Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 28 sierpnia 2019 r. sygn. akt II SA/Po 270/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę J.G. (dalej także, jako: "skarżący") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] (dalej, jako: "SKO [...]") z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy.
Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Do Starostwa Powiatowego [...] w dniu 24 stycznia 2018 r. wpłynął wniosek Prokuratora Rejonowego [...] z 16 stycznia 2018 r. o poddanie skarżącego badaniu lekarskiemu w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. Na podstawie art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2017 r. poz. 978 ze zm., dalej: "u.k.p.") Starosta [...] skierował skarżącego – decyzją z dnia [...] lutego 2018 r. - na badania lekarskie. Strona wniosła odwołanie od tej decyzji. SKO [...] decyzją z [...] kwietnia 2018 r. uchyliło ww. decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Starosta [...] decyzją z dnia [...] maja 2018 r. ponownie skierował skarżącego na badania lekarskie przeprowadzane w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami., SKO [...] decyzją z [...] sierpnia 2018 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
Decyzją z dnia [...] listopada 2018 r. Starosta [...] orzekł o zatrzymaniu skarżącemu prawa jazdy kat T, B i A. Organ wskazał, że skarżący nie przedstawił w terminie, orzeczenia lekarskiego, o którym mowa w art. 102 ust. 1 pkt 3 lit. a u.k.p. Starosta podał też, że z fragmentu opinii dołączonej do wniosku Prokuratora specjaliści psychiatrii stwierdzili objawy organicznych zaburzeń osobowości w przebiegu ZZA (zespół zależności alkoholowej), co stanowi wiarygodną informację o poważnych zastrzeżeniach co do stanu zdrowia mających wpływ na kierowanie pojazdami. Brak przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami nie zostało stwierdzone żadną opinią lekarską. Nadto Starosta wyjaśnił, że zgodnie z art. 76 ust. 2 u.k.p. badanie lekarskie jest przeprowadzane na koszt osoby badanej, z wyjątkiem badań, o których mowa w art. 229 Kodeksu pracy.
Skarżący wniósł odwołanie od powyższej decyzji.
SKO [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ stwierdził, że decyzja Starosty o skierowaniu skarżącego na badania lekarskie zawierała pouczenie, że na badania te należy zgłosić się w terminie miesiąca, a stosowne orzeczenie lekarskie należy przedłożyć organowi kierującemu w terminie 3 miesięcy od dnia otrzymania decyzji. Wskazało, że decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r. Kolegium utrzymało w mocy ww. decyzję Starosty, dodając, że organ I instancji 3-miesięczny termin na doręczenie orzeczenia lekarskiego liczył od dnia doręczenia stronie decyzji Kolegium. Do 30 listopada 2018 r. skarżący nie przedłożył orzeczenia, w związku z czym prawidłowo Starosta zatrzymał kierowcy dokument prawa jazdy.
SKO [...] stwierdziło, że art. 103 ust. 1 pkt 3 lit. a i b u.k.p. ma charakter związany, co oznacza, że organ po stwierdzeniu wystąpienia przesłanki braku przedłożenia orzeczenia lekarskiego lub psychologicznego jest zobowiązany wydać decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy. Nie pozostawiono mu w takim przypadku żadnej swobody działania w ramach tzw. luzu administracyjnego. Nie jest możliwe np. przedłużenie terminu do wykonania przedmiotowych badań. Wskazano też, że przedmiotem niniejszego postępowania jest decyzja o zatrzymaniu prawa jazdy, a nie skierowania strony na badania lekarskie, co było już przedmiotem innego, wcześniejszego postępowania.
Na powyższą decyzję skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko.
Na rozprawie w dniu 28 sierpnia 2019 r. pełnomocnik skarżącego wskazał, że organy administracyjne powinny wstrzymać się z wydaniem decyzji w niniejszej sprawie do czasu wydania prawomocnego rozstrzygnięcia w przedmiocie skierowania skarżącego na badania lekarskie.
Zaskarżonym obecnie wyrokiem Sąd I instancji skargę oddalił. Podniósł, że przedmiot sprawy dotyczy decyzji w sprawie zatrzymania prawa jazdy, podjętej na podstawie art. 102 ust. 1 pkt 3 lit. a u.k.p., zgodnie z którym, starosta wydaje decyzję administracyjną o zatrzymaniu prawa jazdy lub pozwolenia na kierowanie tramwajem, w przypadku gdy osoba posiadająca prawo jazdy lub pozwolenie na kierowanie tramwajem nie przedstawiła w wymaganym terminie orzeczenia o istnieniu lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem, o którym mowa w art. 79 ust.
- Zgodnie z brzmieniem art. 79 ust. 2 u.k.p. uprawniony lekarz, po przeprowadzeniu badania lekarskiego, wydaje osobie badanej orzeczenie lekarskie. W myśl art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b u.k.p. starosta wydaje decyzję administracyjną o skierowaniu kierowcy lub osoby posiadającej pozwolenie na kierowanie tramwajem na badanie lekarskie, jeżeli istnieją uzasadnione zastrzeżenia co do stanu zdrowia. Przepis art. 101 ust. 2 pkt 1 i 2 u.k.p. określa zaś, że osoba skierowana na badanie, o którym mowa w art. 99 ust. 1 pkt 2 lub 3, jest obowiązana do poddania się badaniu w terminie miesiąca od dnia doręczenia decyzji o skierowaniu oraz przedstawienia staroście odpowiedniego orzeczenia lekarskiego lub orzeczenia psychologicznego w terminie 3 miesięcy od dnia doręczenia decyzji o skierowaniu.
Z powołanych przepisów wynika, że starosta ma obowiązek wydać decyzję o zatrzymaniu kierowcy prawa jazdy w sytuacji, gdy ten w terminie 3 miesięcy od skierowania go na badania lekarskie celem stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem, nie przedstawi orzeczenia lekarskiego o braku przeciwwskazań do kierowania pojazdami. Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego, że decyzja o zatrzymaniu prawa jazdy, o której mowa w art. 102 ust. 1 pkt 3 lit. a u.k.p. ma charakter związany, a organ obowiązany jest do jej wydania w przypadku stwierdzenia, że kierowca nie poddał się w miesięcznym terminie badaniom lekarskim, na które był skierowany mocą uprzedniej decyzji ostatecznej i w terminie 3-miesięcznym nie przedstawił orzeczenia lekarskiego o braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami.
Sąd uznał, że organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny tej sprawy. Stwierdziły mianowicie, że na skutek wniosku Prokuratora Rejonowego [...] z 16 stycznia 2018 r., który zawierał opinię sądowo-psychiatryczną (z 23 listopada 2017 r.) stwierdzającą u skarżącego objawy organicznych zaburzeń osobowości w przebiegu ZZA (zespół zaburzeń alkoholowych), decyzją Starosty [...] z dnia [...] maja 2018 r., utrzymaną w mocy decyzją SKO [...] z [...] sierpnia 2018 r., skierowano skarżącego na badania lekarskie w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. Co istotne, w dacie wydania decyzji w niniejszej sprawie powyższa decyzja kierująca skarżącego na badania lekarskie, pomimo wniesienia przez skarżącego skargi do Sądu (sygn. akt II SA/Po 939/18), była ostateczna i podlegała wykonaniu.
Skoro bezspornie skarżący ostateczną decyzją Starosty [...] zobowiązany był poddać się badaniu lekarskiemu i nie poddał się mu, a tym samym nie przedstawił orzeczenia lekarskiego o braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami, należało na podstawie art. 102 ust. 1 pkt 3 lit. a u.k.p. zatrzymać mu prawo jazdy do czasu ustania przyczyny zatrzymania.
Sąd nie podzielił zarzutów skarżącego podnoszonych w odwołaniu, iż koniecznym było zawieszenie postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., bowiem rozstrzygnięcie niniejszej sprawy zależało od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia przez inny organ lub sąd, a mianowicie rozstrzygnięcie przez Sąd sprawy ze skargi J.G. na decyzję SKO [...] z [...] sierpnia 2018 r. o skierowaniu skarżącego na badania lekarskie (sygn. akt II SA/Po 939/18). Organy obu instancji trafnie przyjęły, że niezbędne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy zagadnienie skierowania strony na badania lekarskie celem ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami zostało rozstrzygnięte mocą ostatecznych decyzji administracyjnych. Skoro zagadnienie to ostatecznie rozstrzygnięto, organy orzekające były tymi decyzjami związane i ich obowiązkiem było jedynie ustalenie, czy w wymaganych przepisami art. 101 ust. 2 pkt 1 i 2 u.k.p. terminach skarżący poddał się badaniom lekarskim i przedstawił stosowne orzeczenie lekarskie.
Z rozstrzygnięciem tym skarżący nie zgodził się i wywiódł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zaskarżając wyrok w całości, zarzucił naruszenie art. 3 § 1 w związku z art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej, jako: "P.p.s.a.") poprzez ich niezastosowanie, a mianowicie Sąd orzekł w niniejszej sprawie, choć kontrola sądowoadministracyjna decyzji Starosty [...] o skierowaniu skarżącego na badania lekarskie, która była pierwotna w stosunku do sprawy administracyjnej kontrolowanej przez sąd administracyjny w niniejszej sprawie, jeszcze się nie zakończyła.
Mając powyższe na uwadze wniesiono o to aby Naczelny Sąd Administracyjny "zmienił skarżony wyrok i uwzględnił skargę skarżącego na decyzję SKO [...]".
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono krótką argumentację.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, a wyrok odpowiada prawu.
W pierwszej kolejności wskazać należy, że w myśl art. 182 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, którą ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. W niniejszej sprawie ziściły się te warunki odstępstwa od zasady jawności, a rozprawa przed Naczelnym Sądem Administracyjnym byłaby zbędna.
Dalej wyjaśnić trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. W tej sprawie sposób sformułowania zarzutów skargi kasacyjnej, nie odpowiada wymaganiom stawianym tego rodzaju środkowi odwoławczemu.
Wyjaśnić bowiem należy, że art. 3 § 1 P.p.s.a. reguluje ogólną właściwość sądów administracyjnych poprzez wskazanie, że sprawują one kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Naruszenie omawianego przepisu można byłoby skutecznie zarzucić, jeśli Sąd I instancji nie dokonałby w ogóle kontroli zaskarżonej decyzji. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu dokonał oceny legalności zaskarżonej decyzji o zatrzymaniu skarżącemu prawa jazdy, czemu dał wyraz w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, przekonująco przedstawiając motywy zajętego stanowiska, odwołując się przy tym do wskazanego w ustawie kryterium zgodności działań administracji z prawem. Natomiast sam fakt, że ocena zaskarżonej decyzji dokonana przez Sąd I instancji jest odmienna od tej, jakiej oczekiwałby skarżący kasacyjnie, nie może stanowić o naruszeniu przez Sąd powołanego przepisu art. 3 § 1 P.p.s.a.
Z kolei art. 173 § 1 P.p.s.a. stanowi, że od wydanego przez wojewódzki sąd administracyjny wyroku lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie, z wyłączeniem przypadków, o których mowa w art. 58 § 1 pkt 2–4, art. 161 § 1 oraz art. 220 § 3, przysługuje skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Powiązanie tego przepisu z art. 3 § 1 P.p.s.a. i sformułowanie w ten sposób zarzutu kasacyjnego - szczególnie w świetle zaprezentowanego uzasadnienia tego zarzutu - pozbawione jest racji i nie może stanowić podstawy do uwzględnienia skargi kasacyjnej. Co więcej, mając na uwadze uzasadnienie skargi kasacyjnej przyjąć trzeba, iż skarżący w istocie nie sformułował żadnego zarzutu, który byłby adekwatny do wytykanego Sądowi I instancji naruszenia.
Wskazanej wady konstrukcyjnej skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny nie może samodzielnie konwalidować, gdyż nie jest uprawniony do uzupełniania za stronę zarzutów kasacyjnych.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł skargi kasacyjnej uwzględnić i oddalił ją na podstawie art. 184 P.p.s.a. jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.