Uzasadnienie
W piśmie z dnia 2 kwietnia 2013 r. S. zwróciło się do Morskiego Instytutu Rybackiego w Gdyni o udostępnienie w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej informacji na temat badań prowadzonych przez Instytut na Zalewie Wiślanym. Wnioskodawca określił, że interesuje go temat badań, podmiot finansujący, osoba kierująca badaniami i okres realizacji badań. Zażądał także udostępnienia wykazu (rejestru) wszystkich umów cywilnoprawnych zawartych z jednostkami rybackimi i innymi podmiotami (niebędącymi rybakami) na badania realizowane w roku 2012 i zawartymi na rok 2013 na Zalewie Wiślanym. Określił, że w rejestrze powinny znajdować się rubryki: data zawarcia umowy, okres obowiązywania umowy, podmiot zawierający umowę, podmiot z którym zawarto umowę, przedmiot umowy oraz jej wartość.
W odpowiedzi na wniosek Morski Instytut Rybacki – Państwowy Instytut Badawczy w Gdyni w piśmie z dnia 16 kwietnia 2013 r. udostępnił wnioskodawcy dane dotyczące realizowanych i przewidzianych do realizacji przez Instytut w 2013 r. badań na Zalewie Wiślanym wskazując m.in. tematykę badań, źródło finansowania, okres realizacji badań oraz osobę prowadzącą. Jednocześnie wyjaśniono, że na dzień udzielania informacji nie zawarto i nie planuje się zawarcia żadnych umów z jednostkami rybackimi lub innymi podmiotami na prowadzenie lub pomoc w realizacji połowów badawczych w roku 2013 na Zalewie Wiślanym.
Decyzją z tej samej daty, wydaną na podstawie art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej oraz art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych Dyrektor Instytutu odmówił udzielenia informacji w zakresie "wykazu (rejestru) wszystkich umów cywilno-prawnych zawartych z jednostkami rybackimi i innymi podmiotami (nie będącymi rybakami) na badania realizowane w roku 2012". W uzasadnieniu wyjaśnił, że żadna z osób – armatorów jednostek rybackich – nie upoważniła Morskiego Instytutu Rybackiego do udostępnienia swoich danych. W związku z tym, ze względu na dobra osób biorących udział w badaniach, w tym ochronę danych osobowych i prawo do prywatności odmówiono udzielenia informacji publicznej.
We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy S. zarzuciło, że wydając decyzję z dnia 16 kwietnia 2013 r. Dyrektor Morskiego Instytutu Rybackiego w Gdyni pominął wyrok Sądu Najwyższego z dnia 8 listopada 2012 r. wydany w sprawie sygn. akt I CSK 190/12, a dotyczący jawności wynagrodzeń płaconych ze środków publicznych.
Ponownie rozpoznając sprawę Dyrektor Morskiego Instytutu Rybackiego – Państwowego Instytutu Badawczego w Gdyni decyzją z dnia 30 kwietnia 2013 r. odmówił udzielenia informacji publicznej żądanej we wniosku w części dotyczącej ujawnienia danych indywidualizujących podmioty, z którymi zostały zawarte umowy.
W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Dyrektor dodatkowo ujawnił, że w dniu 1 kwietnia 2012 r. Morski Instytut Badawczy zawarł jedną umowę o wartości 15 000 zł netto, obowiązującą od dnia 14 maja 2012 r. do dnia 31 października 2012 r. na obsługę połowów badawczych węgorza (temat badawczy: Monitoring efektów wdrażania Polskiego Planu Gospodarowania Zasobami Węgorza) oraz w dniu 1 kwietnia 2012 r. zawarł cztery umowy, każda z innym podmiotem, o łącznej wartości 18 000 zł netto obowiązujące od dnia 6 maja 2012 r. do dnia 31 października 2012 r. na obsługę połowów badawczych – inwentaryzacja ichtiofauny (temat badawczy: Inwentaryzacja ichtiofauny Zalewu Wiślanego wraz z Zatoką Elbląską).
Uzasadniając odmowę udostępnienia wnioskowanych danych podtrzymano stanowisko zawarte w decyzji z dnia 16 kwietnia 2013 r. Dyrektor Instytutu stwierdził, że powołany wyrok Sądu Najwyższego odnosił się do innych okoliczności sprawy, w szczególności chodziło w nim o udostępnienie informacji publicznej przez jednostkę samorządu terytorialnego. Instytut badawczy nie jest organem władzy publicznej i podmioty, które nawiązują z nim współpracę, mogą oczekiwać zachowania poufności w zakresie ich danych personalnych.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego S. wniosło o uchylenie obu rozstrzygnięć Dyrektora Morskiego Instytutu Rybackiego – Państwowego Instytutu Badawczego w Gdyni. Skarżące S. zarzuciło naruszenie przepisu art. 4 i art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez uznanie, że prawo do informacji nie zapewnia możliwości zapoznania się ze stronami umowy zawartej przez Państwowy Instytut Badawczy. Podniosło nadto zarzut naruszenia przepisu art. 61 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez ograniczenie prawa do informacji w sposób naruszający jego istotę.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor Morskiego Instytutu Rybackiego – Państwowego Instytutu Badawczego w Gdyni wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Argumentował, że podmioty, z którymi Morski Instytut Rybacki zawarł umowy cywilnoprawne, nie są osobami publicznymi, a osobami fizycznymi – armatorami łodzi rybackich. Przedmiotem umów było świadczenie usług w zakresie pomocy przy realizacji połowów badawczych na potrzeby badań prowadzonych przez pracowników Instytutu na zlecenie podmiotów zewnętrznych (na rzecz których następnie wyniki tych badań zostały przekazane łącznie z majątkowymi prawami autorskimi). Usługi armatorów łodzi rybackich (wyłącznie osób fizycznych) miały zatem charakter "pomocniczo – techniczny", nie polegały na realizowaniu zadań o charakterze publicznym, zwłaszcza mających na celu zaspokajanie potrzeb ludności. Umowy te nie były zawierane w trybie ustawy Prawo o zamówieniach publicznych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, wyrokiem z dnia 4 września 2013 r. o sygn. akt II SA/Gd 447/13, uwzględnił skargę i uchylił wydane w sprawie decyzje.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji, wydane w tym przedmiocie rozstrzygnięcia naruszały art. 1 ust. 1 i art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), zwanej dalej u.d.i.p.. Wojewódzki Sąd Administracyjny potwierdził, że Dyrektor Morskiego Instytutu Rybackiego – Państwowego Instytutu Rybackiego jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, gdyż Instytut jest państwową jednostką organizacyjną wykonującą zadania publiczne (art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p.) przy wykorzystywaniu środków publicznych pochodzących z budżetu państwa, a tym samym może być zobligowany do udzielenia informacji publicznej.
Jak wskazał WSA, analiza regulacji odnoszących się do działalności Morskiego Instytutu Badawczego pozwala zakwalifikować go jako państwowy instytut badawczy będący jednostką naukową w rozumieniu ustawy z dnia 30 kwietnia 2010 r. o zasadach finansowania nauki (Dz.U. Nr 96, poz. 615 ze zm.) i prowadzący swoją działalność statutową w oparciu o przekazywane mu z budżetu państwa środki finansowe. Jest państwową jednostką organizacyjną wyodrębnioną pod względem prawnym, organizacyjnym i ekonomiczno-finansowym wykorzystującą środki publiczne i wykonującą zadania publiczne z zakresu nauki określone w ustawie.
Przechodząc natomiast do analizy charakteru żądanej we wniosku informacji, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że żądane przez skarżącego informacje odnoszące się do umów cywilnoprawnych zawartych z podmiotami prywatnymi na prowadzenie badań na Zalewie Wiślanym mają charakter informacji publicznej. Dotyczą bowiem sposobu realizowania przez Instytut swoich zadań ustawowych, czyli prowadzenia działalności badawczej w zakresie rybołówstwa morskiego oraz sposobu ich finansowania, czyli dysponowania środkami publicznymi.
Z powyższego wynikało, w ocenie WSA, że – po pierwsze – wnioskowana przez skarżącego informacja ma charakter informacji publicznej i – po drugie – Instytut jest podmiotem zobowiązanym do jej udostępnienia.
Sąd pierwszej instancji rozważył też, czy zasadna jest odmowa informacji w zakresie ujawnienia podmiotów z którymi Instytut zawarł umowy na obsługę połowów badawczych. Analizując to zagadnienie wskazał, że prawo do informacji publicznej stosownie do art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej podlega ograniczeniu z uwagi na ochronę prywatności. Dane osobowe takie jakie imię i nazwisko należą do sfery prywatnej i dodatkowo są chronione przez ustawę z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2003 r., nr 101, poz. 926 ze zm.). Ustawa ta jednak nie ma charakteru szczególnego w stosunku do ustawy o dostępie do informacji publicznej, a w związku z tym nie można przyjąć, że ma pierwszeństwo. Obie ustawy stanowią równorzędne akty prawne i w każdej takiej sprawie gdy dochodzi do kolizji prawa do informacji z prawem do ochrony danych osobowych konieczne staje się wyważenie któremu z tych praw przyznać większą wagę i z jakich względów.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji, w okolicznościach rozpatrywanej sprawy priorytet należało przyznać prawu do informacji publicznej i to ze względów, na które wskazał Sąd Najwyższy w uzasadnieniu przywołanego przez strony wyroku z dnia 8 listopada 2012 r. w sprawie I CSK 190/12 (Lex nr 1283743). Sąd Najwyższy zwrócił w nim uwagę, że dla osoby żądającej dostępu do informacji publicznej, związanej z zawieraniem umów cywilnoprawnych z podmiotem publicznym, imiona i nazwiska stron takich umów są często ważniejsze niż ich treść i jest to z oczywistych względów zrozumiałe. Teza tego wyroku, że ujawnienie przez jednostkę samorządu terytorialnego imienia i nazwiska osoby, która zawarła z nią umowę cywilnoprawną, nie narusza prawa do prywatności tej osoby, o którym mowa w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej znajdywała, w ocenie WSA, odpowiednie zastosowanie w rozpoznawanej sprawie.
Jego zdaniem nie ma znaczenia, że ów wyrok odnosił się do jednostki samorządu terytorialnego, a nie instytutu badawczego. Sens tego orzeczenia dotyczył umowy cywilnoprawnej w której po jednej stronie występuje podmiot publiczny (realizujący zadania publiczne, finansowany ze środków publicznych), a po drugiej osoba fizyczna korzystająca z prawa do prywatności i ochrony swoich danych osobowych. W ocenie Sądu pierwszej instancji, osoba fizyczna zawierając umowę cywilnoprawną z podmiotem publicznym nie może oczekiwać, że w zakresie takich danych jak imię i nazwisko, przedmiot umowy, wysokość wynagrodzenia zachowa prawo do prywatności. Zdaniem WSA należy uznać, że przez sam fakt zawarcia takiej umowy z podmiotem publicznym osoba fizyczna pozbawia się częściowo prawa do prywatności. Prawo do prywatności obejmuje ochronę życia osobistego, rodzinnego, towarzyskiego człowieka. Imię i nazwisko zasadniczo należy do sfery prywatnej człowieka, jednak w pewnych sytuacjach staje się "sprawą publiczną".
W ocenie Sądu pierwszej instancji, ma to mieć miejsce wówczas gdy osoba fizyczna decyduje się na zawarcie umowy z podmiotem publicznym w wyniku której otrzyma wynagrodzenie ze środków publicznych. Zdaniem WSA było w sprawie bez znaczenia, że umowy cywilnoprawne zawarte przez Instytut, których ujawnienia w pełnym zakresie żąda skarżący, mają charakter jedynie "pomocniczo-techniczny" w realizacji zadań Instytutu.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Morski Instytut Rybacki – Państwowy Instytut Badawczy, zaskarżając go w całości.
W skardze kasacyjnej postawiono ww. orzeczeniu trzy zarzuty.
Po pierwsze, naruszenie art. 1, art. 3 ust. 1, art. 6, art. 7 pkt 2 i art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych w zw. z art. 1 ust. 2 i art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej – poprzez uznanie, że przepisy ustawy o ochronie danych osobowych nie posiadają charakteru szczególnego względem przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Po drugie, naruszenie art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej przez uznanie, że prawo do informacji publicznej – w zakresie żądania ujawnienia nazwisk armatorów, z którymi Morski Instytut Rybacki – Państwowy Instytut Badawczy podpisał umowy cywilnoprawne o udostępnienie jednostek rybackich na obsługę połowów badawczych – nie podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osób fizycznych.
Po trzecie, naruszenie art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez niedostateczne wyjaśnienie podstawy prawnej i faktycznej wyroku, w zakresie uznania Instytut za działającego w okolicznościach niniejszej sprawy jako podmiot realizujący zadanie publiczne finansowane środków publicznych.
Zdaniem skarżącego kasacyjnie, relacja między ustawą o ochronie danych osobowych a ustawą o dostępie do informacji publicznej jest relacją lex specialis do lex generalis. Zwrócono także uwagę, że gdyby armatorzy wiedzieli, że istnieje możliwość udostępnienia ich imion i nazwisk prywatnym osobom trzecim, to być może w ogóle nie zawarliby umów z Instytutem. W ocenie skarżącego kasacyjnie, stanowisko WSA prowadzi do wniosku, że ograniczenie prawa do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej i ochronę jej danych osobowych – nie będzie miało nigdy zastosowania w przypadku zawierania jakichkolwiek umów cywilnoprawnych między jakimikolwiek osobami fizycznymi, a podmiotami publicznymi. Instytut zaznaczył także, że badania – których dotyczyły umowy – prowadzone były na zlecenie podmiotów zewnętrznych i przez nie finansowane. Zarazem sam Instytut nie wchodzi w zakres sektora finansów publicznych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), Sąd może zawiesić postępowanie z urzędu, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego lub przed Trybunałem Konstytucyjnym.
W judykaturze (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 listopada 2008 r., sygn. akt II FPS 4/08, http://orzeczenia.nsa.gov.pl) podkreśla się, że przepis ten ma zastosowanie wówczas, gdy sąd orzekający nie jest władny samodzielnie rozstrzygnąć zagadnienia wstępnego, jakie wyłoniło się lub powstało w toku postępowania sądowego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozstrzygnięcie tego zagadnienia musi być istotne z punktu widzenia realizacji celu postępowania sądowoadministracyjnego oraz powinno mieć bezpośredni wpływ na wynik tego postępowania. Zawieszenie postępowania powinno być również uzasadnione ze względów celowości, sprawiedliwości, jak i ekonomiki procesowej. Powyższe okoliczności sąd podejmujący rozstrzygnięcie na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. powinien oceniać w kontekście konieczności rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki, co ma niebagatelne znaczenie w świetle konstytucyjnego nakazu rozpoznawania spraw bez zbędnej zwłoki (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP) oraz zasady szybkości postępowania sądowoadministracyjnego (art. 7 p.p.s.a.).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki umożliwiające i uzasadniające zawieszenie postępowania.
Wnioskiem z dnia 4 listopada 2013 r. Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego RP wystąpił o kontrolę konstytucyjności szeregu przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.). Sprawa została zarejestrowana pod sygnaturą K 58/13. Wśród poddawanych kontroli przepisów tej ustawy znalazł się także art. 5 ust. 2, w zakresie, w jakim nakłada na osoby pełniące funkcję publiczne obowiązek godzenia się, także bez własnej wiedzy lub wyraźnej zgody, na udostępnianie danych należących do sfery ich dóbr osobistych (prywatności), co najmniej przez podmioty wymienione w art. 4 ust. 1 i ust. 2 tej ustawy – co do zgodności z art. 2, art. 18, art. 47, art. 49, art. 50, art. 51 ust. 1, ust. 2 i ust. 5, art. 61 ust. 1-4 Konstytucji oraz art. 8 ust. 1 i ust. 2 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka. Problem konstytucyjny, który będzie poddawany analizie przez Trybunał Konstytucyjny, jest ściśle i bezpośrednio analogiczny do poddawanego ocenie przez Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszej sprawie.
Idzie bowiem o to, czy w świetle art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej dopuszczalne jest udostępnienie informacji o kontrahentach władzy publicznej (osobach świadczących na rzecz sfery publicznej w zamian za wynagrodzenie pochodzące ze środków publicznych), co może naruszać ich prawo do prywatności.
Naczelny Sąd Administracyjny odnotowuje w tym kontekście wyrok Sądu Najwyższego z dnia 8 listopada 2012 r. o sygn. akt I CSK 190/12 (OSNC 2013, nr 5, poz. 67), w którym stwierdzono, że ujawnienie przez jednostkę samorządu terytorialnego imienia i nazwiska osoby, która zawarła z nią umowę cywilnoprawną, nie narusza prawa do prywatności tej osoby, o którym mowa w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Sąd Najwyższy trafnie podniósł, że dla osoby żądającej dostępu do informacji publicznej, związanej z zawieraniem umów cywilnoprawnych przez jednostkę samorządu terytorialnego, imiona i nazwiska stron takich umów są często ważniejsze niż ich treść i – jak zauważył – jest to z oczywistych względów zrozumiałe. Takimi względami może być np. chęć wykrycia przypadków nepotyzmu czy korupcji. Orzeczenie to spotkało się z jednolitą aprobatą w literaturze (zob. G. Sibiga, "Monitor Prawniczy" 2013, nr 8, s. 59-62; S. Gajewski, A. Jakubowski, "Samorząd Terytorialny" 2013, nr 9, s. 84-90).
Z drugiej strony, Sąd w niniejszym składzie ma świadomość, że udostępnienie informacji jest zasadniczo czynnością nieodwracalną. Tym samym, w przypadku zobowiązania organu do udostępnienia informacji przy przyjęciu powyższej wykładni SN, ewentualny wyrok Trybunału Konstytucyjnego stwierdzający niekonstytucyjność art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie mógłby doprowadzić do takiego wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego, które wyeliminowałoby skutki udostępnienia informacji publicznej (cofnął je). Zaistniałaby zatem trwała niekonstytucyjność skutków wydanego orzeczenia.
Mając powyższe na uwadze, rozstrzygnięcie niniejszej sprawy zależy od wyniku postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym w sprawie o sygn. K 58/13. Jeżeli bowiem Trybunał Konstytucyjny uzna, że art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie informacji publicznej jest niezgodny z normami konstytucyjnymi, wówczas wyrok Sądu pierwszej instancji będzie wymagał uchylenia. W przypadku zaś stwierdzenia konstytucyjności ww. przepisów, skarga kasacyjna rozpoznawania w niniejszej sprawie podlegać będzie oddaleniu. Trybunał Konstytucyjny – jako organ do tego uprawniony – dokonana zarazem ważenia wartości konstytucyjnych w postaci jawności i dostępu do informacji publicznej (art. 61 Konstytucji) i prawa do prywatności (art. 47, art. 51 ust. 1 Konstytucji).
Z powyższych względów zachodzą przesłanki do zawieszenia postępowania przed Naczelnym Sąd Administracyjnym w niniejszej sprawie na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a., gdyż wynik sprawy zależy od wyniku ww. postępowania przed TK.
Naczelny Sąd Administracyjny zaznacza przy tym, że dopuszczalność zawieszenia postępowania nie występuje w przypadku każdej sprawy, w której podstawą oceny jest art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, lecz tylko w takiej, w której do niego sprowadza się istota sprawy, wiążąca się bezpośrednio z wątkiem konstytucyjnym podjętym w ww. wniosku I Prezesa SN.
Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny zawiesił postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie.
Podkreślenia na koniec wymaga, że ustawodawca skracając terminy w art. 16 ust. 2 pkt 1 i art. 21 ustawy o dostępie do informacji publicznej – dał jednoznaczny wyraz preferencji czasowej rozpoznawania spraw z rzeczonej materii. W tym świetle, oczekiwać należy, że rozstrzygnięcie sprawy o sygn. K. 58/13 przez Trybunał Konstytucyjny nastąpi szczególnie szybko, w związku z czym nie ucierpią interesy stron niniejszego postępowania.