Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 5 czerwca 2012 r. sygn. akt II SA/Bd 1239/11 oddalił skargę S.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie wydania zaświadczenia.
Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
S.S. wystąpił do Starosty [...] o wydanie zaświadczenia o treści: "Na dzień 2009/10/[...] S.S. posiadał uprawnienia do kierowania pojazdami osobowymi kategorii B.", wskazując, że zaświadczenie chce przedstawić zakładowi ubezpieczeń.
Starosta [...] postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2011 r., znak [...] na podstawie art. 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz.1071 ze zm. dalej w skrócie " K.p.a.") odmówił wydania S.S. zaświadczenia o żądanej treści. W uzasadnieniu postanowienia podał, że na dzień [...] października 2009 r. wyżej wymieniony posiadał prawo jazdy wydane w dniu [...] czerwca 2005r. nr [...] wydane na druku [...] przez Starostwo Powiatowe w [...], to jednak termin jego ważności upłynął w dniu [...] lipca 2007 r.
Na skutek wniesionego przez S.S. od powyższego postanowienia zażalenia sprawę rozpoznawało Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...], które postanowieniem z dnia [...] września 2011 r., nr [...] na podstawie art. 1 ust. 1, art. 2 i art. 17 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r., Nr 79, poz. 856 ze zm.), art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 2 i art. 144 K.p.a. i art. 88 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r., Nr 108, poz. 908 ze zm.), zaskarżone postanowienie utrzymało w mocy. W uzasadnieniu postanowienia podało, że zgodnie z art. 88 ust. 1 cyt. ustawy Prawo o ruchu drogowym dokumentem stwierdzającym uprawnienie do kierowania pojazdem silnikowym jest prawo jazdy określonej kategorii. W rozpoznawanej sprawie wydane w dniu [...] czerwca 2005 r. na nazwisko S.S. prawo jazdy utraciło ważność z dniem [...] lipca 2007 r., natomiast wniosek o wydanie następnego prawa jazdy został złożony dopiero w dniu [...] października 2009 r. Skoro, zatem w dniu [...] października 2009 r. posiadał on jedynie prawo jazdy, które uprzednio utraciło ważność, to należało przyjąć, że w tym dniu nie posiadał on uprawnienia do kierowania pojazdem, gdyż w obrocie prawnym nie funkcjonował dokument potwierdzający te uprawnienia. W związku z powyższym Starosta [...] nie mógł wydać zaświadczenia o żądanej przez wnioskodawcę treści.
Powyższe postanowienie stało się przedmiotem skargi wniesionej przez S.S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy. Skarżący zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie: art. 7 K.p.a., poprzez brak wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, przepisów działu VII K.p.a., poprzez brak wydania zaświadczenia o treści zgodnej z wnioskowaną, art. 2 Konstytucji RP poprzez wskazanie na tożsamość uchybienia terminowi wymiany dokumentu z utratą uprawnień do kierowania pojazdem silnikowym, naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. poprzez nieuchylenie postanowienia organu pierwszej instancji, które zostało wydane z naruszeniem przepisów prawa administracyjnego, art. 10 § 1 K.p.a. poprzez uniemożliwienie stronie czynnego udziału w postępowaniu poprzez niezawiadomienie o możliwości zapoznania się z aktami sprawy przed wydaniem orzeczenia przez organ odwoławczy.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie i podtrzymało argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku podał, iż z akt sprawy wynika, że w dniu [...] czerwca 2005 r. skarżącemu wydano prawo jazdy nr [...] (druk [...]), w którym termin jego ważności określono na dzień [...] lipca 2007 r. Odwołując się do treści art. 88 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. - Prawo o ruchu drogowym stwierdził, że uprawnienie do prowadzenia określonych pojazdów uzyskuje się, z chwilą otrzymania dokumentu w postaci prawa jazdy, co oznacza, że kierowca może prowadzić pojazd posiadając fizycznie prawo jazdy. Z akt sprawy wynika, że prawo jazdy skarżącego utraciło ważność, a zatem w obrocie prawnym nie istniał ważny dokument potwierdzający jego uprawnienie do kierowania pojazdem.
W konsekwencji Sąd pierwszej instancji stwierdził, że skoro w dacie złożenia wniosku o wydanie zaświadczenia skarżący nie posiadał uprawnień do kierowania pojazdami, to organ zasadnie odmówił wydania mu zaświadczenia o żądanej przez niego treści.
Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi wyjaśnił, że postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia ma charakter uproszczony, założoną w przepisach szybkość działania organu administracyjnego przy ograniczonym formalizmie czynności oraz szeroką dostępność tego postępowania dla różnych podmiotów, a wydawane zaświadczenie jest - jak to określa się w doktrynie i orzecznictwie - pochodną istniejących faktów lub stanu prawnego i wraz ze zmianą tych faktów lub stanu prawnego, zaświadczenie staje się nieaktualne i może być wydane nowe, odpowiadające aktualnemu stanowi prawnemu lub aktualnym faktom.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) dalej w skrócie p.p.s.a. skargę oddalił.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł S.S. reprezentowany przez adwokata i zaskarżając go w całości zarzucił:
- a) naruszenie prawa materialnego, tj.:
- I. błędną wykładnię art. 88 ust. 1 ustawy – Prawo o ruchu drogowym poprzez przyjęcie, że kierowca może prowadzić pojazd mechaniczny posiadając fizycznie prawo jazdy;
- II. obrazę art. 2 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady ochrony praw słusznie nabytych;
- III. niezastosowanie art. 87 i art. 92 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 150 ust. 2 ustawy – Prawo o ruchu drogowym, w celu oceny podstaw prawnych do wydania decyzji przez Starostę o wydaniu w dniu [...] czerwca 2005 r. prawa jazdy nr [...] (karta 6 akt administracyjnych).
- b) naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
I.art. 3 § 1, art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 135 p.p.s.a. przy ocenie legalności zaskarżonego postanowienia oraz decyzji Starosty o wydaniu w dniu [...] czerwca 2005 r. prawa jazdy nr [...] (karta 6 akt administracyjnych);
- II. art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, mimo, że były podstawy do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. i uchylenia zaskarżonego postanowienia;
- III. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku nieodpowiadającego jego przepisanym wymogom.
Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w wysokości 200 % stawki podstawowej określonej w normach prawem przepisanych
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podał m.in., że Sąd pierwszej instancji właściwie nie ustosunkował się do zarzutów podniesionych w skardze, jedynie lakonicznie powołał się na argument, iż brak fizycznego dokumentu stwierdzającego uprawnienie jest równoznaczne z utratą samego uprawnienia w tym przypadku. Nie uwzględnił argumentacji skarżącego wskazującej na brak tożsamości pomiędzy dokumentem stwierdzającym uprawnienia do kierowania pojazdem, a samym uprawnieniem (wyrok NSA z dnia 20 czerwca 2006r. sygn. akt I OSK 933/05). W uzasadnieniu powołanego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że wydane w drodze decyzji administracyjnej prawo jazdy jest ważne, zaś sama czynność jego wymiany ma charakter jedynie czynności materialno-technicznej, a tryb wymiany prawa jazdy nie jest właściwy do wzruszania prawomocnej decyzji w sprawie nabytych uprawnień do kierowania pojazdami.
W ocenie autora skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji naruszył art.133 § 1 p.p.s.a. i art.134 § 1 p.p.s.a., gdyż nie odniósł się do znajdującego się na karcie nr 1 akt administracyjnych – prawa jazdy wydanego skarżącemu w dniu [...] maja 1996 r. bezterminowo. W aktach sprawy brak jest jakiejkolwiek decyzji o cofnięciu lub ograniczeniu uprawnień skarżącemu.
Ponadto skarżący wskazał, że Sąd pierwszej instancji nie zastosował art. 87 i art. 92 ust.1 Konstytucji RP do oceny legalności decyzji znajdującej się na karcie 6 akt administracyjnych, w której orzeczono o wydaniu skarżącemu prawa jazdy ważnego do dnia [...] lipca 2007 r.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten w odróżnieniu do wojewódzkiego sądu administracyjnego nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obydwu podstawach wymienionych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a., to jednak ich istota sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Sądu pierwszej instancji, który zaaprobował stwierdzenie organu, że skoro w dacie złożenia przez skarżącego tj. w dniu 14 lutego 2011 r. wniosku do Starosty [...] o wydanie zaświadczenia o treści "Na dzień 2009/10/[...] S.S. posiadał uprawnienia do kierowania pojazdami osobowymi kategorii B.", wskazując, że zaświadczenie chce przedstawić zakładowi ubezpieczeń, skarżący nie posiadał uprawnienia do kierowania pojazdami, gdyż na dzień [...] października 2009 r. posiadał jedynie wydane mu w dniu [...] czerwca 2005 r. prawo jazdy, które utraciło ważność z dniem [...] lipca 2007 r., a wniosek o wydanie następnego prawa jazdy został złożony dopiero w dniu [...] października 2009 r., to nie mógł wydać mu zaświadczenia o żądanej przez niego treści i zasadnie odmówił jego wydania.
Zauważyć należy, iż we wniosku o wydanie zaświadczenia o wyżej wskazanej treści wskazał, że ma być ono przedstawione zakładowi ubezpieczeń, który udzielał mu ochrony ubezpieczeniowej w zakresie ubezpieczeń komunikacyjnych i od jego przedstawienia uzależnione jest udzielenie ochrony ubezpieczeniowej za zdarzenie, do którego doszło w dniu [...] października 2009 r.
W rozpoznawanej sprawie zagadnieniem o kluczowym znaczeniu była kwestia, czy organ administracji publicznej zasadnie odmówił skarżącemu wydania zaświadczenia o żądanej przez niego treści w sytuacji, gdy na dzień [...] października 2009 r. nie legitymował się on ważnym dokumentem prawa jazdy określonej kategorii, który w świetle art. 88 ust.1 ustawy - Prawo o ruchu drogowym obowiązującego w dacie orzekania przez organy i Sąd pierwszej instancji jest dokumentem stwierdzającym uprawnienie do kierowania pojazdem silnikowym. W ocenie autora skargi kasacyjnej utrata przez wskazane wyżej prawo jazdy ważności nie oznaczała cofnięcia uprawnienia do kierowania pojazdami po tym dniu. Należało zatem wydać skarżącemu zaświadczenie zgodnie z wnioskiem.
W sprawie jest niesporne, że skarżący ubiega się o wydanie zaświadczenia o określonej treści na podstawie art.217 § 2 K.p.a.
Z art. 218 § 1 i 2 K.p.a. wynika, że w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Postępowanie to powinno zmierzać w kierunku ustalenia stanu faktycznego i prawnego wymagającego potwierdzenia zaświadczeniem, z tym, że odnosić musi się do faktów i okoliczności wynikających z posiadanej przez organ ewidencji, rejestru czy zbioru danych innego rodzaju. Zaświadczenie potwierdza jedynie fakt ustalony, a nie jest wynikiem prowadzonego postępowania i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. Obowiązek wydania na podstawie art. 217 § 2 pkt 2 i art. 218 § 2 K.p.a. zaświadczenia urzędowo potwierdzającego określone fakty lub stan prawny, wynikające z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu, nie dotyczy okoliczności, których ustalenie i ocena następuje w postępowaniu jurysdykcyjnym w sprawie rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej lub postanowienia (wyrok NSA z dnia 16 września 2005 r. II OSK 36/05, ONSAiWSA 2006/2/64).
Istotą wydania przez organ administracji publicznej zaświadczenia nie jest stworzenie nowej sytuacji prawnej strony, jak to ma miejsce w przypadku decyzji administracyjnej, ale jedynie deklaratoryjne potwierdzenie już zaistniałego stanu faktycznego i prawnego, dokonane w oparciu o posiadane przez ten organ dane.
Zauważyć należy, iż z akt administracyjnych sprawy wynika, że wydany skarżącemu w dniu [...] maja 1996 r. dokument prawa jazdy ważny bezterminowo, został unieważniony [...] sierpnia 2002 r. w związku z jego wymianą, a kolejne dokumenty prawa jazdy w tym z dnia [...] czerwca 2005 r. do dnia [...] lipca 2007 r. były wydawane jedynie czasowo. Ustawodawca upoważnił bowiem organ do zawierania w określonym dokumencie ograniczeń (np. w zakresie terminu ważności prawa jazdy), które m.in. wprost wynikają ze stanu zdrowia kierowcy (art. 92 ustawy – Prawo o ruchu drogowym w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania postanowienia organu odwoławczego). Adnotacje poczynione w dokumencie prawa jazdy z jednej strony przypominają kierującemu o nałożonych na niego obowiązkach wynikających ze stanu zdrowia, z drugiej strony pozwalają organowi kontroli ruchu drogowego na ustalenie, czy kierujący należycie realizuje nałożone na niego obowiązki.
Dodatkowych obowiązków, którymi obarczony jest kierujący (np. regularne badania lekarskie i uzyskanie orzeczenia o brak przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami), jak też kontroli prawidłowości ich realizacji przez uczestnika ruchu drogowego nie można postrzegać w kategoriach ograniczających swobodę obywatelską, ponieważ takie działanie podyktowane jest koniecznością stałego i systematycznego dążenia do podnoszenia poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego (zob. W. Kotowski, Komentarz do art. 92 ustawy – Prawo o ruchu drogowym, LEX Omega).
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 88 ust. 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym w brzmieniu wówczas obowiązującym i zasadnie podzielił stanowisko organu, który w oparciu o posiadane dokumenty trafnie uznał, że skoro skarżący na dzień [...] października 2009 r. nie posiadał ważnego dokumentu prawa jazdy, to nie może wydać zaświadczenia stwierdzającego, iż na ten dzień posiadał on uprawnienia do kierowania pojazdami osobowymi kategorii B. Wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej powyższe stwierdzenie nie stanowiło weryfikacji uprzednio przyznanego mu w drodze decyzji ostatecznej uprawnienia, a powołane w sprawie wyroki NSA dotyczące innego stanu faktycznego nie mogły być w tej sprawie rozważane.
W związku z powyższym zamierzonego skutku nie mógł odnieść zarzut naruszenia art. 2 Konstytucji RP (zasady ochrony praw nabytych), gdyż jak wyżej wskazano w niniejszej sprawie kwestia ta nie była oceniana. Jako chybiony uznać należy zarzut niezastosowania art. 87 i art. 92 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 150 ust. 2 ustawy – Prawo o ruchu drogowym, w celu oceny podstaw prawnych do wydania decyzji przez Starostę o wydaniu w dniu [...] czerwca 2005 r. prawa jazdy nr [...] (karta 6 akt administracyjnych). Uszło uwadze autora skargi kasacyjnej, że przedmiotem kontroli Sądu było postanowienie o odmowie wydania skarżącemu zaświadczenia o żądanej treści. W rozpoznawanej sprawie nie był on zatem uprawniony do oceny legalności decyzji o wydaniu skarżącemu prawa jazdy nr [...] (druk [...]) ważnego do dnia [...] lipca 2007 r.
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził również, iż w niniejszej sprawie nie wystąpiło także naruszenie art. 3 § 1, art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 135 p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. i w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a i art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż Sąd pierwszej instancji dokonał kontroli legalności zaskarżonego postanowienia w przedmiocie wydania zaświadczenia i zastosował środek określony w art. 151 p.p.s.a. To, że nie zastosował, środka wymienionego w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. nie oznacza, że nie dopełnił obowiązku wynikającego z art. 3 § 1 p.p.s.a.
Nie można również podzielić zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten określa wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie. Powinno ono zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala na stwierdzenie, że zawiera ono wszystkie wymagane elementy, prawidłowo wyjaśniające przesłanki podjętego rozstrzygnięcia.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.