podzielając stanowisko Trybunału Konstytucyjnego, zgodnie z którym z dniem wejścia w życie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej doszło do jednorazowego "skonsumowania" skutków prawnorzeczowych art. 2 ust. 1 lit. e/ dekretu, słusznie zauważył, że "skonsumowanie" się jakiegoś przepisu nie oznacza utraty jego mocy obowiązującej, gdyż przepis pozostaje w systemie prawa jako podstawa utrzymania wywołanych przez niego skutków prawnych i jako bariera przeciwko próbom prawnego i faktycznego podważenia trwałości tych skutków.
Ponieważ zatem nie doszło do utraty mocy obowiązującej dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, nie można skutecznie podważyć wywołanych przez niego skutków w postaci przejęcia wymienionych w nim nieruchomości ziemskich tak jak wskazano w art. 2 ust. 1 lit. e/ dekretu "bez żadnego wynagrodzenia w całości, na własność Skarbu Państwa". Skoro dekret ten, nie przewidujący żadnego odszkodowania dla właścicieli przejętych nieruchomości, pozostaje w systemie prawa jako podstawa prawna utrzymania wywołanych przez niego skutków prawnych, to niedopuszczalna byłaby taka wykładnia art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., która pozwalałaby na przyznanie odszkodowania na jego podstawie, podczas gdy przepis ten stanowi o możliwości wydania decyzji o wypłacie odszkodowania tylko w takim przypadku gdy obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie.
Jak słusznie wskazał w tym kontekście Sąd Najwyższy, niezależnie od wątpliwej legitymacji Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego oraz aksjologicznej oceny dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, jego obowiązywanie, ze względu na wywołane skutki, wymyka się z zakresu kontroli sądowej i wymaga takich zmian systemowych, które należą wyłącznie do ustawodawcy (por. wyroki SN z 16 listopada 2004 r., III CK 322/04,, z 17 lutego 2010 r., IV CSK 345/09, z 6 października 2010 r., II CSK 174/10, z 18 maja 2011 r., III CZP 21/11).
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.