Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 29 czerwca 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 383/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Gminy Miasta Toruń na decyzję Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...].
w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Minister Administracji i Cyfryzacji (dalej Minister Administracji) decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...], znak [...] (dalej decyzja z [...] stycznia 2015 r.) utrzymał w mocy decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej Minister MSWiA) z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] lipca 2011 r.), stwierdzającą nieważność decyzji Wojewody Toruńskiego (dalej Wojewoda) z dnia [...] października 1991 r., nr [...] (dalej decyzja z [...] października 1991 r.), dotyczącej potwierdzenia nabycia przez Gminę Miasta Toruń (dalej Gmina bądź skarżąca) z mocy prawa nieodpłatnie, własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] objętej księgą wieczystą Mokre [...], K-227.
Minister Administracji w uzasadnieniu decyzji wskazał, że komunalizacja nastąpiła na podstawie art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. nr 32, poz. 191 ze zm.; dalej ustawa komunalizacyjna bądź pwust). Organ wyjaśnił, że stwierdzenie nieważności orzeczenia Ministra Rolnictwa z dnia 27 września 1958 r. w części dotyczącej działki nr [...] oznacza, że potwierdzona decyzją z 1991 r. komunalizacja nastąpiła w stosunku do nieruchomości, która w dniu 27 maja 1990 r. nie stanowiła własności Skarbu Państwa, a zatem z rażącym naruszeniem art. 5 ust. 1 pwust.
Odnosząc się do zarzutu nieodwracalnych skutków prawnych, tj. kwestii związanych z budową na ww. nieruchomości "Trasy Średnicowej Północnej" organ podkreślił, że dla przedmiotowej sprawy bez znaczenia pozostaje decyzja z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] Wojewody Kujawsko-Pomorskiego o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (dalej decyzja z [...] kwietnia 2011 r.) i decyzja z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy (dalej decyzja z [...] 1 czerwca 2014 r.), udzielająca Miejskiemu Zarządowi Dróg w Toruniu pozwolenia na użytkowanie Trasy Średnicowej Północnej, pozostaje bez znaczenia dla przedmiotowej sprawy.
W skardze do WSA w Warszawie Gmina Miasto Toruń wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucając naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 i § 2, art. 28 i art.10 § 1 kpa.
W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że stwierdzenie nieważności orzeczenia Ministra Rolnictwa z 27 września 1958 r. nie może automatycznie skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji komunalizacyjnej, a jedynie stanowić podstawę do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 kpa. Gmina wskazała, że ww. nieruchomość jest niezbędna dla realizacji zadań własnych Gminy w zakresie dotyczącym budowy dróg, tj. budowy Trasy Średnicowej Północnej. Skarżąca podniosła, że mocą decyzji z [...] kwietnia 2011 r. działka nr [...] uległa podziałowi i działka nr [...] o powierzchni 0,7587 ha została przeznaczona pod budowę drogi i przeszła na własność Województwa Kujawsko-Pomorskiego.
W ocenie skarżącej, stanowisko organu wskazujące na to, że Trasa Średnicowa nie posiada statusu drogi publicznej, pozostaje w sprzeczności z ustawą z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych [Dz. U. z 2013 r., poz. 687 ze zm., dalej urdp bądź ustawa z 2003 r.]. Skarżąca zarzuciła dalej, że gdyby Trasa Średnicowa była drogą wewnętrzną, jak przyjmuje to organ, to nie mogłaby być realizowana w oparciu o decyzję wydaną na podstawie tej ustawy. Przywołała w tym zakresie uzasadnienie wyroku NSA z 12.1. 2011 r., II OSK 2348/10, Lex 953047. Gmina przywołała art. 10 ust. 4 ustawy o drogach publicznych podkreślając, że nowo wybudowany odcinek drogi zostaje zaliczony do kategorii drogi, w której ciągu leży.
W odpowiedzi na skargę Minister Administracji i Cyfryzacji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ppsa oddalił skargę.
WSA wyjaśnił, że stwierdzenie nieważności orzeczenia Ministra Rolnictwa z 27 września 1958 r. stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności późniejszej zależnej od niej decyzji, a nie do wznowienia postępowania. Kwestia ta została wyjaśniona w uchwale 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13.11.2012 r" I OPS 2/12, (ONSAiWSA 2013/1/1, OSP 2013/5/55, dalej uchwała I OPS 2/12), 2 która ma moc wiążącą wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych. W uchwale tej wskazano, że: "stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a nie do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 kpa". Dlatego zarzut skarżącej podnoszony już na etapie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, że stwierdzenie nieważności orzeczenia nacjonalizacyjnego winno stanowić podstawę do wznowienie postępowania, jest całkowicie bezpodstawny.
W przedmiotowej sprawie, w związku ze stwierdzeniem nieważności orzeczenia nacjonalizacyjnego z dnia 27 września 1958 r., oczywistym jest, że do dnia 27 maja 1990 r. Skarbowi Państwa nie przysługiwało prawo własności nieruchomości, a zatem sporna nieruchomość nie mogła być objęta nabyciem z mocy prawa przez Gminę w trybie art. 5 ust. 1 pwust. Bezprawne potwierdzenie tej okoliczności przez Wojewodę Kujawsko-Pomorskiego spełnia przesłankę rażącego naruszenia prawa, z uwagi na charakter samego naruszenia, jak i skutki, które decyzja ta wywołała.
Sąd I instancji uznał, że w przedmiotowej sprawie nie wystąpiły negatywne przesłanki uniemożliwiające stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej, zgodnie z art. 156 § 2 kpa.
Kwestia objęcia działki nr [...] zezwoleniem realizacyjnym wydanym w trybie ustawa z 2003 r., nie ma jakiegokolwiek znaczenia dla oceny skutków decyzji komunalizacyjnej. Wszystkie podnoszone przez skarżącą zarzuty miałyby znaczenie w postępowaniu o stwierdzenie nieważność zezwolenia realizacyjnego, które przecież pozostaje w obrocie prawnym. Objęcie działki nr [...] szczególnym reżimem prawnym właściwym dla nieruchomości, na których realizowane są drogi publiczne, nie stoi na przeszkodzie wyeliminowaniu z obrotu prawnego decyzji komunalizacyjnej. Właścicielem nieruchomości na podstawie zezwolenia realizacyjnego stało się Województwo Kujawsko-Pomorskie, zatem stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej nie ma wpływu na własność tej nieruchomości.
W przedmiotowej sprawie nie ma również znaczenia wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12.5.2015 r., P 46/13 (dalej wyrok P 46/13), stwierdzający, że "art. 156 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny 3 upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej". Decyzja komunalizacyjna, mająca charakter deklaratoryjny, nie była źródłem nabycia prawa własności przez gminę, a tylko potwierdzała ten fakt i umożliwiała gminie skuteczne powoływanie się w obrocie cywilnoprawnym na przysługujący jej tytuł. Innymi słowy orzeczenie to nie wykreowało żadnego prawa, które podlegałoby konstytucyjnej ochronie z punktu widzenia wynikających z art. 2 Konstytucji RP zasady zaufania obywatela do państwa i zasady pewności prawa.
W ocenie Wojewódzkiego Sądu, wszystkie zarzuty skargi są niezasadne.
Skargę kasacyjną od wyroku I SA/Wa 383/15 wywiodła Gmina Miasta Toruń, reprezentowana przez radcę pr. H. N. Skarżąca kasacyjnie zarzuciła wyrokowi naruszenie:
- 1. prawa materialnego - art. 156 § 2 kpa przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że nie zachodzą negatywne przesłanki uniemożliwiające stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Toruńskiego z [...] października 1991 r., stwierdzającej nabycie przez Gminę Toruń z mocy prawa objętych nią nieruchomości (tzw. decyzja komunalizacyjna) mimo że od dnia jej wydania nastąpił znaczny upływ czasu; na jej podstawie Gmina Miasta Toruń nabyła prawo skutecznego powoływania się na prawo własności i rozporządzania nieruchomością objętą tą decyzją, a w wyroku z 12.5.2015 r., P 46/13, ogłoszonym w Dz.U. z 2015 r. poz. 702, Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 156 § 2 kpa w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalność stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej;
- 2. przepisów postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa przez nie zastosowanie art. 7, 77 i art. 107 "ust." 3 kpa mimo, że organy obu instancji pominęły w rozważaniach dotyczących oceny charakteru wybudowanej drogi okoliczności, że na części nieruchomości objętej postępowaniem (tj. działce nr [...] została zrealizowana inwestycja drogowa w oparciu o przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych i że prawo własności nieruchomości, w części dotyczącej działki nr [...] przeszło na własność Województwa Kujawsko - Pomorskiego;
- 3. przepisów postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ppsa przez zaniechanie oceny czy Województwo Kujawsko-Pomorskie, w świetle art. 28 kpa, winno być stroną postępowania administracyjnego, co mogłoby stanowić po myśli art. 145 § 1 pkt 4 kpa przyczynę wznowienia postępowania administracyjnego.
Wskazując na powyższe wniosła o: 1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i uchylenie decyzji z [...] stycznia 2015 r. i poprzedzającej ją decyzji z [...] lipca 2011 r.;
- 2. zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania wg norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącą zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1).
W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.
Obowiązkiem skarżącego kasacyjnie jest przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych to dokładne wskazanie podstawy kasacyjnej i dokładne określenie tych przepisów prawa, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - uległy naruszeniu przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie (J. Drachal, A. Wiktorowska, R. Stankiewicz w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck 2015, s. 688-689, nb 12, 14, 15).
Niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa przez nie zastosowanie art. 7, 77 i art. 107 "ust." [winno być “§" 3] kpa. W doktrynie trafnie wskazuje się, że art. 174 ppsa stauuje dwie odrębne podstawy wniesienia skargi kasacyjnej. Nie jest dopuszczalne przemienne (bez zachowania koniecznej odrębności obu podstaw skargi kasacyjnej) przytaczanie ich na poparcie argumentacji pomijającej rozdzielność tych podstaw (wyrok NSA z 21.2.2005 r., GSK 1310/04, akceptowany przez J. Drachala, A. Wiktorowską, R. Stankiewicza - op. cit.,
s. 672, nb 5, 6). Wbrew ocenie skarżącej kasacyjnie, zagadnienie statusu 5 wybudowanej drogi, jest zagadnieniem materialnoprawnym, nie zaś procesowym, a tak skonstruowany zarzut nie mógł odnieść spodziewanego skutku.
Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ppsa przez zaniechanie oceny czy Województwo Kujawsko-Pomorskie, w świetle art. 28 kpa, winno być stroną postępowania administracyjnego, co mogłoby stanowić po myśli art. 145 § 1 pkt 4 kpa przyczynę wznowienia postępowania administracyjnego, nie zasługiwał na uwzględnienie.
Bezspornym w sprawie jest, że Województwo Kujawsko-Pomorskie nabyło własność wskazywanej działki, na podstawie art. 12 ust. 4 pkt 2 ustawy z 2003 r. i ma interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa w udziale w przedmiotowym postępowaniu.
Wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na wniosek strony, przy czym wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 oraz w art. 145a kpa następuje tylko na żądanie strony (art. 147 kpa; zgodnie z zasadą rozporządzalności prawami procesowymi przez stronę). Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 kpa, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. W orzecznictwie i w doktrynie utrwalony jest pogląd, że niedopuszczalne jest wszczęcie postępowania z urzędu na podstawie wskazanej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa (B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2014,
s. 602-603 nb 1 pkt 1). Uprawnienie do podniesienia zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 147 kpa nie przysługuje skarżącemu kasacyjnie, bowiem na przesłankę wznowieniową z art. 145 § 1 pkt 4 kpa może powoływać się wyłącznie strona, która nie brała udziału w postępowaniu - art. 147 kpa (wyroki NSA z: 11.9.2011 r" II OSK 913/11; 7.4.2009 r" II OSK 451/08, cbosa).
Niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 156 § 2 kpa. Utrwalonym w orzecznictwie Sądów administracyjnych i w doktrynie jest pogląd, że badanie przesłanek negatywnych z art. 156 § 2 kpa winno poprzedzać ustalenie przesłanek pozytywnych z art. 156 § 1 kpa. Zaistnienia przesłanek pozytywnych z art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 5 ust. 1 pwust, w świetle uchwały I OPS 2/12, skarżąca kasacyjnie nie zakwestionowała. Trafnie Sąd I instancji uznał, że objęcie działki nr 576/2 decyzją o zezwolenie na realizacji inwestycji drogowej, wydanej na podstawie art. 11 a ust. 1, art. 11 f, art. 11 i ust. 1, art. 12 ust. 1 -4, 4c-f i art. 17 ustawy z 2003 r., nie stanowi przesłanki negatywnej z art. 156 § 2 kpa.
W uzasadnieniu wyroku P 46/13 Trybunał Konstytucyjny wskazał, że niniejszy wyrok zapadł w wyniku kontroli konstytucyjności przeprowadzonej w związku z pytaniem prawnym zadanym przez sąd w konkretnej sprawie. Wyrok stwierdzający niekonstytucyjność art. 156 § 2 kpa w zakresie opisanym w sentencji ma charakter zakresowy o pominięciu prawodawczym. Wyrok taki nie powoduje zmiany normatywnej, w szczególności nie oznacza derogacji tego przepisu. Stwierdzenie niekonstytucyjności w zakresie pominięcia prawodawczego nakłada na ustawodawcę obowiązek rozszerzenia unormowania art. 156 § 2 kpa, przewidującego ograniczenia możliwości stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy.
Trybunał wskazał na konieczność dokonania wykładni art. 156 § 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 in fine kpa nie tylko z uwzględnieniem zasady praworządności, przewidzianej w art. 7 Konstytucji, ale również z uwzględnieniem, wynikających z art. 2 Konstytucji, zasady pewności prawa oraz zasady zaufania obywatela do państwa (cz. III pkt 10.6 uzasadnienia wyroku P 46/13).
Z uwagi na zakres kontroli konstytucyjności, obejmujący pominięcie ustawodawcze, Trybunał nie przesądził o tym, czy właściwym sposobem realizacji tego postulatu jest przewidziany aktualnie w art. 156 § 2 kpa dziesięcioletni termin prekluzyjny, który ogranicza stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnych obarczonych niektórymi innymi wadami. Ustawodawca dysponuje swobodą w wyborze instrumentów prawnych służących realizacji wskazanych przez Trybunał wartości konstytucyjnych (cz. III pkt 10.7 uzasadnienia wyroku P 46/13). Do dnia orzekania w niniejszej sprawie ustawodawca nie wydał ustawy, naprawiającej wskazane przez Trybunał pominięcie prawodawcze. Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł argumentów przemawiających przeciwko prawidłowości wykładni prawa, zaprezentowanej w zaskarżonym wyroku.
Na podstawie art. 184 ppsa skargę kasacyjną należało oddalić. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 ppsa.
7 ł 5