Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 2 lipca 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a."), oddalił skargę L.P. (dalej jako: "skarżąca") na czynność Starosty O. polegającą na żądaniu zapłaty odsetek z tytułu nieterminowego uregulowania należności publicznoprawnej związanej z opłatami za czynności geodezyjne i kartograficzne.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że skarżąca na podstawie zawartej z Powiatem O. umowy wykonywała usługi geodezyjne i kartograficzne związane z założeniem i modernizacją ewidencji geodezyjnej. Otrzymała dokumenty niezbędne do wykonania prac. Z tego tytułu w dniu 10 lutego 2009 r. Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w O. wystawił fakturę VAT nr [...], która dokumentowała obciążenie skarżącej opłatami w kwocie 13.410,49 zł, naliczonymi na podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004 r. w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne oraz udzielanie informacji, a także za wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego (Dz. U z 2004 r. nr 37, poz. 333, dalej jako; "rozporządzenie").
W dniu 17 stycznia 2014 r. Powiat O. wezwał skarżącą do potwierdzenia salda i wskazał, że na dzień 31 grudnia 2013 r. występuje należność odsetkowa wynikająca ze wskazanej faktury VAT w wysokości 8.458,87 zł.
W dniu 22 stycznia 2014 r. skarżąca uiściła przelewem należność główną i wezwała Starostę O. do usunięcia naruszenia prawa poprzez wycofanie z obrotu prawnego żądania odsetek, a następnie wniosła skargę do sądu administracyjnego. W ocenie skarżącej brak jest podstaw do żądania odsetek.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że skarżąca uiściła należność główną dopiero 20 lutego 2014 r. bez odsetek. Podniósł, że opłaty do których uiszczenia skarżąca była zobowiązana są dochodami publicznymi (daninami publicznymi) – co wynika z art. 5 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych. Wpływy z tych opłat stanowią dochody powiatu, uiszczane na podstawie odrębnych przepisów – co przewiduje art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego. Wywiódł, że sporne opłaty można zakwalifikować jako opłaty zrównane z mocy art. 3 pkt 3 lit. c) Ordynacji podatkowej z podatkami. Obowiązek uiszczania tych opłat wynika wprost z ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, a ich wysokość jest określona w rozporządzeniu wykonawczym Ministra Infrastruktury. Na podstawie art. 2 § 2 Ordynacji podatkowej do ich ustalania lub określenia na podstawie przepisów działu III Ordynacji podatkowej uprawnione są organy inne niż wymienione w art. 2 § 1 pkt 1 tej Ordynacji.
Dalej organ argumentował, że opłaty podlegają egzekucji administracyjnej, stosownie do art. 2 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Egzekucja jest możliwa co do należności głównej jak i odsetek, bowiem odsetki są ściśle z tą należnością związane. Na poparcie tej tezy powołał wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 30 czerwca 2010 r. (sygn. akt I SA/Bk 122/10).
Na rozprawie przed Sądem I instancji pełnomocnik organu jako podstawę prawną żądania odsetek wskazał ostatecznie art. 2 § 2 i art. 53 ustawy Ordynacja podatkowa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uzasadniając wskazany na wstępie wyrok oddalający skargę wskazał, że podstawę prawną nałożenia opłaty stanowił art. 40 ust. 3c ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jednolity Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm., dalej jako: "p.g.k."), zgodnie z którym udostępnienie danych i informacji z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego jest odpłatne. Obowiązek uiszczenia opłaty wynika zatem z przepisu prawa rangi ustawowej. Oznacza to jednocześnie, że nałożenie opłaty "geodezyjnej" jest czynnością dotyczącą obowiązku wynikającego z powszechnie obowiązujących przepisów prawa, a wystawiona faktura stanowi jedynie potwierdzenie tego obowiązku. Opłaty te stanowią należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym tzw. daniny publiczne, w rozumieniu art. 217 Konstytucji R.P.
Sąd I instancji przyznał rację skarżącej, że brak jest podstaw prawnych do stosowania w rozpoznawanej sprawie przepisów ustawy o finansach publicznych, ponieważ ustawa ta weszła w życie 1 stycznia 2010 r., natomiast zobowiązanie powstało w 2009 r. Wyjaśnił, że do czasu wejścia w życie ustawy o finansach publicznych czynność organu polegająca na nałożeniu opłaty była traktowana jako czynność materialno-techniczna. Nie była dla niej zastrzeżona forma decyzji czy postanowienia. Konieczne natomiast było, aby strona niezadowolona wezwała na piśmie organ – w terminie 14 dni od dnia w którym dowiedziała się lub mogła się dowiedzieć o podjęciu czynności – do usunięcia naruszenia prawa. Podał, że w tej sprawie skarżąca tak uczyniła. Obecnie natomiast, po wejściu w życie z dniem 1 stycznia 2010 r. ustawy o finansach publicznych, ustalenie opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne wymaga wydania decyzji.
Uznał, że podstawę materialnoprawną do żądania uiszczenia opłaty wywieść należy z art. 40 ust. 3c p.g.k., natomiast w zakresie odsetek z art. 53 § 1 w zw. z art. 2 § 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa, w brzmieniu na datę powstania obowiązku zapłaty (Dz. U z 2005 r. Nr 8, poz. 60, dalej jako: "O.p."). Zgodnie z art. 2 § 2 O.p., przepisy działu III Ordynacji podatkowej stosuje się do opłat oraz nieopodatkowanych należności budżetu państwa, do których ustalenia oraz określenia uprawnione są inne niż wymienione w § 1 pkt 1 tej ustawy organy. Z mocy § 3 organom tym przysługują uprawnienia organów podatkowych. Zgodnie z art. 53 § 1 O.p., od zaległości podatkowych, z zastrzeżeniem art. 54, naliczane są odsetki za zwłokę. Odsetki "naliczane są od dnia następnego po dniu upływu terminu płatności (...) lub terminu, w którym płatnik lub inkasent był obowiązany dokonać wpłaty podatku na rachunek organu podatkowego (§ 4).
Sąd I instancji ocenił, że stosując odpowiednio te przepisy, od naliczonej należności głównej organ ma obowiązek naliczenia odsetek ustawowych począwszy od dnia następnego po dniu upływu terminu płatności. Dlatego za okres od 5 lutego 2009 r. do daty zaksięgowania wpłaty na konto organu (22 stycznia 2014 r.) skarżąca zobowiązana jest do zapłaty odsetek ustawowych.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca, domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia od organu zwrotu kosztów postępowania.
Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, jak również naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1. art. 2 § 2 w zw. z art. 3 pkt 8 O.p., przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że pojęcie "niepodatkowe należności budżetu państwa" użyte w art. 2 § 2 O.p. dotyczy zarówno należności budżetu państwa, jak i należności budżetu jednostki samorządu terytorialnego, podczas gdy przepis ten dotyczy wyłącznie niepodatkowych należności stanowiących dochód budżetu państwa;
- 2. art. 151 w zw. z art. 146 § 1 p.p.s.a. poprzez dokonanie wadliwej kontroli niewłaściwego zastosowania przez Starostę O. art. 2 § 2 w zw. z art. 3 pkt 8 O.p. w zw. z art. 41 ust. 3a p.g.k. - w brzmieniu obowiązującym na dzień 10 lutego 2009 r. w zw. z art. 96 pkt 1 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych – w brzmieniu obowiązującym na dzień 10 lutego 2009 r., a w konsekwencji oddalenie skargi, mimo że organ błędnie uznał, że opłaty geodezyjne i kartograficzne, naliczane na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 19 lutego 2004 r., stanowią niepodatkowe należności budżetu państwa, o których mowa w art. 2 § 2 O.p., a w konsekwencji, że przepisy działu III tej ustawy znajdują względem nich zastosowanie, podczas gdy opłaty te jako stanowiące przychody Powiatowego Funduszu Gospodarki Zasobem Geodezyjnym i Kartograficznym, a zatem samorządowego funduszu celowego, nie mogą być kwalifikowane jako niepodatkowe należności budżetu państwa;
- 3. art. 151 w zw. z art. 146 § 1 p.p.s.a. poprzez dokonanie wadliwej kontroli niewłaściwego zastosowania przez Starostę O. art. 53 § 1 i § 4 w zw. z art. 2 § 2 O.p., a w konsekwencji oddalenie skargi, mimo że opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne naliczane na podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004 r. nie stanowią niepodatkowych należności budżetu państwa, o których mowa w art. 2 § 2 O.p., przez co art. 53 § 1 i § 4 ww. ustawy nie znajduje zastosowania w sprawie;
- 4. art. 151 w zw. z art. 146 § 1 p.p.s.a poprzez dokonanie wadliwej kontroli niewłaściwego zastosowania przez Starostę O. art. 21 § 1 pkt 2 w zw. z art. 2 § 2 O.p. w zw. z § 1 pkt 1 w zw. ust. 9.6 załącznika nr 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004 r. polegającego na tym, że skoro organ, a za nim Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uznał, że opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne – w stanie prawnym obowiązującym na dzień 10 lutego 2009 r. - stanowiły niepodatkowe należności budżetu państwa w rozumieniu art. 2 § 2 O.p., winien był ustalić ich wysokość w drodze decyzji administracyjnej, zaś dopóki tego nie uczyni, dopóty nie można uznać, że zobowiązanie do ich uiszczenia w ogóle powstało, a w konsekwencji, że nie zostało ono spełnione przez skarżącą w terminie;
- 5. art. 151 w zw. z art. 146 § 1 p.p.s.a poprzez dokonanie wadliwej kontroli niewłaściwego zastosowania przez Starostę O. art. 21 § 1 pkt 2 w zw. z art. 2 § 2 O.p. w zw. z § 1 pkt 1 w zw. ust. 9.6 załącznika nr 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004 r. w zw. z art. 68 § 1 O.p., a w konsekwencji oddalenie skargi, mimo że zobowiązanie do uiszczenia żądanej opłaty geodezyjnej nigdy nie powstało, a obowiązek jej poniesienia wygasł wskutek przedawnienia;
- 6. art. 269 § 1 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie się przez Sąd I instancji do oceny prawnej zawartej w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2014 r., sygn. akt I OPS 1/14, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem gdyby Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozstrzygając niniejszą sprawę zastosował się do oceny prawnej przedstawionej w ww. uchwale, nie oddaliłby skargi, gdyż stanowisko w niej wyrażone każe uznać, że względem spornej opłaty nie znajdują zastosowania przepis art. 53 § 1 i § 4 w zw. z art. 2 § 2 O.p., przez co działania Starosty O. są bezprawne;
- 7. art. 151 w zw. z art. 146 § 1 p.p.s.a poprzez dokonanie nieprawidłowej kontroli niewłaściwego zastosowania przez Starostę O. art. 53 § 1 i § 4 w zw. z art. 2 § 2 O.p. w zw. z § 1 pkt 1 w zw. z ust. 3 Tabeli III lp. 1 i 2 załącznika nr 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004 r. w zw. z art. 40 ust. 3 pkt 3, ust. 3b, ust. 5 pkt 1 lit. b) p.g.k. w zw. z art. 92 ust. 1 oraz art. 217 Konstytucji RP oraz wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 czerwca 2013 r., sygn. akt K 30/12 (Dz. U. z 2013, poz. 805), polegającego na naliczeniu odsetek ustawowych względem nieuiszczonej w terminie opłaty geodezyjnej i kartograficznej, podczas gdy opłata ta, jako naliczona na podstawie przepisów niekonstytucyjnego rozporządzenia, które utraciło moc obowiązującą ze skutkiem wstecznym z dniem 12 lipca 2014 r., była nienależna od samego początku, co winno skutkować przyjęciem, iż nienależne są również akcesoryjne względem niej odsetki;
- 8. art. 151 w zw. z art. 146 § 1 p.p.s.a. poprzez dokonanie wadliwej kontroli niewłaściwego zastosowania przez Starostę O. art. 53 § 1 i § 4 w zw. z art. 2 § 2 O.p. w zw. z § 1 pkt 1 w zw. z ust. 3 Tabeli III lp. 1 i 2 załącznika nr 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004 r. w zw. z art. 40a ust. 2 pkt 3 p.g.k. (w brzmieniu obowiązującym od dnia 12 lipca 2014 r.) w zw. z art. 12 ustawy z dnia 5 czerwca 2014 r. o zmianie ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2014r. poz. 897), polegającego na naliczeniu odsetek względem nieuiszczonej w terminie opłaty geodezyjnej i kartograficznej, podczas gdy obowiązek poniesienia samej opłaty, jak i wszystkich należności ubocznych, które są z nią związane, na skutek zmiany stanu prawnego, mającej zastosowanie również względem stanów faktycznych zaistniałych przed jej wejściem w życie, wygasł.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 tej ustawy, jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie, to Sąd związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej.
Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1); naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy(pkt 2).
W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna oparta została na obydwu wskazanych wyżej podstawach. Przy czym podniesione zarzuty naruszenia prawa procesowego, nie negują przyjętego stanu faktycznego sprawy, który jest bezsporny, ale wynikają z przekonania skarżącej o wadliwej wykładni i błędnym zastosowaniu przepisów prawa materialnego. W związku z tym, w pierwszej kolejności należy rozważyć zasadność zarzutów naruszenia prawa materialnego. Skarżąca kasacyjnie uważa, że nie ma podstaw do domagania się od niej przez organ odsetek od nieuiszczonej w terminie opłaty za udostępnione materiały z zasobu geodezyjnego zasadniczo z czterech powodów:
- 1. przedmiotowa opłata w ocenie skarżącej nie jest objęta dyspozycją art. 2 § 2 i art. 53 § 1 i 4 O.p, gdyż nie jest niepodatkową należnością budżetu państwa;
- 2. jeżeli uznać niniejszą opłatę za niepodatkową należność budżetu państwa w rozumieniu art. 2 § 2 O.p., to organ winien ustalić jej wysokość w drodze decyzji administracyjnej, a skoro decyzja taka nie została doręczona stronie, to zobowiązanie nigdy nie powstało;
- 3. opłata naliczona została na podstawie rozporządzenia, które utraciło moc obowiązującą z dniem 11 lipca 2014 r., na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 czerwca 2013 r., sygn. akt K 30/12 (Dz. U. z 2013r. poz. 805), który uznał za niezgodną z Konstytucją delegację ustawową do jego wydania, tym samym zdaniem skarżącej, opłata naliczona została na podstawie przepisów niekonstytucyjnych, przez co opłatę jak i akcesoryjne względem niej odsetki należy uznać za nienależne od samego początku;
- 4. wobec zmiany stanu prawnego i wprowadzenia z dniem 12 lipca 2014 r. zwolnienia z opłat w zakresie opisanym w art. 40 a ust. 2 pkt 3 p.g.k., który zdaniem skarżącej ma zastosowanie również względem stanów faktycznych zaistniałych przed wejściem w życie tej nowelizacji, obowiązek uiszczenia opłaty wygasł.
Rozważając zasadność przytoczonych argumentów wskazać należy przede wszystkim, że obowiązek uiszczenia opłaty za udostępnienie skarżącej informacji z zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dacie wystawienia na tę okoliczność faktury VAT z dnia 10 lutego 2009 r., którą skarżąca opłaciła w dniu 22 stycznia 2014 r., wynikał wprost z art. 40 ust. 3b p.g.k. Przepis ten stanowił wówczas, że wykonywanie czynności związanych z prowadzeniem państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego i uzgadnianiem usytuowania projektowanych sieci uzbrojenia terenu oraz związanych z prowadzeniem krajowego systemu informacji o terenie, udzielanie informacji, a także wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego jest odpłatne. Art. 40 ust. 3b uchylony został przez art. 23 pkt 13 lit. a) ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej (Dz. U. Nr 76, poz. 489) z dniem 7 czerwca 2010 r. Na mocy tej ustawy zmieniającej dodany został art. 40 ust. 3c, w którym unormowana została zasada odpłatności za udostępnienie danych z zasobów geodezyjnych i kartograficznych.
Przy czym określenie wysokości opłat za czynności związane z prowadzeniem państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, w tym za udzielanie informacji, a także za wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego, ustawodawca delegował ministrowi właściwemu do spraw administracji publicznej na podstawie art. 40 ust. 5 pkt 1 lit. b p.g.k. W tym zakresie do dnia 11 lipca 2014 r. obowiązywało cytowane rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004 r. Przepisy te nie określały w ogóle formy prawnej ustalenia opłaty. W załączniku nr 1 do tego rozporządzenia zatytułowanym - Wysokość opłaty za czynności związane z prowadzeniem państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w pkt 9.6 mowa była tylko o tym, że wysokość opłaty ustala się według stawek obowiązujących w dniu udostępnienia materiałów. Pobranie opłaty następuje odpowiednio w dniu przyjęcia dokumentacji do zasobu albo udostępnienia materiałów.
W takim stanie prawnym w orzecznictwie sądów administracyjnych wypracowany został pogląd, że dla pobierania tych należności nie jest wymagane wydanie żadnego aktu administracyjnego. Podkreślano, że obowiązek uiszczania opłat jak i ich wysokość wynika wprost z przepisów prawa. W związku z tym przyjęto, że nałożenie opłaty stanowi czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą obowiązku, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lipca 2013 r., sygn. akt II FSK 2430/11 i z dnia 13 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2365/11).
Tym samym uznano, że wysokość opłaty mogła być określona w różnej formie, np. wezwania do zapłaty, rachunku, czy faktury. Odrębną kwestię stanowił tryb dochodzenia tej opłaty. Nie budziło wątpliwości, że należność ta podlega egzekucji administracyjnej, stosownie do art. 2 § 1 pkt 6 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Natomiast wątpliwości budziła możliwość zastosowania wobec tych opłat przepisów Ordynacji podatkowej, regulującej takie zdarzenia prawne, jak naliczanie odsetek, czy przedawnienie roszczenia. I tak np. w wyroku z dnia 3 września 2008 r., sygn. akt I SA/Wr 701/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wykluczył możliwość stosowania do opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne przepisów Ordynacji podatkowej, argumentując, że Fundusz Gospodarki Zasobem Geodezyjnym i Kartograficznym, zasilany tymi opłatami, jest funduszem celowym i w myśl art. 96 pkt 1 ustawy o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104), niniejsze opłaty nie mogą stanowić dochodów budżetu państwa ani budżetu jednostki samorządu terytorialnego, a tym samym być uznane za "opłaty lub niepodatkowe należności budżetu państwa", w rozumieniu art. 2 § 2 O.p. W powołanym wyroku z dnia 13 marca 2013 r. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał natomiast, że do opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne nie mają zastosowania przepisy O.p. Stwierdzono, że opłaty te nie mieszczą się w katalogu określonym w art. 2 § 1 pkt 1 O.p., gdyż nie są one ustalane ani określane przez organy podatkowe.
Zauważono także, że ze względu na ich ekwiwalentny charakter nie mają one charakteru daniny publicznej. W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie, przedstawione argumenty należy zweryfikować w świetle zmiany stanu prawnego z dniem 1 stycznia 2011 r., tj. wejścia w życie przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, która uporządkowała kwestię omawianych opłat, nie zmieniając ich istoty. Ustawa ta w art. 60 pkt 7 i 8 wprost kwalifikuje pobrane przez jednostkę samorządu terytorialnego dochody pobierane na podstawie odrębnych ustaw jako środki publiczne stanowiące niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym. Taki też charakter opłat za udostępnienie danych z zasobu geodezyjnego od początku ich obowiązywania potwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 25 czerwca 2013 r., sygn. akt K 30/12.
Trybunał wskazał, że opłaty, o których mowa w art. 40 ust. 5 pkt 1 lit b p.g.k. należą do dochodów publicznych, są daniną publiczną w rozumieniu art. 217 Konstytucji, która nie ma charakteru podatkowego. Przypomniał, że daniną publiczną jest "przymusowe, bezzwrotne, powszechne świadczenie pieniężne o charakterze publicznoprawnym, stanowiące dochód państwa lub innego podmiotu publicznego, nakładane jednostronnie (władczo) przez organ publicznoprawny w celu zapewnienia utrzymania państwa (choć mogą mu towarzyszyć także inne cele, np. stymulacyjne, prewencyjne), które służy wypełnianiu zadań (funkcji) publicznych wynikających z Konstytucji i ustaw".
Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że opłaty te mają charakter powszechnych, jednostronnie ustalanych świadczeń pieniężnych, od których wniesienia uzależnione jest dopiero świadczenie organów władzy publicznej. Polega ono w szczególności na udostępnieniu danych lub informacji zgromadzonych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym oraz umożliwieniu wykonania wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego. Nałożenie przedmiotowo istotnych opłat ma charakter czynności z zakresu administracji publicznej i poddane jest kontroli sądownictwa administracyjnego. Są to opłaty przymusowe. Realizacja tego obowiązku nie zależy od woli podmiotu korzystającego z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Strony nie mają swobody kształtowania treści stosunku prawnego, w szczególności co do wysokości opłaty, ewentualnego jej obniżenia lub odstąpienia od niej oraz terminu zapłaty.
Trybunał zaakcentował też, że opłaty te są przeznaczone na realizację celów publicznych, służą bowiem dofinansowaniu zadań związanych z aktualizacją i utrzymywaniem państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Wskazał, że państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny obejmuje: zbiór map oraz materiałów fotogrametrycznych, teledetekcyjnych, rejestrów, wykazów, informatycznych baz danych, katalogów danych geodezyjnych i innych opracowań powstałych w wyniku wykonania prac geodezyjnych i kartograficznych (art. 2 pkt 10 prawa geodezyjnego). Stanowiąc, gromadzoną w ośrodkach dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej, własność Skarbu Państwa, państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny służy gospodarce narodowej, obronności państwa, nauce, kulturze, ochronie przyrody i potrzebom obywateli (art. 40 ust. 1 i 2 p.g.k.).
W kontekście powyższych uwag zważyć należy, że w stanie prawnym obowiązującym w dniu 10 lutego 2009 r. (wystawienia faktury VAT), art. 41 ust. 4 p.g.k. stanowił, że środki Funduszu Gospodarki Zasobem Geodezyjnym i Kartograficznym są przeznaczone na uzupełnienie środków budżetowych niezbędnych na finansowanie zadań związanych z aktualizacją i utrzymywaniem państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego oraz zakup urządzeń i wyposażenie lokali niezbędnych do prowadzenia tego zasobu. W związku z tym nie powinno budzić wątpliwości, że omawiane opłaty, choć gromadzone ówcześnie na koncie funduszu celowego, służyły realizacji zadania zleconego Staroście, współfinansowanego ze środków budżetowych, stanowiąc w istocie dochód jednostki samorządu terytorialnego. Na skutek nowej ustawy o finansach publicznych nie zmienił się ich charakter jako daniny publicznej. W takiej sytuacji należy uznać za dopuszczalne stosownie do tych opłat art. 2 § 2 O.p. W myśl art. 3 pkt 8 O.p. przez niepodatkowe należności budżetowe należy rozumieć również dochód budżetu jednostki samorządu terytorialnego, wynikający ze stosunków publicznoprawnych.
Zgodnie zaś z art. 2 § 2 O.p. do opłat oraz niepodatkowych należności budżetu państwa stosuje się przepisy działu III O.p, a więc art. 53 § 1 O.p., który stanowi, że od zaległości podatkowej nalicza się odsetki za zwłokę. Taki sposób wykładni omawianych przepisów uwzględnia konstytucyjną zasadę sprawiedliwości społecznej i równości wobec prawa.
Skarżąca niezasadnie zarzuca Sądowi I instancji naruszenie art. 269 § 1 p.p.s.a, gdyż uchwała NSA z dnia 26 czerwca 2014 r., sygn. akt I OPS 1/14 nie może mieć zastosowania do stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy. Uchwała ta przesądziła jedynie, że od dnia 1 stycznia 2011 r. starosta ustala wysokość opłaty za udostępnienie danych i informacji z powiatowego zasobu geodezyjnego w drodze decyzji administracyjnej. Co istotne, uchwała ta dotyczyła tylko formy prawnej rozstrzygania o opłacie, a nie jej charakteru. Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że przed wejściem w życie nowelizacji ustawy o finansach publicznych nałożenie opłat za czynności geodezyjno-kartograficzne nie wymagało wydania aktu administracyjnego w formie decyzji i stanowiło czynność z zakresu administracji publicznej, o której stanowi art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zauważył jedynie, że w orzecznictwie prezentowany był pogląd o braku zastosowania przepisów Ordynacji Podatkowej do opłat za czynności geodezyjno-kartograficzne, stanowiących dochód funduszy celowych, ale nie prowadził pogłębionych rozważań w tej kwestii, gdyż nie to zagadnienie było istotą uchwały.
Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 151 w zw. z art. 146 § 1 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, podczas gdy opłata została naliczona w oparciu o niekonstytucyjne rozporządzenie, które utraciło moc na skutek orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dniem 12 lipca 2014 r., co powoduje, zdaniem skarżącej kasacyjnie, że opłata, jak i żądane odsetki są nienależne. Wyjaśnić należy przede wszystkim, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest jednolicie pogląd, który skład orzekający w niniejszej sprawie podziela, że określenie konsekwencji zamieszczenia przez Trybunał Konstytucyjny, tzw. klauzuli odraczającej nie daje jednoznacznej odpowiedzi co do nakazu bądź zakazu dalszego stosowania niezgodnej z Konstytucją regulacji prawnej do chwili jej derogacji. W takich sytuacjach nie ma miejsca na automatyzm, a konieczne staje się każdorazowe rozważenie szeregu czynników, w tym przyczyn odroczenia, rodzaju naruszenia, znaczenia przepisu dla prawidłowego funkcjonowania danej gałęzi prawa, czy skutków dalszego stosowania, bądź odmowy stosowania niekonstytucyjnego unormowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lipca 2015 r., sygn. akt II FSK 1271/15).
W rozpatrywanym przypadku na uwzględnienie zasługują argumenty Trybunału Konstytucyjnego, przemawiające za stosowaniem kwestionowanego rozporządzenia do czasu zmiany stanu prawnego. Jedynym powodem utraty mocy obowiązującej tego rozporządzenia było to, że akt ten został wydany w oparciu o uznany za niekonstytucyjny art. 40 ust. 5 pkt 1 lit. b) p.g.k. i w braku szczegółowych wytycznych ustawowych, wkroczył w materię zastrzeżoną dla ustawy. Jak stwierdził Trybunał, odroczenie utraty mocy obowiązującej tego przepisu jest niezbędne dla zapewnienia niezakłóconego poboru opłat związanych z udostępnianiem danych i informacji państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Podkreślił, że sama zasadność ponoszenia przedmiotowo istotnych opłat nie budzi wątpliwości. Przyjęcie innego rozwiązania skutkowałoby nieuprawnionym przysporzeniem majątkowym po stronie osób prowadzących zarobkowo działalność geodezyjną i kartograficzną, kosztem ogółu jednostek, na które zostałby przeniesiony ciężar finansowy związany z eksploatacją państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego przez podmioty prowadzące określony rodzaj działalności gospodarczej.
Ponadto utrata mocy obowiązującej upoważnienia ustawowego wraz z ogłoszeniem wyroku, a w konsekwencji utrata mocy obowiązującej rozporządzenia z 2004 r., mogłaby doprowadzić do powstania luki konstrukcyjnej. Korzystające z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego podmioty byłyby bowiem nadal zobowiązane do dokonania czynności konwencjonalnej, zarazem jednak brak byłoby - na gruncie obowiązujących przepisów prawa geodezyjnego - normy określającej jak należy postąpić aby dokonać tejże czynności oraz w jakich wypadkach jest ona dokonywana, a w jakich nie.
Wbrew przekonaniu skarżącej, w rozpoznawanej sprawie nie mógł mieć zastosowania art. 40a ust. 2 pkt 3 p.g.k. (w brzmieniu obowiązującym od dnia 12 lipca 2014 r.) w zw. z art. 12 ustawy z dnia 5 czerwca 2014 r. o zmianie ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2014 r. poz. 897). Stosownie do art. 40a ust. 2 pkt 3 p.g.k nie pobiera się opłaty za: udostępnianie wykonawcy prac geodezyjnych lub prac kartograficznych materiałów zasobu - w przypadku prac geodezyjnych lub prac kartograficznych wykonywanych w celu realizacji określonych w ustawie zadań organów administracji geodezyjnej i kartograficznej lub Głównego Geodety Kraju, po podpisaniu umowy w sprawie udzielenia zamówienia publicznego obejmującego takie prace. Przepis ten wszedł w życie z dniem 12 lipca 2014 r. i w myśl zasady nieretroaktywności prawa, nie może mieć zastosowania do zdarzeń prawnych zaistniałych przed rozpoczęciem jego obowiązywania, jeżeli nie istnieje przepis intertemporalny, który czyni odstępstwo od tej zasady.
W myśl art. 12 ustawy z dnia 5 czerwca 2014 r. o zmianie ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, (Dz. U. z 2014 r. poz. 897), w sprawach wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, związanych z koniecznością poniesienia opłaty, jeżeli zachodzi różnica pomiędzy wysokością opłaty wynikającą z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym, a opłatą wynikającą z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, pobiera się opłatę niższą. Unormowanie to może mieć zastosowanie do wniosków, których realizacja wymagała wniesienia opłaty, ale przed załatwieniem wniosku nastąpiła zmiana stanu prawnego związana z koniecznością poniesienia opłaty. Skarżąca kasacyjnie nie może skorzystać z dobrodziejstwa cytowanych przepisów, gdyż wystąpiła z wnioskiem i otrzymała żądane informacje z zasobu geodezyjnego i kartograficznego najpóźniej w lutym 2009 r. Bezspornie obowiązek uiszczenia opłaty powstał w 2009 r., co stwierdził organ wystawioną fakturą VAT, kończąc tym samym postępowanie w sprawie ustalenia opłaty.
W tym stanie rzeczy skarga kasacyjna jako niezasadna podlegała oddaleniu, na podstawie art. 184 p.p.s.a.
O kosztach orzeczono po myśli art. 204 pkt 1 p.p.s.a.