Uzasadnienie
Wyrokiem z 28 października 2022 r. II SA/Ke 419/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę B. M. (Skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. (Kolegium) z [...] czerwca 2022 r. w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego.
Skarżąca zaskarżyła powyższy wyrok skargą kasacyjną w całości zarzucając mu naruszenie prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych przez błędne uznanie, że pobieranie przez Skarżącą renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy wyklucza możliwość przyznania na jej rzecz świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaną opieką nad niepełnosprawną matką.
Na podstawie art. 185 p.p.s.a. ewentualnie na podstawie art. 188 p.p.s.a. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i uwzględnienie w całości złożonej skargi ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Skarżąca wskazała, że w jej ocenie Sąd pierwszej instancji błędnie uznał w świetle art. 17 ust. 5 pkt 1 lit, a ustawy o świadczeniach rodzinnych pomijając treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 czerwca 2019 r. sygn. akt SIC 2/16, iż Skarżąca zobligowana jest do zawieszenia pobieranej renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, aby móc pobierać świadczenie pielęgnacyjne. Podniosła, że Trybunał Konstytucyjny badał zgodność przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych z ustawą zasadniczą. W wyroku z dnia 26 czerwca 2019 r. w sprawie o sygn. akt SK 2/17 (Dz.U. 2019 poz. 1257) stwierdzono, że art. 17 ust. 5 piet 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim stanowi, iż świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, jest niezgodny z art. 71 ust. 1 zdanie drugie w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, zaś w punkcie II, że przepis wymieniony w części I, w zakresie tam wskazanym, traci moc obowiązującą po upływie 6 miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw RP.
Powyższy wyrok opublikowany został w Dzienniku Ustaw w dniu 8 lipca 2019 r. w związku z czym od dnia 9 stycznia 2020 r. norma prawna wyrażona w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych musi być odczytana w ten sposób, iż zawarte w niej wyłączenie przysługiwania świadczenia pielęgnacyjnego osobom posiadającym ustalone prawo do wskazanych w tym przepisie świadczeń, nie obejmuje sytuacji, gdy osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy.
Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 listopada 2020 r. w sprawie o sygn. akt I OSK 487/20 brak jest podstawy uzasadniającej zróżnicowanie sytuacji opiekuna osoby niepełnosprawnej polegającej na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tego opiekuna, który ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy (art. 17 ust, 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. w sytuacji, gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne. Wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. musi prowadzić do takiego zdekodowania jego treści, który nie jest sprzeczny nie tylko z zasadą równości wobec prawa (art. 32 ust, 1 Konstytucji RP), ale także z zasadami sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP), czy udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji RP). Egzegeza tego przepisu musi być bowiem zgodna z innymi normami systemu prawa.
Ustalenie jego znaczenia musi także uwzględniać jego cel i rolę społeczną, którą winien on pełnić. Problemy te były już analizowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wskazywał na konieczność korygowania skutków wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. wynikami wykładni celowościowej i funkcjonalnej (wyroki NSA z 27 maja 2020 r., sygn. I OSK 2375/19 i z 18 czerwca 2020 r., sygn. I OSK 254/20 oraz powołane w nich orzecznictwo). Wyłączenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla osób mających ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy w chwili wejścia w życie u.ś.r. było uzasadnione, gdy ówczesna wysokość tego świadczenia była niższa od przyznanej renty. Odwrócenie relacji ekonomicznych świadczenia pielęgnacyjnego i renty musi wiązać się z realizacją celu tego przepisu i nie może stawiać osoby pobierającej rentę z tytułu częściowej niezdolności do pracy w sytuacji ekonomicznie gorszej niż byłaby wówczas, gdyby nie posiadała ustalonego prawa do tej renty. Przyjęcie w przedmiotowej sprawie odmiennego poglądu skutkowałoby naruszeniem konstytucyjnej zasady równości,
W wyroku z dnia 11 sierpnia 2022 r. w sprawie I OSK 2052/21 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że z uwagi na brak jakiegokolwiek innego przepisu szczególnego regulującego sytuację prawną osób sprawujących opiekę, które mają ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy w zakresie przysługiwania im uprawnienia do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, jak też przepisów uzależniających przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego od sytuacji majątkowej osoby uprawnionej, względnie braku osiągania przez nią dochodów ze źródeł innych niż zatrudnienie lub inna praca zarobkowa bądź źródła wskazane w art. 17 ust. 5 piet 1 ustawy o świadczenia rodzinnych, uznać należy, iż osoby mające ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy mogą uzyskać prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na zasadach ogólnych, to jest po spełnieniu wymogów wynikających z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych.
Skarżąca podkreśliła, że zgodnie z art. 190 ust. 1 Konstytucji RP orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne, a skutkiem prawnym stwierdzenia niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją RP jest utrata mocy obowiązującej tego aktu, Z powszechnego charakteru wyroków Trybunału Konstytucyjnego, o którym mowa w art. 190 ust. 1 Konstytucji RP, i utraty mocy obowiązującej zaskarżonego przepisu (art. 190 ust. 3 Konstytucji RP) wynika, że możliwość rozstrzygnięcia sprawy z pominięciem derogowanego przepisu odnosi się zasadniczo do wszystkich spraw, w których niekonstytucyjny przepis był podstawą orzeczenia o prawach osób uprawnionych, bez względu na to, kto i w jakim trybie zwrócił się do Tiybunału Konstytucyjnego z odpowiednim żądaniem. Na gruncie stanu faktycznego niniejszej sprawy nie jest przy tym konieczne czynienie rozważań dotyczących kwestii obowiązywania spornej regulacji w okresie pomiędzy ogłoszeniem wyroku TK, a upływem wskazanego w nim terminu odroczenia utraty mocy obowiązującej sprzecznej z Konstytucją regulacji,
W świetle powyższego, w obecnym stanie prawnym, fakt posiadania renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy przez osobę wnioskującą o przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego na osobę niepełnosprawną, nad którą sprawuje opiekę, nie stanowi przeszkody do przyznania tego świadczenia.
Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.
Przed przystąpieniem do odniesienia się do zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej przypomnieć należy istotę sporu zaistniałego w sprawie.
Skarżącej odmówiono przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką sprawowaną przez nią nad matką z uwagi na fakt, że jest osobą uprawnioną do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy. Kolegium podzieliło prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko, że osoba, która spełnia warunki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, a pobiera świadczenie emerytalne lub rentowe, winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego. Wybór może zrealizować przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury. Organ odwoławczy wyjaśnił również, że organ pierwszej instancji pismem z 14 stycznia 2022 r. wezwał pełnomocnika Skarżącej m.in. do przedłożenia decyzji ZUS o zawieszeniu przez Skarżącą renty i wstrzymaniu jej wypłaty. W odpowiedzi pełnomocnik odwołującej poinformował, że wnioskowane dokumenty Skarżąca złoży osobiście.
Skarżąca w złożonym 24 stycznia 2022 r. oświadczeniu wskazała, że nie została zawieszona pobierana przez nią renta. Zawiadomieniem z 28 stycznia 2022 r. organ I instancji poinformował stronę o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów. Zawiadomił również, że strona w terminie 7 dni może przedłożyć dodatkowe dowody, złożyć wyjaśnienia oraz przeglądać akta sprawy. W następstwie powyższego odwołująca nie przedłożyła decyzji organu rentownego o wstrzymaniu wypłaty renty. W tej sytuacji Kolegium stwierdziło, że organ I instancji umożliwił stronie złożenie dodatkowych wyjaśnień w sprawie m.in. dotyczących dokonania wyboru świadczenia pielęgnacyjnego lub rentowego. I choć organ I instancji w piśmie z 14 stycznia 2022 r. nie zawarł precyzyjnej informacji w tym zakresie, oraz nie wskazał, że wybór ten strona może zrealizować poprzez złożenie do organu rentowego ZUS wniosku o zawieszenie prawa do renty i wstrzymanie jej wypłaty, to wnioskodawczyni reprezentowana była przez profesjonalnego pełnomocnika, który niewątpliwie posiadał wiedzę w tym zakresie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalając skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. podzielił zarówno ustalenia faktyczne dokonane w sprawie przez Kolegium jak i przedstawioną przez organ ich ocenę prawną.
Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut błędnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. w zakresie, w jakim Sąd I instancji uznał, że na przeszkodzie do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego stał fakt pobierania przez Skarżącą renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy jest niezasadny.
Przedstawione przez Sąd pierwszej instancji stanowisko zgodne jest z ugruntowaną w orzecznictwie wykładnią w świetle której osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera świadczenie wymienione w art. 17 ust. 5 pkt. 1 lit. a) u.ś.r., powinna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń poprzez rezygnację z pobierania świadczenia niższego (por. wyroki NSA: z 24 marca 2021 r., sygn. I OSK 2631/20; z 15 grudnia 2020 r., sygn. I OSK 1983/20; z 11 sierpnia 2020 r., sygn. I OSK 764/20; z 18 czerwca 2020 r., sygn. I OSK 254/20; z 27 maja 2020 r., sygn. I OSK 2375/19).
Zasada ta nie znajduje wyłączenia również w przypadku osób, których dotyczy wyrok TK z 26 czerwca 2019 r., SK 2/17, czyli uprawnionych do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy.
Wyrok TK o sygn. SK 2/17 jest wyrokiem zakresowym. Tego rodzaju wyroki są charakteryzowane jako orzeczenia, w sentencji których TK stwierdza zgodność albo niezgodność z Konstytucją przepisu prawnego w określonym (podmiotowym, czasowym lub przedmiotowym) zakresie jego zastosowania. W przypadku wyroków zakresowych mamy do czynienia z przypisaniem atrybutu konstytucyjności lub niekonstytucyjności nie całej jednostce redakcyjnej tekstu prawnego, lecz jej określonemu fragmentowi, a dokładnie pewnej normie prawnej, którą można w całości lub części dekodować z określonego przepisu prawnego (zob. T. Woś, Wyroki interpretacyjne i zakresowe w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, "Studia Iuridica Lublinensia" 2016, nr 3, s. 990).
Wyrok SK 2/17 dotyczy zakresu podmiotowego art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy rozstrzygając o konstytucyjności przepisu w stosunku do określonej grupy podmiotów, której ten przepis dotyczy, a mianowicie osób sprawujących opiekę, które mają ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy. Osoby te mieszczą się w szerszej kategorii osób, którym przysługuje prawo do renty. Skutkiem wyroku stwierdzającego niekonstytucyjność przepisu w zakresie podmiotowym jest utrata mocy obowiązującej nie przez cały przepis, w pełnym zakresie jego obowiązywania, ale wyłącznie w zakresie, w jakim stwierdzona została jego niezgodność z Konstytucją, w odniesieniu do wskazanej grupy podmiotów.
Wydanie wyroku zakresowego w sprawie o sygn. SK 2/17 nie było przy tym skutkiem uznania przez Trybunał, że w pozostałym zakresie podmiotowym przepis nie budzi wątpliwości pod względem konstytucyjności. Wyraźnie TK zaznaczył w uzasadnieniu wyroku, że ze względu na konkretny charakter inicjującej postępowanie skargi konstytucyjnej, ocena konstytucyjności art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy odnosi się do zakresu, jaki dotyczy osoby wnoszącej skargę, czyli w jakim wyklucza przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego opiekunom mającym ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy.
W piśmiennictwie dostrzega się, że wyroki zakresowe pociągają za sobą pewne komplikacje w procesie stosowania prawa, rozszczepianie regulacji prawnej w drodze orzeczenia niekonstytucyjności na część zgodną i niezgodną z Konstytucją narusza jej konstrukcję całościową i może jej nadać taki kształt, który jest całkowicie nieadekwatny do intencji prawodawcy (tak T. Woś, Wyroki interpretacyjne..., op. cit., s. 992). Taka sytuacja ma także miejsce w analizowanym przypadku.
Wyrok TK o sygn. SK 2/17 usuwa z systemu prawa negatywną przesłankę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wskazaną w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy w stosunku do osoby mającej ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, przez co osoba taka może ubiegać się o to świadczenie. Ponieważ prawodawca pierwotnie co do zasady wykluczył w ustawie osoby uprawnione do renty od możliwości uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, regulacja prawna nie zawiera rozwiązań odnoszących się do usuwania skutku zbiegu prawa do świadczeń z zakresu zabezpieczenia społecznego, stanowiących formę redystrybucji dochodu narodowego za pośrednictwem budżetu państwa.
Trybunał Konstytucyjny, jako "prawodawca negatywny" takich rozwiązań wyrokiem wprowadzić nie mógł, co nie niweczy tego, że orzeczenie o niekonstytucyjności zakresowej przepisu prowadzi do nowej sytuacji prawnej, pozbawionej kompleksowej regulacji, w szczególności odnoszącej się do warunków uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego w zbiegu z innym świadczeniem z zakresu szeroko rozumianego zabezpieczenia społecznego. Zostało to dostrzeżone przez TK w uzasadnieniu wyroku, stwierdzono w nim bowiem, że: "Trybunał dostrzega, że realna wysokość renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy może być zdecydowanie niższa niż wysokość świadczenia pielęgnacyjnego, jak ma to miejsce w przypadku skarżącej. W systemie świadczeń rodzinnych brak jest z kolei rozwiązana pośredniego, które pozwoliłoby tę sytuację rozwiązać dzięki np. obniżeniu wysokości przyznanego świadczenia proporcjonalnie do wysokości pobieranej renty. Sprzeczna z zasadą równości jest jedynie sytuacja, gdy samo przyznanie prawa do takiej renty skutkuje odebraniem świadczenia".
Pożądaną i optymalną reakcją na zmianę stanu prawnego wywołaną wyrokiem TK jest ingerencja ustawodawcy. Jej brak powoduje, że stan prawny wywołany wyrokiem podlega stosowaniu w rozpoznawanych przypadkach z uwzględnieniem kontekstu systemowego, w tym konstytucyjnego, funkcjonalnego.
Jak wyżej wskazano, wyrok SK 2/17 nie oznacza, że w pozostałym zakresie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy należy uznawać za zgodny z Konstytucją. W orzecznictwie sądów administracyjnych zwrócono uwagę na potrzebę uwzględniania kontekstu konstytucyjnego przy wykładni tego przepisu, w szczególności w odniesieniu do osób uprawnionych do emerytury, co skutkowało przyjęciem, że osoby takie (prawnie nie ograniczone w możliwości podjęcia zatrudnienia), nie są pozbawione możliwości ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne. Jest to stanowisko zbieżne ze stanowiskiem przedstawionym w wyroku SK 2/17, w którym wskazano, że osoba sprawująca opiekę nad niepełnosprawnym, która ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, może więc – a zatem jest w stanie – faktycznie pracować. Co istotne, nie istnieją również legislacyjne przeciwwskazania do tego, aby podejmowała ona zatrudnienie.
Wobec takich osób ustawodawca przewidział jedynie mechanizm zapobiegający pobieraniu przez nie świadczenia w określonych sytuacjach. Mechanizm ten polega na zmniejszeniu lub zawieszeniu renty w przypadku osiągnięcia określonego przychodu, według zasad wynikających z art. 103-106 ustawy emerytalno-rentowej. Zdaniem Trybunału, "wskazane w przywołanym przepisie prawo do szczególnej pomocy musi być bowiem tak ukształtowane, aby znajdujące się w trudnej sytuacji rodziny, a do takich należy zaliczyć rodziny, których członkami są niepełnosprawne dzieci, miały możliwość otrzymywania świadczeń pielęgnacyjnych w sytuacji, kiedy to osoba sprawująca opiekę w celu jej wykonywania rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, zwłaszcza, jeśli minimalne świadczenie rentowe jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne".
Osoby, które pobierają świadczenia z systemu ubezpieczenia społecznego, mogą podjąć zatrudnienie, ale rezygnują z tego ze względu na sprawowanie opieki nad osobą niepełnosprawną, znajdują się w analogicznej sytuacji względem siebie, a nie tylko względem opiekunów nie posiadających uprawnienia do świadczeń z ubezpieczenia społecznego. Zasada równości, która stała za rozstrzygnięciem przyjętym w wyroku SK 2/17, powinna znaleźć zastosowanie również do warunków, na jakich opiekunowie osób niepełnosprawnych, uprawnieni do świadczeń z ubezpieczenia społecznego (emerytury, renty), rezygnujący z zatrudnienia, mogą uzyskać prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Nakazuje ona przyjąć, że – tak jak to przyjął Sąd I instancji, wyrok TK nie wywołał skutku polegającego na możliwości pobierania przez osoby uprawnione zarówno świadczeń z zabezpieczenia społecznego, jak i świadczenia pielęgnacyjnego, ale warunkiem jest dokonanie wyboru i rezygnacja z dotychczas pobieranego świadczenia.
Tezę taką można odnaleźć również w uzasadnieniu wyroku SK 2/17, w którym Trybunał stwierdził, że "brak jest podstaw do wykluczenia z pobierania świadczenia osób, które nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną z tego tylko względu, że mają one przyznane prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, (zwłaszcza) jeżeli świadczenia tego nie pobierają" (teza 3.3.4. uzasadnienia wyroku).
Analogiczne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny przykładowo w wyrokach: z 2 marca 2022 r. I OSK 1623/21, 22 listopada 2022 r., I OSK 247/22, 7 czerwca 2023 r. I OSK 1413/23, 24 sierpnia 2023 r., I OSK 1665/22, 6 października 2023 r., I OSK 1920/23, 16 listopada 2023 r., I OSK 1923/22, z 10 listopada 2023 r., I OSK 271/22, 23 listopada 2023 r. I OSK 1909/22, z 10 stycznia 2024 r. I OSK 4/23.
Skoro Skarżąca, mimo pouczenia, nie zawiesiła pobierania renty, to odmowa przyznania świadczenia pielęgnacyjnego nie narusza art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r.
Mając na uwadze powyższe wywody Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Uzasadnienie zostało sporządzone stosownie do wymogów określonych w art. 193 zdanie 2 p.p.s.a zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.
W niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącej kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, stąd też rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.