Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 17 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Rz 470/14, oddalił skargę Gminy Miasto Rzeszów na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] marca 2014 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. W uzasadnieniu Sąd I instancji stwierdził, że decyzją z dnia [...] marca 2014 r., nr [...], Wojewoda Podkarpacki po rozpatrzeniu odwołania Gminy Miasta Rzeszów, utrzymał w mocy decyzję Starosty Powiatu Mieleckiego z dnia [...] stycznia 2014 r., nr [...], orzekającą o zwrocie nieruchomości położonej w obr. [...] R. –Z., oznaczonej jako działka nr 2824/1 o pow. 0,0180 ha oraz działka nr 2824/2 o pow. 0,2575 ha, na rzecz A. K. W podstawie prawnej decyzji Wojewoda Podkarpacki wskazał art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm., dalej jako k.p.a.) oraz art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 z późn. zm., dalej również jako u.g.n.).
Z uzasadnienia decyzji i akt administracyjnych wynika, że postępowanie w niniejszej sprawie toczyło się na wniosek A. K. - właścicielki nieruchomości oznaczonej jako działka nr 817/2, o pow. 0,2761 ha, która została przez nią zbyta na rzecz Gminy Miasta Rzeszów w dniu 27 sierpnia 1996 r., umową zawartą w formie aktu notarialnego (Rep. A nr [...] z 1996 r.), z przeznaczeniem pod budowę cmentarza. Zbycie nastąpiło na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (tekst jedn. Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 z późn. zm., dalej również jako u.g.g.w.n.), w związku z uchwałą Rady Miasta Rzeszowa z dnia [...] listopada 1990 r. nr [...], w sprawie nabywania i zbywania nieruchomości.
Działka nr 817/2 w wyniku modernizacji ewidencji gruntów zmieniła oznaczenie i powierzchnię na działkę nr 2824 o pow. 0,2755 ha. Następnie, na podstawie decyzji Prezydenta Miasta Rzeszowa z dnia [...] października 2011 r. uległa podziałowi (w związku z wydzieleniem działki przeznaczonej pod budowę drogi wewnętrznej) na działkę nr 2824/1 o pow. 0,018 ha oraz działkę nr 2824/2 o pow. 0,2575 ha. Działki nr 2824/1 i 2824/2 na dzień sprzedaży tj. na dzień 27 sierpnia 1996 r., zlokalizowane były na terenie, na którym obowiązywał Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Rzeszowa.
Decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r., nr [...] Starosta Powiatu Mieleckiego orzekł o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości, położonej w Rzeszowie, obręb [...] R.-Z., oznaczonej jako działka nr 2824/1 o pow. 0,018 ha oraz działka nr 2824/2 o pow. 0,275 ha, objętej księgą wieczystą KW Nr [...], na rzecz wnioskodawczyni. Ponadto, rozstrzygnięciem tym orzeczono o zwrocie na rzecz Gminy Miasta Rzeszów zwaloryzowanego odszkodowania oraz o rozłożeniu go na dziesięć, równych rat.
W uzasadnieniu wskazano, że przeprowadzone oględziny nie wykazały aby na obu nieruchomościach zrealizowano cel wywłaszczenia. Stwierdzono, że teren działek jest niezabudowany, porośnięty drzewami, roślinnością krzewiastą oraz wieloletnimi trawami, obie działki są niezagospodarowane i nieuporządkowane. W związku z tym, uznano działki nr 2824/1 i 2824/2 za zbędne na cel wywłaszczenia, określony jako budowa cmentarza (art.137 u.g.n.), dając tym samym podstawę do zwrotu nieruchomości na rzecz byłego właściciela, w oparciu o przepis art. 136 ust. 3 u.g.n.. Zdaniem organu, możliwość wydania takiej decyzji została przewidziana w znowelizowanym art. 216 u.g.n., który rozszerzył stosowanie przepisów dotyczących zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, m.in. na nieruchomości nabyte na podstawie przepisów ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.
W odwołaniu od tej decyzji, Gmina Miasto Rzeszów wniosła o jej uchylenie, argumentując, że przepis art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest niekonstytucyjny, bowiem "prawo nie może działać wstecz".
Powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] marca 2014 r., Wojewoda Podkarpacki utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W jej motywach podzielił wnioski Starosty, sprowadzające się do stwierdzenia, że działki nr 2824/1 i 2824/2 stały się zbędne na cel wywłaszczenia oraz w zakresie wykładni art.216 u.g.n., wskazując na okoliczność, że ustawa z dnia 9 listopada 2012 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2012 r., poz. 1429) poszerzyła w art. 216 u.g.n. zakres stosowania przepisów dotyczących zwrotów, o nieruchomości nabyte na podstawie ustawy o gospodarce gruntami, a taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Wojewoda Podkarpacki wskazał, że organem władnym do stwierdzenia niekonstytucyjności powyższych przepisów jest wyłącznie Trybunał Konstytucyjny, zatem dopóki przepisy te znajdują się w obowiązującym porządku prawnym, należy je stosować.
Decyzję tę zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie Gmina Miasto Rzeszów, wnosząc o jej uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Skarżąca wniosła ponadto, o przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego co do zgodności art. 1 pkt 2 ustawy z dnia 9 listopada 2012 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami, w zakresie w jakim rozszerza ona stosowanie rozdziału 6 działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami, do nieruchomości nabytych na rzecz gminy, na podstawie ustawy o gospodarce gruntami.
Zaskarżonej decyzji zarzucono w skardze naruszenie art. 2, art. 31, art. 64 ust. 1-3 w związku z art. 165 ust. 1 i 2 i art. 167 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu skargi podano, że znowelizowany przepis narusza zasadę równości oraz istotę prawa własności jednostek samorządu terytorialnego, bowiem nabywały one nieruchomości w drodze zwykłego obrotu cywilnoprawnego, za ceny ustalone umownie przez obydwie, równe sobie strony. Zdaniem skarżącej, skoro cena określona w umowie pomiędzy gminą a właścicielem nieruchomości była wyrazem ich wolnej, niczym nieskrępowanej woli, to należy przyjąć, że art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. w brzmieniu obowiązującym do dnia 3 stycznia 2013 r., nie naruszał zasady równości.
Skarżąca Gmina podniosła, że jako jednostka samorządu terytorialnego musi mieć odpowiednie zaplecze ekonomiczne do wykonywania zadań publicznych. Tym zapleczem jest mienie komunalne, którego istotnym składnikiem są nieruchomości, z których gmina, jak każdy właściciel, powinna móc korzystać i rozporządzać nimi w myśl art. 140 Kodeksu cywilnego. Ustawowe pozbawienie gmin części ich majątku, z którego dochody stanowią jedno z przewidzianych w ustawie źródeł finansowania ich zadań własnych, pozostaje zdaniem skarżącej, w kolizji z art. 167 ust. 2 Konstytucji RP.
W ocenie skarżącej, uchwalona nowelizacja narusza zasadę zaufania społeczności lokalnej samorządu terytorialnego do państwa i prawa, gdyż w chwili, kiedy skarżąca nabyła własność nieruchomości, brak było przepisów nakazujących zwrot nieruchomości nabytych w drodze umowy cywilnoprawnej, nawet jeżeli umowę zawarto pod rygorem wywłaszczenia. Gmina podniosła, że nabyła przedmiotową nieruchomość bez obawy, że może ją kiedyś utracić, w związku z niewykorzystaniem jej na cel określony w umowie. Odmienny pogląd, w ocenie skarżącej Gminy, któremu ustawodawca dał wyraz w przyjętej nowelizacji, stanowi naruszenie zasady tempus regit actum oraz zasady ochrony praw nabytych. W skardze wskazano ponadto, że zwrot nieruchomości dokonywany jest bez stosownego ekwiwalentu ze strony wnioskodawcy, gdyż poprzedni właściciel nie zwraca aktualnej wartości rynkowej nieruchomości, choć sam sprzedawał ją za cenę rynkową, a jedynie zwaloryzowaną wskaźnikiem wzrostu cen towarów i usług cenę, uzyskaną przy sprzedaży, co oznacza dotkliwą stratę majątkową dla gminy.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Podkarpacki wniósł o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalając skargę podkreślił, że stan faktyczny sprawy jest bezsporny oraz przywołał treść przepisów art.136 ust.3, art. 137 ust.1 pkt 1 i 2 u.g.n.. Sąd meriti doszedł do przekonania, że w rozpoznawanej sprawie zaistniała podstawa do zwrotu nieruchomości, wywodzona z w/w przepisów oraz art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n., który to przepisy działu III rozdziału 6 ustawy "Zwrot wywłaszczonych nieruchomości" nakazuje stosować odpowiednio do nieruchomości nabytych na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, na rzecz Skarbu Państwa albo gminy - w brzmieniu nadanym przez art. 1 ustawy z dnia 9 listopada 2012 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Odnosząc się do zarzutów skargi, Sąd Wojewódzki zwrócił uwagę na utrwalone w orzecznictwie sądowoadministracyjnym stanowisko, iż nabycie przez Skarb Państwa nieruchomości na podstawie ustawy z 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w drodze cywilnoprawnej, na cel publiczny stanowi przesłankę uzasadniającą żądanie zwrotu nieruchomości, na podstawie art. 216 ust. 1 pkt 3 u.g.n.. Pogląd powyższy, z uwagi na wyżej przywołaną zmianę treści tej regulacji, aktualnie należy w ocenie Sądu meriti, odnosić także do przypadków nabycia prawa własności na podstawie umowy, przez samorząd gminny.
Zdaniem Sądu meriti, zaskarżona decyzja nie narusza przytoczonych w skardze przepisów Konstytucji RP (art. 2, art. 31 ust. 3, art. 64 ust.1-3 w zw. z art. 165 ust. 1 i 2 i art. 167 ust. 2), a w szczególności nie narusza istoty własności samorządu gminnego. W uzasadnieniu tego stanowiska, Sąd Wojewódzki wskazał, że gminy będąc podmiotami uprawnionymi do realizacji celów publicznych na drodze wywłaszczenia, nie mogą być traktowane lepiej niż Skarb Państwa, jak miało to miejsce niewątpliwie - do czasu nowelizacji powołanego wyżej przepisu art. 216 ust.2 pkt 3 u.g.n. Za cel tej nowelizacji, należy odczytywać zdaniem Sądu I instancji, nie tylko zrównanie pozycji Skarbu Państwa i samorządu gminnego, ale przede wszystkim takie samo traktowanie osób, które zbyły nieruchomości na rzecz podmiotów uprawnionych do żądania wywłaszczenia, według stanu prawnego obowiązującego przed 1 stycznia 1998 r.
Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, wbrew temu co podnosiła strona skarżąca, to właśnie regulacja art. 216 ust. 2 u.g.n. w brzmieniu sprzed jej nowelizacji, naruszała zasadę równości wyrażoną w art. 32 ust. 1, a także zasadę równego traktowania w realizacji gwarancji wynikających z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP. Takie poglądy były podnoszone w literaturze przedmiotu. (Zob. Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, S. Kalus, G. Matusik, M. Gdesz, E. Mzyk, G. Bieniek, Autor komentarza do dz. VII roz. 1 art. 216: Bieniek Gerard, aktualizacja Gdesz Mirosław, teza 12, LexPolonica Maxima). Podobne stanowisko zajmowała Rzecznik Praw Obywatelskich (I. Lipowicz, Własność własności nierówna, Rzeczpospolita z dnia 26 października 2011 r., dodatek Prawo).
W przekonaniu Sądu I instancji, dokonana ustawą nowelizującą zmiana analizowanego przepisu, spowodowała nie tylko zrównanie podmiotów prawa, ale także zapobiega aktualnie sytuacjom, kiedy gmina przed 1998 r., pod rygorem wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego, nabywała nieruchomości w trybie cywilnoprawnym, aby później tak nabytą własność przeznaczyć na cele niebędące celami publicznymi, w rozumieniu przepisów o wywłaszczeniu nieruchomości (np. na działalność gospodarczą wykraczająca poza zakres użyteczności publicznej). W ocenie Sądu Wojewódzkiego, przedmiotowa nieruchomość podlegająca zwrotowi, nie została nabyta w sposób całkowicie dobrowolny, skoro oczywistą konsekwencją odmowy jej zbycia na cel budowy i utrzymania cmentarza, byłoby wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego. W takiej sytuacji, zdaniem Sądu meriti, zbywca nieruchomości nie mógł działać w sposób swobodny, a więc typowy dla rynku zupełnie wolnego od środków władztwa administracyjnego.
Sąd nie podzielając poglądów skarżącej Gminy co do niekonstytucyjności zastosowanych w przedmiotowej sprawie przepisów, zwrócił również uwagę na stanowisko NSA, wyrażone w wyroku z dnia 1 września 2010 r., o sygn. akt I OSK 368/10, w którym stwierdzono, że chociaż w art. 8 ust. 2 Konstytucji RP wyrażono zasadę bezpośredniego jej stosowania, to dopóki niekonstytucyjny przepis nie zostanie wyeliminowany z obrotu prawnego na skutek orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, dopóty podlega stosowaniu, również przez sądy. Brak orzeczenia Trybunału w tym przedmiocie, oznacza funkcjonowanie domniemania o zgodności przepisu, mającego zastosowanie w sprawie, z Konstytucją.
Sąd administracyjny powinien dokonać własnej oceny konstytucyjności mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa powszechnie obowiązującego, ale tylko na użytek rozpoznawanej sprawy. Jeśli dojdzie do wniosku, że dany przepis ustawy nie jest sprzeczny z Konstytucją RP, to nie ma prawa odmówić ich zastosowania. Nie musi przy tym inicjować postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym w sprawie konstytucyjności mającego zastosowanie w sprawie przepisu prawa, nawet gdyby z takim żądaniem wystąpiła któraś ze stron postępowania. Sąd meriti wskazał za powyżej przywołanym wyrokiem NSA, że sąd administracyjny nie musi w takim przypadku, w uzasadnieniu swego orzeczenia tłumaczyć nawet przyczyn, dla których uznał dany przepis za zgodny z Konstytucją. Wynika to z faktu, że badanie zgodności z Konstytucją przepisów prawa, nie należy do właściwości sądów administracyjnych i jest dokonywane jedynie na użytek rozpoznania konkretnej sprawy sądowoadministracyjnej. W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji oddalił zatem zawarty w skardze wniosek o przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wniosła Gmina Miasto Rzeszów, która na podstawie art. 173 i 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżyła w całości wskazany wyżej wyrok, wnosząc o jego uchylenie w całości i rozpoznanie skargi tj. uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody Podkarpackiego w całości oraz zasądzenie na rzecz Gminy Miasto Rzeszów kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Jako podstawę kasacyjną skarżąca Gmina wskazała naruszenie przepisów prawa materialnego tj; 1/ art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez jego zastosowanie, podczas gdy jest on sprzeczny z art. 2 w zw. z art. 21 ust. 1, z art. 31 ust. 2, art. 64 ust. 2, art. 165 ust. 1 Konstytucji RP, 2/ art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. w zw. z art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. i art. 2, art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 2, art. 165 ust. 1 Konstytucji RP, przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz uznanie, iż zbędność nieruchomości nabytej przez gminę na cel publiczny, na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, co do której stosowanie przepisów rozdziału 6 działu III u.g.n. zostało wprowadzone z dniem 3 stycznia 2013 r., może nastąpić przed datą 3 stycznia 2013r. Zdaniem skarżącej Gminy, zasada demokratycznego państwa prawa i wynikająca z niej zasada niedziałania prawa wstecz, zasada ochrony własności równej dla wszystkich, zasada ochrony samodzielności jednostek samorządu terytorialnego wymaga, by początek obydwu terminów wskazanych w art. 137 ust. 1 u.g.n. liczyć z dniem 3 stycznia 2013 r. Zbędność jakiejkolwiek nieruchomości w Polsce, nabytej przez gminę na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości jeszcze zdaniem skarżącej kasacyjnie nie nastąpiła,
Ze względu na to, iż skarżąca kasacyjnie Gmina upatrywała nieprawidłowości zaskarżonego wyroku, w pierwszym rzędzie w zarzucie sformułowanym w pkt 1, wniosła o to, by Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 193 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, przedstawił Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne, co do zgodności art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. (w brzmieniu zarówno przed jak i po dniu 3 stycznia 2013 r.) z przepisami Konstytucji RP, wymienionymi w pkt 1 zarzutów kasacyjnych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono szczegółową argumentację na poparcie wskazanych w niej zarzutów. Przy czym, skarżąca kasacyjnie Gmina podniosła w szczególności, że niekonstytucyjność art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. polega na tym, iż w ogóle rozszerza on odpowiednie stosowanie przepisów o zwrocie nieruchomości, na nieruchomości nabyte na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oraz, że narusza on wynikające z art. 2 Konstytucji RP zasady prawidłowej legislacji, ochrony praw słusznie nabytych oraz zakaz działania prawa wstecz.
Skarżąca kasacyjnie jednakże podkreśliła, iż utrwalona obecnie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyroki z dnia 7.07.2010 r. I OSK 1182/09, z dnia 19.12.2007 r. I OSK 1863/06, z dnia 2.02.2012 r. I OSK 278/11, z dnia 8.09.2009 r. I OSK 1230/08) wykładnia art 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. jest jedyną, logiczną wykładnią tego przepisu. Tym niemniej, zdaniem skarżącej kasacyjnie, głęboki błąd aksjologiczny tkwi w samym przepisie, bowiem w ogóle nie bierze on pod uwagę sensu skonstruowania wywłaszczenia jako ultima ratio.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określono w art. 183 § 2 p.p.s.a. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, zakres kontroli zaskarżonego orzeczenia został wyznaczony zarzutami skargi kasacyjnej, które okazały się nieuzasadnione.
Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje na wstępie na treść przepisu art. 216 ust.2 pkt.3 u.g.n., który przyjęto w niniejszej sprawie za podstawę zwrotu nieruchomości - w brzmieniu obowiązującym od dnia 3 stycznia 2013r..W myśl jego uregulowań, przepisy rozdziału 6 działu III u.g.n., stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa albo gminy, odpowiednio na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Poczynając od w/w daty, dopuszczalny jest zwrot nieruchomości, w trybie przepisów rozdziału 6 działu III u.g.n., nabytych na rzecz gminy.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepis ten obejmuje również nabycie nieruchomości w formie cywilnoprawnej, gdy następuje ono w związku z realizacją celu publicznego. Obowiązujący w dniu 27 sierpnia 1996 r. – tj. w dniu zawarcia umowy zbycia przedmiotowej nieruchomości, przez A. K. na rzecz Gminy Miasta Rzeszów, art. 46 ust.2 pkt.1 u.g.g.w.n., wśród celów wywłaszczenia wymieniał budowę cmentarza. Innymi słowy nabycie przez Gminę Miasta Rzeszów przedmiotowej nieruchomości, mieściło się w wyszczególnionych przez ustawodawcę celach, które uzasadniały wywłaszczenie na rzecz podmiotu publicznego.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, takie nabycie przez gminę nieruchomości, na cele publicznoprawne, także w trybie umowy, stawiało jednostkę w sytuacji przymusowej. Zawierane tak umowy miały bowiem o tyle szczególny charakter, że stanowiły w zasadzie efekt negocjacji, poprzedzających postępowanie wywłaszczeniowe. Nie sposób zatem, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego uznać, że umowy takie były w pełni dobrowolne, bowiem ich alternatywą było wywłaszczenie nieruchomości. Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że zbycie nieruchomości w drodze takich umów, było równoznaczne z wywłaszczeniem tych nieruchomości.
Nie sposób przyjąć trafności wykładni, która pomija dopuszczalność zwrotu nieruchomości, uzyskanej w drodze umowy, poprzedzającej wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego. Nie odpowiada ona bowiem zasadzie sprawiedliwości społecznej. Taka wykładnia różnicuje, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego sytuację prawną jednostek, tylko w oparciu o formalistyczne pojmowanie wywłaszczenia nieruchomości, poprzez zawężenie możliwości zwrotu nieruchomości, które przyjęto do realizacji celu publicznoprawnego, w trybie administracyjnoprawnym, z wyłączeniem trybu cywilnoprawnego, przewidzianego w procedurze wywłaszczeniowej. Musi zwracać uwagę, że osoby godzące się na wyzbycie nieruchomości na cele publiczne, byłyby obecnie, w sprawach o zwrot nieruchomości w gorszej sytuacji niż te, które postąpiły odmiennie.(por. wyroki NSA w sprawach I OSK 1863/06, I OSK 2491/12, I OSK 3040/12, I OSK 2031/14)
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie ma podstaw do formułowania tezy o obowiązku zapewnienia gminie ochrony wynikającej z nabycia prawa własności, jeśli genezą nabycia był zamiar realizacji celu publicznego, w sytuacji gdy cel ten nie został zrealizowany. Brak przyczyn, dla których ochrona praw jednostki samorządu terytorialnego miałaby być szersza, niż wynikająca z przepisów rozdziału 6 działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami, jak stanowi art. 216 ust.2 pkt. 3 u.g.n.. Niewątpliwie przepis ten ma retrospektywny charakter, tym niemniej dopuszczalność jego zastosowania, w szczególności do otwartych stanów faktycznych, gdy nie zrealizowano celu wywłaszczenia, nie może w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego budzić wątpliwości. Retroaktywny skutek stosowania regulacji, który wynika z jej normatywnej treści, nie przesądza jeszcze o jej niezgodności z art.2 Konstytucji RP.
Wyjaśnić należy, że zakaz retroakcji zostaje naruszony, jeżeli nadanie mocy wstecznej przepisom prawnym, prowadzi do takiego pogorszenia sytuacji ich adresatów w stosunku do stanu poprzedniego, które nie znajduje dostatecznego, konstytucyjnego uzasadnienia, co w przypadku niezrealizowania celu wywłaszczenia, nie może znajdować ochrony. Wywłaszczenie mienia wiązać się musi z niezbędnością jego uzyskania na cele publiczne. Nie sposób się jej dopatrzeć w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w przedmiotowej sprawie, gdy pomimo upływu blisko 20 lat od daty zawarcia umowy przenoszącej własność nieruchomości, do daty żądania zwrotu, nie zrealizowano celu wywłaszczenia, nie podejmując przy tym żadnych działań, zmierzających do jego realizacji.
Z uwagi na powyższe, nie sposób za skarżącym kasacyjnie wywieść niekonstytucyjności przepisu art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w analizowanym brzmieniu, w zakresie wskazanych w skardze kasacyjnej norm Konstytucji RP.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie brak było podstaw do zwrócenia się z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego. Przedstawienie pytania prawnego byłoby uzasadnione jedynie wtedy, gdyby Naczelny Sąd Administracyjny powziął wątpliwości co do zgodności Konstytucją kontrolowanego przepisu. Przy czym chodzi tu o wątpliwości sądu, a nie skarżącego kasacyjnie, który nie ma uprawnienia do skutecznego domagania się takiej kontroli konstytucyjnej. W tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podzielił stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie.
Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd Sądu I instancji, że dopiero zmiana ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia 9 listopada 2012r., zrównała pozycję Skarbu Państwa oraz samorządu gminnego, a także osób które zbyły nieruchomość na rzecz podmiotów uprawnionych do żądania wywłaszczenia. Słusznie także Sąd Wojewódzki podkreślił w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że nowe brzmienie art. 216 ust. 2 pkt. 3 u.g.n. zapobiega sytuacjom wykorzystywania przejętych gruntów na cele nie będące publicznymi.
W tym stanie rzeczy skarga kasacyjna podlegała oddaleniu w oparciu o przepis art. 184 p.p.s.a.