Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 15 lipca 2020 r., sygn. akt I OSK 2896/19

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 26 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 188/19 oddalił skargę K.G. i J.G. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę. W uzasadnieniu wskazano na następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

Wójt [...] decyzją z dnia [...] lipca 1996 r., zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonych we wsi B., oznaczonej jako działka nr [...], KW nr [...], stanowiącej współwłasność K. G. i J. G. oraz działki nr [...], KW nr [...]. W wyniku podziału powstały działki od nr [...] do nr [...]. Z uzasadnienia tej decyzji wynika, że z wnioskiem o podział wystąpili K. G. i J. G. Ponadto, projekt podziału nieruchomości jest zgodny z planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy nr [...] z dnia [...] maja 1992 r. W wyniku podziału, jak wynika z załącznika graficznego do decyzji, powstała m.in. działka nr [...] o powierzchni 0,00455, przeznaczona pod ulicę. Decyzja ta stała się ostateczna w dniu 22 października 1996 r.

W dniu 13 czerwca 1997 r. K. G. i J. G. darowali działkę nr [...] Gminie [...] w formie aktu notarialnego z dnia [...] czerwca 1997 r., Rep. [...].

W piśmie z dnia 21 września 2017 r. K. G. oraz J. G. zwrócili się do Starosty [...], wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, o ustalenie odszkodowania należnego im w związku z przejęciem przez Gminę [...] własności nieruchomości gruntowej położonej w miejscowości B., Gmina [...], stanowiącej działkę o nr ewidencyjnym [...] o powierzchni 455 m², która w związku z ostateczną decyzją Wójta [...] z dnia [...] lipca 1996 r. z mocy prawa przeszła na własność Gminy [...].

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r. Starosta [...] odmówił wnioskodawcom ustalenia odszkodowania. Starosta wskazał, że mając na uwadze niedawną zmianę orzecznictwa, w tym wyrok Sądu Najwyższego, sygn. akt V CSK 261/17, z dnia 18 stycznia 2018 r., dotyczący problemu odszkodowań za działki gruntu wydzielone na wniosek dotychczasowego właściciela pod drogi gminne, brak jest podstaw do uwzględnienia wniosku stron. Zauważył przy tym, że zgodnie ze stanowiskiem Sądu Najwyższego, nie ma przeszkód prawnych do uzgodnienia przez strony kwestii związanych z wysokością odszkodowania zanim decyzja zatwierdzająca podział stanie się ostateczna, tym bardziej takich przeszkód nie ma po wydaniu decyzji podziałowej. W rozpatrywanej sprawie po wydaniu decyzji podziałowej J. i K. G. darowali działkę nr [...] Gminie [...] w formie aktu notarialnego. Starosta podkreślił, że jest świadomy faktu, że z punktu widzenia obowiązujących przepisów, zawarcie umowy darowizny było zbędne, bowiem własność działki nr [...] przeszła na Gminę [...] z mocy prawa, na podstawie decyzji Wójta [...] z dnia [...] lipca 1996 r. Jednak biorąc pod uwagę fakt, że istotą darowizny jest nieodpłatność, Starosta uznał, że zawarcie umowy z Gminą, było wyrazem woli byłych właścicieli w zakresie nieodpłatnego przekazania na rzecz Gminy [...], własności działki wydzielonej pod drogę.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r. Wojewoda [...], po rozpoznaniu odwołania uchylił w całości zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie przed organem pierwszej instancji w całości.

W pierwszej kolejności organ wskazał, że decyzja podziałowa Wójta [...] z dnia [...] lipca 1996 r. została wydana na podstawie art. 10 ust. 1, 3 i 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r., Nr 30, poz. 127 ze zm.). W ust. 1 ww. przepisu wskazano, że podział nieruchomości może nastąpić, jeżeli jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Działka nr [...] objęta była Miejscowym Ogólnym Planem Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [...] zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy [...] nr [...] z [...] maja 1992 r. w sprawie zatwierdzenia miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy [...] (Dz. Urz. Woj. Gd. z dnia 10 lipca 1992 r., Nr 15, poz. 84), co wynika z zaświadczenia Wójta [...] z dnia 9 października 2017 r. Zgodnie z tym dokumentem ww. działka znajdowała się w terenie oznaczonym jako mieszkalnictwo jednorodzinne.

Odnosząc się do powyższego zapisu Wojewoda podkreślił, że ww. plan został uchwalony w roku 1992, a zatem w czasie obowiązywania ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 17, poz. 99 ze zm.), która nie przewidywała obowiązku ustalania w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego linii rozgraniczających ulice, place oraz drogi publiczne. W ustawie o planowaniu przestrzennym w rozdziale 5, dotyczącym planów miejscowych, ustawodawca zawarł jedynie dość ogólne wytyczne dotyczące treści zarówno ogólnego (art. 26 tej ustawy), jak i szczegółowego (art.

27) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Obowiązek sporządzania planu dla terenów, na których przewidziano realizację lokalnych celów publicznych wprowadziła dopiero ustawa z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 89, poz. 415), która weszła w życie z dniem 1 stycznia 1995 r. Z kolei pojęcie inwestycji celu publicznego, wprowadzone zostało dopiero w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717).

Mając powyższe na uwadze Wojewoda zauważył, że w ww. planie, zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy [...] z dnia [...] maja 1992 r., działka nr [...] nie musiała być przeznaczona pod drogę publiczną. Wyjaśnił przy tym, że w dniu [...] lipca 1996 r., tj. w dacie wydania decyzji podziałowej, na mocy której wydzielona została działka nr [...], art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości brzmiał: "Grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej na wniosek właściciela podziałem przechodzą na własność gminy z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne, za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości". Powołując się na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 6 kwietnia 2006 r., sygn. akt IV CK 418/05, Wojewoda uznał, że na gruncie art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości jedną z przesłanek koniecznych do spełnienia dla przejścia za odszkodowaniem działki na własność gminy było przeznaczenie tej działki pod budowę ulicy, przy czym ulica ta nie musiała być zaliczona do żadnej z kategorii dróg publicznych.

Ważne natomiast by ulica ta miała charakter ogólnodostępny i była przeznaczona do obsługi działek powstałych w wyniku podziału nieruchomości. Mając na uwadze powyższe rozważania oraz materiał zgromadzony w sprawie, Wojewoda stwierdził, że w jego ocenie, podział nieruchomości doprowadził do wydzielenia działki nr [...] pod ulicę, która stanowiła ogólnodostępny ciąg komunikacyjny (co wynika z graficznego projektu podziału nieruchomości oraz aktu notarialnego z dnia [...] czerwca 1997 r., w którym zawarto zapis: stawający oświadczają, że wyżej opisana działka jest niezabudowana i stanowi drogę, jak również z mapy pozyskanej z Google Earth), a tym samym zostały spełnione wszystkie przesłanki określone w art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, uprawniające do stwierdzenia, że zaistniał skutek w postaci przejścia prawa własności działki nr [...] na rzecz gminy.

Wskazał przy tym, że sporna działka została ujawniona w KW nr [...], w której w dziale II jako właściciel wpisana jest Gmina [...], jednakże prawo to nie zostało ujawnione na podstawie decyzji podziałowej Wójta [...] z dnia [...] lipca 1996 r. nr [...], a na podstawie zawartej w dniu [...] czerwca 1997 r. umowy darowizny, która w ocenie Wojewody - została zawarta w związku z wydaniem decyzji podziałowej. Organ ten zwrócił uwagę, że w § 2 ww. umowy stwierdzono, że stawający przedłożyli prawomocną decyzję Wójta [...] z dnia [...] lipca 1996 r., zatwierdzającą projekt podziału nieruchomości, położonej w B., objętej księgą wieczystą KW [...]. Sposób korzystania określony jest jako droga. Mając powyższe na uwadze organ II instancji stwierdził, że z zapisów działu II księgi wieczystej wynika, że decyzja podziałowa z dnia [...] lipca 1996 r. wywołała skutek prawny w postaci przejścia działki nr [...] na własność Gminy [...], a skutek ten został ujawniony poprzez właściwe wpisy w księdze wieczystej, co powoduje, zgodnie z treścią art. 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2204 ze zm., zwanej dalej u.g.n.), obowiązek ustalenia odszkodowania.

Jeżeli zaś zostały spełnione wszystkie przesłanki określone w art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, to zdaniem Wojewody, w sprawie będzie miał zastosowanie art. 233 oraz art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. Art. 233 u.g.n. stanowi, że sprawy wszczęte, lecz niezakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, prowadzi się na podstawie jej przepisów. Natomiast art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. stanowi, że starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu (...) gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Zaś samo odszkodowanie powinno być ustalone zgodnie z art. 98 ust. 3 u.g.n., zgodnie z którym za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem.

Przepis art. 131 u.g.n. stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Przepis powołanego artykułu stosuje się, zgodnie z art. 98 ust. 1 u.g.n. do działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe z nieruchomości, których podział został dokonany na wniosek właściciela, a które to nieruchomości przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne.

Wojewoda uznał, że K. G. i J. G., pismem z dnia 21 września 2017 r., wnieśli o ustalenie odszkodowania za działkę nr [...], a zatem doszło do złożenia wniosku, o którym mowa w zdaniu ostatnim art. 98 ust. 3 u.g.n. Wojewoda wyjaśnił, że starosta, w decyzji z dnia [...] kwietnia 2018 r., uznał, że na gruncie niniejszej sprawy doszło do uzgodnienia wysokości odszkodowania, o którym mowa w zdaniu pierwszym art. 98 ust. 3 u.g.n., gdyż istotą darowizny jest nieodpłatność Zawarcie umowy darowizny z Gminą, było wyrazem woli byłych właścicieli w zakresie nieodpłatnego przekazania na rzecz Gminy [...], własności działki wydzielonej pod drogę. Powyższe ustalenia organ odwoławczy podzielił, wyrażając przekonanie, że zgodnie z art. 888 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2018 r., poz. 1025 ze zm.) przez umowę darowizny darczyńca zobowiązuje się do bezpłatnego świadczenia na rzecz obdarowanego kosztem swego majątku (przepis ten miał takie samo brzmienie w dacie wydawania decyzji podziałowej i dacie zawarcia ww. umowy darowizny). W związku z powyższym Wojewoda uznał, że wolą wnioskodawców było bezpłatne przekazanie działki nr [...] na rzecz Gminy [...], a więc zrzekły się one odszkodowania za ww. nieruchomość.

Organ odwoławczy podkreślił przy tym, że skoro ważność tej czynności prawnej (umowa darowizny) nie została skutecznie zakwestionowana przez żadną ze stron w postępowaniu przed sądem powszechnym, to Wojewoda [...] zobligowany był do uwzględnienia wszystkich skutków prawnych wynikających z tego oświadczenia, mających wpływ na niniejsze postępowanie odszkodowawcze. Nie jest bowiem rolą organów administracji publicznej wyjaśnianie okoliczności w jakich doszło do zawarcia umowy, której rezultatem było zrzeczenie się odszkodowania, tylko sprawdzenie, czy takie zrzeczenie miało miejsce.

Odnośnie zarzutów, co do samego zrzeczenia się i jego okoliczności, Wojewoda wskazał, że właściwy jest sąd cywilny. Dlatego organ II instancji uznał za niecelowe przesłuchiwanie wnioskodawców oraz wskazanych w odwołaniu z dnia 21 maja 2018 r. świadków celem ustalenia okoliczności, w jakich doszło do zawarcia umowy darowizny.

Ponadto Wojewoda zgodził się z organem I instancji, że skoro Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 18 stycznia 2018 r. stwierdził, że nie ma przeszkód prawnych do uzgodnienia kwestii związanych z wysokością odszkodowania, zanim decyzja zatwierdzająca podział stanie się ostateczna, to tym bardziej takich przeszkód nie ma w sytuacji, z którą mamy do czynienia w niniejszej sprawie a mianowicie, gdy już po wydaniu decyzji podziałowej, J. i K. G. darowali działkę nr [...] na rzecz Gminy [...]. W świetle powyższego wyroku Wojewoda uznał, że brak jest podstaw do ustalenia odszkodowania za działkę nr [...]. Skoro bowiem właściciele działki zrzekli się odszkodowania z tytułu utraty jej prawa własności, to pomiędzy stronami doszło do uzgodnienia wysokości odszkodowania za nieruchomość, co wyklucza możliwość jego ustalenia w postępowaniu administracyjnym. W takiej zaś sytuacji, postępowanie prowadzone na podstawie art. 98 ust. 3 u.g.n. stało się bezprzedmiotowe stosownie do art. 105 § 1 k.p.a. Zdaniem organu odwoławczego wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia jest niedopuszczalne, skoro kwestia odszkodowania za działkę nr [...] zakończyła się na etapie uzgodnień, rezultatem których było zawarcie umowy darowizny, w której K. G. i J. G. wyrazili wolę nieodpłatnego przekazania działki nr [...] na rzecz Gminy [...].

Nie zgadzając się ze stanowiskiem wyrażonym w decyzji Wojewody z dnia [...] grudnia 2018 r. K. G. i J. G. złożyli skargę.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. W piśmie procesowym z dnia 2 kwietnia stycznia 2019 r., uczestnik postępowania - Gmina [...], również wniosła o oddalenie skargi.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej jako "P.p.s.a.") uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, mimo częściowo wadliwego uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia, co nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy.

Z akt sprawy wynika, że Starosta, po rozpoznaniu wniosku skarżących, odmówił ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość stanowiącą działkę nr [...]. Działka ta została wydzielona na mocy ostatecznej decyzji Wójta [...] z dnia [...] lipca 1996 r. zatwierdzającej projekt podziału działek nr [...] i [...], stanowiących współwłasność skarżących, m in. na działkę nr [...], przeznaczoną pod drogę. Decyzja ta nie została zaskarżona przez skarżących w administracyjnym toku instancji. Następnie, na mocy umowy darowizny z dnia [...] czerwca 1997 r., zawartej w formie aktu notarialnego, skarżący przekazali nieodpłatnie działkę nr [...], opisaną jako nieruchomość niezabudowana przeznaczona pod drogę, Gminie [...]. Stawający przedłożyli jednocześnie notariuszowi uchwałę nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 1996 r. w sprawie przyjęcia darowizny na rzecz Gminy [...] oraz prawomocną decyzję podziałową Wójta [...] z dnia [...] lipca 1996 r. Powyższe okoliczności nie budziły żadnych wątpliwości w toku postępowania, aczkolwiek ocena ich skuteczności, z punktu widzenia żądania skarżących w zakresie ustalenia i wypłaty odszkodowania, jest odmienna pod stronie skarżących, organów administracji i uczestnika postępowania – Gminy [...].

Materialnoprawną podstawą działań organów w niniejszym postępowaniu były przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Następnie Sąd przytoczył treść art. 129 ust. 5 pkt 1 u.g.n. art. 98 ust. 3 u.g.n. oraz art. 98 ust. 1 zd. 1 u.g.n. i stwierdził, że w istocie brak było podstaw do zastosowania w okolicznościach niniejszej sprawy zacytowanych przepisów, bowiem przejście własności działki nr [...], w zamian za którą skarżący domagają się odszkodowania, nastąpiło na mocy umowy darowizny z dnia [...] czerwca 1997 r., co wyklucza orzekanie w tym zakresie w trybie administracyjnym.

Sąd wskazał, że decyzja Wójta [...] z dnia [...] lipca 1996 r. wydana została na podstawie przepis art. 10 ust. 1, 3 i 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości. Przepis art. 10 ust. 1 tej ustawy stanowił, że podział nieruchomości może nastąpić, jeżeli jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej na wniosek właściciela podziałem przechodzą na własność gminy z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne, za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości (ust. 5). Obie regulacje dotyczące wywłaszczania nieruchomości, zarówno obowiązująca w dacie zatwierdzenia podziału działki, jak i aktualna, przewidują prawo do uzyskania odszkodowania za grunty przejęte na własność podmiotu publicznego pod budowę dróg publicznych – zgodnie z art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n., bądź pod budowę ulic – zgodnie z art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości.

Obie te regulacje jednocześnie zakładają zgodność podziału nieruchomości z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Istotą przejścia własności nieruchomości z mocy prawa na rzecz gminy jest jednak charakter działki – musi być ona przeznaczona pod drogę publiczną (według u.g.n.), a według przepisów ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości – pod ulicę. W dacie wydawania decyzji podziałowej (29 lipca 1997 r.) obowiązywała ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14, poz. 60 ze zm.). Terminologia wynikająca z ustawy o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczaniu nieruchomości niewątpliwie nie była skorelowana z terminologią wynikającą z ustawy o drogach publicznych, która przewidywała, że drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych (art. 1).

Odnośnie do ulic, w art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy wskazywał, że jest to droga na terenach zabudowanych miast i wsi, łącznie z torowiskiem pojazdów szynowych komunikacji miejskiej, wydzielona liniami rozgraniczającymi, która jest przeznaczona do obsługi bezpośredniego otoczenia oraz umieszczania urządzeń technicznych nie związanych z ruchem pojazdów lub pieszych. Zgodnie z art. 11 ustawy o drogach publicznych drogi ogólnodostępne nie zaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych (np. drogi w osiedlach mieszkaniowych, dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych - drogi wiejskie), powinny być albo oznakowane jako drogi wewnętrzne, albo ulec likwidacji.

W konsekwencji, w oparciu o cytowane przepisy ustawy o drogach publicznych w dacie podejmowania decyzji podziałowej, wymóg publicznego charakteru drogi (bezwzględny na gruncie u.g.n.), jako przesłanka zastosowania art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczeniu nieruchomości, nie miał charakteru definitywnego. Ulica mogła zatem mieć charakter wewnętrzny, ale to nie przesądza jednocześnie, że w każdym przypadku zatwierdzania projektu podziału nieruchomości z przeznaczeniem części nieruchomości pod taką ulicę, gmina musiała ją przejmować z mocy prawa. Taka okoliczność musi bezspornie wynikać z treści decyzji podziałowej i innych aktów urzędowych, towarzyszących tego typu transakcjom.

W sprawie, w decyzji zatwierdzającej podział z dnia [...] lipca 1997 r. brak jest wskazania, że działka nr [...] zostaje wydzielona pod drogę. Okoliczność ta wynika jedynie z załącznika graficznego do decyzji. Załącznik graficzny wskazuje też, że działka nr [...] stanowi ślepy dojazd wyłącznie do działki nr [...], co świadczy o jej jednoznacznie wewnętrznym charakterze i ograniczonym użytkowaniu. W decyzji tej również, mimo powołania się na treść art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczaniu nieruchomości, brak jest stwierdzenia, że działka nr [...], jako działka drogowa (przeznaczona pod ulicę) przechodzi z mocy prawa na własność gminy.

W ocenie Sądu zatem, biorąc pod uwagę zapisy decyzji podziałowej oraz charakter działki nr [...], wynikający z załącznika graficznego do tej decyzji, która stanowi dojazd do tylko jednej działki powstałej w wyniku podziału nieruchomości skarżących (działki nr [...]), ale także treść innych dokumentów, o których mowa będzie w dalszej części (tj. aktu notarialnego i wypisu z księgi wieczystej), wbrew stanowisku Wojewody, trudno przyjąć, że stanowiła ona drogę, pełniącą funkcję obsługi wielu działek powstałych w wyniku podziału nieruchomości. Wykluczony jest zatem publiczny charakter ww. drogi, a jej status jako ogólnodostępnego ciągu również budzi wątpliwości. W tej sytuacji zatem prawnie uzasadnione stały się dalsze czynności podejmowane zarówno przez gminę jak i skarżących odnośnie do uregulowania statusu prawnego analizowanej działki nr [...]. Skoro charakter tej działki w powiązaniu z brzmieniem decyzji podziałowej z dnia [...] lipca 1996 r. nie przewidywał możliwość jej przejścia z mocy art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczaniu nieruchomości na własność gminy - strony podjęły inne kroki, wynikające z prawa cywilnego, w celu ostatecznego uregulowania jej stanu prawnego.

W tym celu zawarta została przed notariuszem w dniu [...] czerwca 1997 r. umowa darowizny działki nr [...], która stała się podstawą do przejścia własność tej nieruchomości na rzecz gminy. Skarżący i przedstawiciel gminy przedłożyli notariuszowi decyzję podziałową z dnia [...] lipca 1996 r., a zatem zarówno strony umowy, jak i notariusz nie wywodzili z jej treści skutku, polegającego na przejściu z mocy prawa własności działki nr [...] na gminę. W tej sytuacji, w ocenie Sądu, rola decyzji podziałowej z dnia [...] lipca 1996 r. wyczerpywała się i sprowadzała wyłącznie do zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości skarżących z wyłączeniem skutku wynikającego z art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczaniu nieruchomości. W tym też zakresie Sąd uznał stanowisko organów orzekających w niniejszej sprawie za wadliwe, aczkolwiek wadliwość ta nie ma ostatecznie wpływu na wynik sprawy.

W ocenie Sądu, w wyniku umowy darowizny własność sporej nieruchomości przeszła na rzecz Gminy [...]. Okoliczność ta znajduje odzwierciedlenie w treści księgi wieczystej [...], z której wynika, że podstawą wpisu w zakresie przejścia własności nieruchomości nr [...] na rzecz Gminy [...] była umowa darowizny, dokonana aktem notarialnym nr Rep. [...]. W tej sytuacji uznać należy, że w niniejszej sprawie nie miał zastosowania art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczaniu nieruchomości, a w konsekwencji - również art. 129 ust. 5 pkt 1 u.g.n., art. 98 ust. 3 u.g.n. oraz art. 131 u.g.n. Strony w drodze czynności cywilnoprawnej zadecydowały o przejściu własności działki nr [...] na rzecz gminy, a to oznacza, że brak jest podstaw do orzekania o odszkodowaniu z tytułu przejścia z mocy prawa własności nieruchomości na podmiot publiczny, bowiem takie nie miało miejsca w okolicznościach niniejszej sprawy. Odmienne stanowisko skarżących w kwestii zasadności odszkodowania, a w konsekwencji samych postaw do ustalenia jego wysokości uznać zatem należy za nieuzasadnione.

Zdaniem Sądu, nie ulega wątpliwości dopuszczalność zawarcia umowy darowizny pomiędzy podmiotem publicznym – Gminą a właścicielami nieruchomości, z której wynika wola nieodpłatnego przeniesienia tego prawa, np. w celu przeznaczenia tej nieruchomości pod drogę. Sąd administracyjny nie ma przy tym podstaw do kwestionowania prawidłowości i skuteczności czynności cywilnoprawnych, tym bardziej zaś – gdy zawarte są one w formie aktu notarialnego. Skuteczności tej czynności prawnej nie podważano w taki sposób, który wywarłby wpływ na wynik postępowania administracyjnego o odszkodowanie.

Skarżący musieliby bowiem odwołać darowiznę, co jednak nie miało miejsca w okolicznościach niniejszej sprawy. Natomiast ewentualne uchylenie się od skutków wad oświadczenia woli musi odbywać w trybie postępowania cywilnego (przed sądem powszechnym), a nie przed organami administracyjnymi. Wady oświadczenia woli w rozumieniu przepisów art. 82-88 k.c. nie mogą stanowić przedmiotu badania w postępowaniu administracyjnym (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2015 r., I OSK 1292/13, LEX nr 1956408). Również sąd administracyjny nie jest właściwy do badania ewentualnego naruszenia przepisów prawa cywilnego (art. 82 k.c.), w tym do ustalania istnienia wad oświadczenia woli, gdyż sprawowany przez sądy administracyjne wymiar sprawiedliwości stanowi sądową kontrolę zgodności z prawem (legalności) działalności administracji publicznej.

Wątpliwości Sądu nie budzi zatem treść rozstrzygnięcia Wojewody, albowiem konsekwencją ustalenia przez organ wyższego stopnia, że brak jest podstaw do ustalenia odszkodowania w trybie administracyjnoprawnym za działkę nr [...] (choć z innych przyczyn, niż to wynika z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego), jest wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji organu pierwszej instancji orzekającej o odmowie ustalenia odszkodowania i umorzenie postępowania pierwszej instancji – w całości, bowiem sprawa nie może zostać rozstrzygnięta co do jej istoty. Kwestia przeniesienia własności nieruchomości nr [...] została bowiem załatwiona przez skarżących oraz Gminę w drodze umowy, co jest i było prawnie dopuszczalne, nie zostało w żaden sposób zakwestionowane, a w konsekwencji – skutkuje niemożnością orzekania w trybie administracyjnoprawnym. W tych okolicznościach Sąd uznał, że zarzuty skargi nie zdołały podważyć legalności zaskarżonej decyzji.

Nie znajdują uzasadnienia zarówno zarzuty naruszenia prawa materialnego, co wynika z rozważań przedstawionych w uzasadnieniu wyroku, jak i zarzuty naruszenia przepisów postępowania, gdyż postępowanie dowodowe, co do zasady, zostało przeprowadzone we właściwy sposób. Ponadto, brak było możliwości przeprowadzenia dowodów wnioskowanych przez skarżących w toku postępowania administracyjnego, bowiem oznaczałoby to dopuszczenie dowodów ze świadków ponad lub przeciwko osnowie dokumentu, zawartego w formie aktu notarialnego. Okoliczność, że skarżący oczekiwali odmiennej oceny zgromadzonego materiału dowodowego nie świadczy o uchybieniach w postępowaniu dowodowym we wskazanym zakresie. Akt notarialny ma charakter dokumentu urzędowego. Jest to jednak dokument urzędowy szczególnego rodzaju, co przejawia się w tym, że oryginał aktu podpisują zarówno osoby do aktu przystępujące (strony czynności prawnej), jak i notariusz, którego podpis nadaje aktowi charakter dokumentu.

Fakt podpisania aktu notarialnego przez strony powoduje, że za swoje oświadczenia zarówno woli, jak i wiedzy zawarte w akcie ponoszą - jako osoby o pełnej zdolności do czynności prawnych - odpowiedzialność. Osoba notariusza natomiast, jako szczególnego uczestnika czynności prawnych przed nim podejmowanych, nadaje dokumentom przez niego sporządzanym walor wiary publicznej. Dokument taki stanowi wiarygodny dowód już tylko przez to, że został sporządzony i podpisany przez notariusza i zaopatrzony w jego pieczęć. Ta szczególna moc dowodowa dokumentu notarialnego jest wynikiem powierzenia notariatowi przede wszystkim funkcji prewencyjnej, u której podstaw leży zarówno przeciwdziałanie sporom na tle danej czynności prawnej, jak i zagwarantowanie pewności obrotu. Akty notarialne korzystają z dwóch rodzajów domniemań: autentyczności i zgodności z prawdą zawartych w nim oświadczeń, a więc, że oświadczenia zawarte w takim dokumencie są zgodne z rzeczywistym stanem rzeczy.

Z powyższych domniemań wynikają określone konsekwencje zarówno prawnomaterialne, jak i procesowe. O ile sprawdzenie autentyczności aktu notarialnego może nastąpić za pomocą wszelkich środków dowodowych (chodzi tu bowiem o wykazanie, czy akt notarialny został podrobiony lub przerobiony), o tyle obalenie domniemania zgodności z prawdą zawartych oświadczeń napotyka na ograniczenia zawarte w art. 247 k.p.c. i art. 77 k.c. Istotny jest tu w szczególności art. 247 k.p.c., z którego wynika, że dowód ze świadków lub z przesłuchania stron przeciwko osnowie lub ponad osnowę dokumentu obejmującego czynność prawną może być dopuszczony między uczestnikami tej czynności tylko w wypadkach, gdy nie doprowadzi to do obejścia przepisów o formie zastrzeżonej pod rygorem nieważności i gdy ze względu na szczególne okoliczności sprawy sąd uzna to za konieczne. Obalenie domniemania prawdziwości zawsze prowadzi do podważenia osnowy dokumentu, na mocy którego między stronami czynności prawnej ukształtowany został określony stosunek prawny.

Ewentualny późniejszy spór między kontrahentami umowy zawartej w formie aktu notarialnego pod rygorem nieważności i próba udowodnienia przy pomocy świadków, że umowa miała inną treść może nastąpić wyłącznie przed sądem powszechnym, a to oznacza, że jest to niedopuszczalne przed organem administracji, czy sądem administracyjnym, ze względu na ich brak właściwości w tym zakresie.

Podobnie, okoliczność, że organ gminy stosował bądź też stosuje nadal pewną praktykę związaną z podziałem nieruchomości i przejmowaniem ich na własność, nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej dotyczącej ustalenia odszkodowania za odjęte prawo własności. Wątpliwości Sądu nie budzi także działanie organów w zgodzie z zasadami wyrażonymi w art. 8 § 1 i 2 k.p.a. Nie sposób bowiem uznać, że uwzględnienie aktualnego orzecznictwa Sądu Najwyższego, prezentującego pogląd odmienny od dotychczasowego stanowiska sądów administracyjnych i doktryny, stanowi naruszenie zasady zaufania obywateli do organów państwa i narusza zakaz odstępowania bez nieuzasadnionej przyczyny od utrwalonej praktyki działania organów w danej kwestii. W okolicznościach niniejszej sprawy zarzut ten jest chybiony również i z tej przyczyny, że zastosowanie wykładni wynikającej z orzeczenia Sądu Najwyższego jest w zasadzie bardzo ograniczone z przyczyn, o których mowa powyżej.

W dniu 6 września 2019 r. skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli K. G. i J. G., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku, zasądzenie kosztów postępowania. Ponadto skarżący kasacyjnie wnieśli o przeprowadzenie dowodu z dokumentów w postaci:

1. • projektu podziału wskutek którego wydzielono działkę nr [...],
2. • zaświadczenia z dnia 9 października 2017 roku,
3. • wydruku z Systemu informacji Przestrzennej Gminy [...] (dostępny pod adresem: www.weiherowo.e-mapa.netl obejmującego lokalizację działki nr [...] oraz jej bezpośrednie otoczenie,
4. • wydruku z Systemu Informacji Przestrzennej Gminy [...] (dostępny pod adresem: www.weiherowo.e-mapa.netl obejmującego przeznaczenie działki nr [...] w aktualnie obowiązującym Miejscowym Planie Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [...], na okoliczność ustalenia, iż działka nr [...] została wydzielona pod budowę ulicy łączącej publiczne drogi gminne tj. ulicę [...] oraz ulicą [...].

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucili:

1. I. na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, tj.:
2. 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. polegające na nieuchyleniu decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. uchylającej decyzję Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r., mimo stwierdzenia, iż opiera się ona na błędnych ustaleniach faktycznych, co miało istotny wpływ na wynik sprawy albowiem skutkowało pozbawieniem skarżących kasacyjnie możliwości obrony swych praw (art. 183 § 1 pkt 5 P.p.s.a.) w szczególności poprzez pozbawienie możliwości poddania dwuinstancyjnej kontroli sądowej tych ustaleń faktycznych, które w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego okazały się trafne;
3. 2. art. 134 § 1 P.p.s.a. polegające na nierozpoznaniu wszystkich zarzutów podniesionych w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego co miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem skutkowało nieuzasadnionym oddaleniem skargi (art. 151 P.p.s.a.);
4. 3. art. 134 § 1 P.p.s.a. polegające na wydaniu orzeczenia przekraczającego granice sprawy administracyjnej rozpoznawanej przez organy administracji i określonej w aspekcie przedmiotowym dokonanymi przez te organy ustaleniami faktycznymi, co miało istotny wpływ na wynik sprawy albowiem skutkowało pozbawieniem skarżących kasacyjnie możliwości obrony swych praw (art. 183 § 1 pkt 5 P.p.s.a.) w szczególności poprzez pozbawienie możliwości rozpoznania sprawy administracyjnej w dwuinstancyjnym postępowaniu administracyjnym, a także możliwości ewentualnego poddania dwuinstancyjnej kontroli sądowej rozstrzygnięcia wydanego w postępowaniu administracyjnym;
5. 4. art. 134 § 2 P.p.s.a. polegające na wydaniu orzeczenia na niekorzyść skarżącego mimo niestwierdzenia naruszenia prawa skutkującego nieważnością postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy albowiem skutkowało pozbawieniem skarżących kasacyjnie możliwości obrony swych praw (art. 183 § 1 pkt 5 P.p.s.a.) w szczególności poprzez pozbawienie możliwości rozpoznania sprawy administracyjnej w dwuinstancyjnym postępowaniu administracyjnym, a także możliwości ewentualnego poddania dwuinstancyjnej kontroli sądowej rozstrzygnięcia wydanego w postępowaniu administracyjnym;
6. 5. art. 141 § 4 P.p.s.a. polegające na zawarciu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku twierdzeń wzajemnie sprzecznych, a dotyczących tego czy w okolicznościach niniejszej sprawy przepis art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości znajdzie zastosowanie czy też nie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy albowiem skutkowało pozbawieniem skarżących kasacyjnie możliwości obrony swych praw (art. 183 § 1 pkt 5 P.p.s.a.) w szczególności poprzez pozbawienie możliwości sądowej kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia.
7. II. Na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj.:
8. 1. art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o drogach publicznych poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, iż działka nr [...] wydzielona decyzją Wójta [...] z dnia [...] lipca 1996 r. nie stanowiła ulicy w rozumieniu tego przepisu;
9. 2. art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości poprzez jego niezastosowanie, albo ewentualnie poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej na wniosek właściciela podziałem nie przechodzą na własność gminy z mocy samego prawa, a dla zaistnienia tego skutku koniecznym jest zastrzeżenie takiego skutku w "treści decyzji podziałowej i innych aktów urzędowych, towarzyszących tego typu transakcjom";
10. 3. art. 10 ust. 1 i 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w zw. z art. 16 § 1 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, albo ewentualnie błędne zastosowanie i uznanie, iż "rola decyzji podziałowej z dnia [...] lipca 1996 r. wyczerpywała się i sprowadzała wyłącznie do zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości skarżących z wyłączeniem skutku wynikającego z art. 10 ust 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczaniu nieruchomości;
11. 4. art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. polegające na jego niezastosowaniu czego wyrazem jest uznanie, iż w okolicznościach niniejszej sprawy nie zachodzi konieczność ustalenia odszkodowania za działkę nr [...].

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania wniósł o jej oddalenie, ponieważ zaskarżone orzeczenie odpowiada prawu, a nadto o nieuwzględnienie dowodów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, jako pozostających bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy oraz o przyznanie kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określone w § 2 art. 183 P.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Należy zatem wskazać konkretne przepisy prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd i zamieścić uzasadnienie podstawy kasacyjnej, czyli uzasadnić uchybienia zarzucane sądowi. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych polega na wykazaniu przez autora skargi kasacyjnej, że stawiane przez niego zarzuty mają usprawiedliwioną podstawę i zasługują na uwzględnienie. Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa.

W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto w uzasadnieniu, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu - dlaczego powinien być zastosowany. Uzasadniając zaś naruszenie przepisów postępowania wykazać należy, że uchybienie im mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca powyższym wymaganiom uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności.

W rozpoznawanej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej obejmują zarówno naruszenie przepisów postępowania, jak i przepisów prawa materialnego aczkolwiek nie określają formy naruszeń.

W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegały zarzuty naruszenia przepisów postępowania.

Pierwszy z zarzutów procesowych jest nieuzasadniony. Przypomnieć w tym miejscu należy, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a, decyzja podlega uchyleniu, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tym samym naruszenie wskazanego przepisu będzie miało miejsce wówczas, gdy kontrolując legalność zaskarżonej decyzji sąd nie dostrzeże, że rozstrzygnięcie to narusza przepisy postępowania, bądź odnajdując te błędy prawne niewłaściwie oceni ich wpływ na wynik sprawy administracyjnej, przy czym w obu wypadkach ta wadliwość w rozumowaniu sądu musi mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że gdyby organ nie naruszył prawa, to najprawdopodobniej zapadłaby decyzja o innej treści. Tylko bowiem takie naruszenia przepisów mogłyby uzasadniać zastosowanie przez Sąd pierwszej instancji środka przewidzianego w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stan faktyczny wskazuje na to, że w postępowaniu administracyjnym zgromadzono materiał dowodowy w zakresie wystarczającym dla oceny zaistnienia przesłanek określonych w art. 10 ust. 5 w zw. z art. 55 ust. 1 i art. 56 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oraz art. 98 ust. 3 u.g.n.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie nie można Sądowi pierwszej instancji postawić skutecznie zarzutu naruszenia powołanych przepisów, gdyż WSA w Gdańsku miał do dyspozycji prawidłowo zebrany materiał dowodowy pozwalający mu na ocenę wydanych przez organy administracji publicznej orzeczeń.

Również zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Zgodnie z tym przepisem sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd pierwszej instancji odniósł się do zarzutów skargi, a nadto do stanowiska prezentowanego przez skarżących, wskazując jednoznacznie, że go nie podziela. Obowiązek odniesienia się do zagadnień faktycznych i prawnych podnoszonych w postępowaniu sądowoadministracyjnym przez skarżących i uczestnika, dotyczy jedynie zagadnień istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, co WSA w Gdańsku uczynił. Natomiast niepodzielenie przez Sąd pierwszej instancji stanowiska wyrażonego w skardze – nie oznacza, że wojewódzki sąd administracyjny wyszedł poza granice skargi lub nie dostrzegł błędów popełnionych przez organy administracji publicznej.

Z kolei co do zarzutu naruszenia art. 134 § 2 P.p.s.a. ustanawiającego tzw. zakaz reformationis in peius czyli zasadę nieorzekania na niekorzyść skarżącego-należy wyjaśnić, że oceniając materiał dowodowy w konkretnej sprawie poddanej kontroli sądu czy interpretując przepisy prawa procesowego i materialnego mające w niej zastosowanie, sąd administracyjny nie jest w ogóle władny naruszyć tego zakazu, gdyż tak rozumiany zakaz uniemożliwiałby kontrolę legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia stosownie do wymagań zawartych w art. 134 § 1 P.p.s.a. Naruszenie zakazu reformationis in peius w postępowaniu sądowoadministracyjnym może zatem wystąpić jedynie na skutek uchylenia aktu lub czynności w części niezaskarżonej, zastosowania środka ostrzejszego od tego, o który wnosił skarżący lub takiego sformułowania oceny prawnej, która w ponownym postępowaniu przed organem administracji zdeterminowałaby wydanie aktu pogarszającego sytuację materialnoprawną skarżącego w porównaniu z sytuacją, która wynika z zaskarżonego aktu lub czynności. Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. stwierdzić należy, że jest on nieusprawiedliwiony. Zgodnie z treścią 141 § 4 P.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Uzasadnienie wyroku jest aktem o doniosłym znaczeniu społecznym, a przede wszystkim procesowym pełniącym dwojaką funkcję. Z jednej strony ma charakter informacyjny względem stron postępowania sądowoadministracyjnego. Strona, chcąc skutecznie zaskarżyć wyrok Sądu pierwszej instancji musi poznać przyjęty przez sąd stan faktyczny sprawy oraz argumenty przemawiające za rozstrzygnięciem zawartym w zaskarżonym wyroku pozwalające na należyte wywiedzenie zarzutów skargi kasacyjnej. Z drugiej strony, uzasadnienie wyroku umożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę zasadności przesłanek, na których oparto zaskarżone orzeczenie.

Jest to niezbędne dla przeprowadzenia prawidłowej kontroli instancyjnej. Zatem do sytuacji kiedy wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Sytuacja ta nie ma miejsca w rozpoznawanej sprawie, ponieważ uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane elementy, wyczerpująco wyjaśniające podstawy rozstrzygnięcia.

Z kolei zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego w istocie dotyczą kwestii ustalenia odszkodowania za drogę w sytuacji, gdy zawarta została umowa darowizny przekazująca działkę nr [...] pomiędzy skarżącymi kasacyjnie a uczestnikiem postępowania –Gminą [...].

Zgodnie z art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej podziałem na wniosek właściciela przechodziły na własność gminy z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne, za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Ustalenie zaś odszkodowania następowało w decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości lub w decyzji odrębnej. Po wejściu w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami przepis ten został zastąpiony art. 98 ust. 3 u.g.n. Przewiduje on, że za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, a których własność przeszła z mocy prawa na rzecz jednostki samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa, z dniem w którym decyzja o zatwierdzeniu podziału nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale uprawomocniło się, przysługuje odszkodowanie.

Wysokość jego winna być uzgodniona między właścicielem a właściwym organem. Jeżeli zaś do takiego uzgodnienia nie dojdzie, to na wniosek właściciela odszkodowanie ustala się i wypłaca wg zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Jednak należy wskazać, że w orzecznictwie przyjmuje się, że "co do zasady istnieje możliwość zrzeczenia się roszczenia o odszkodowanie za grunty wydzielone pod drogi publiczne. Jednakże może to nastąpić dopiero wtedy, gdy takie roszczenie powstaje, tj. po przejściu z mocy prawa danej nieruchomości na własność gminy i w ramach uzgodnień przewidzianych w ust. 3 art. 98 u.g.n. (wyroki NSA: z dnia 26 lutego 2008 r., sygn. akt I OSK 203/07; z dnia 26 lutego 2008 r., sygn. akt I OSK 238/07, z dnia 12 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 2091/15). Tak zatem w sytuacji, gdy został dokonany podział nieruchomości, a decyzja o podziale stała się ostateczna dopuszczalne jest dokonanie przez właścicieli nieruchomości darowizny nieruchomości przeznaczonej pod drogę - przy czym darowizna taka może oznaczać, że darczyńca zrzeka się odszkodowania za drogę.

W rozpoznawanej sprawie tak właśnie się zdarzyło. W dniu [...] lipca 1996 r. została wydana decyzja o podziale, a po tym jak stała się ostateczna skarżący kasacyjnie zarwali z Gminą [...] umowę darowizny przekazującą nieodpłatnie sporną działkę na rzecz Gminy.

Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił wniosku skarżącego kasacyjnie o przeprowadzenie wskazanych w skardze kasacyjnej dowodów na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a. z uwagi na fakt, że przedstawione dokumenty nie mogły wpłynąć na ocenę zgromadzonego materiału dowodowego, a tym samym wniosek nie mógł mieć wpływu na treść rozstrzygnięcia.

Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił wniosku uczestnika postępowania o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, bowiem przepisy art. 204 pkt 1 i 2 P.p.s.a., regulujące zwrot kosztów postępowania kasacyjnego w razie oddalenia skargi kasacyjnej, nie przewidują zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz uczestnika postępowania (por. postanowienie NSA z dnia 5 grudnia 2012 r., sygn. akt II GSK 887/12).