Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 13 kwietnia 2021 r., sygn. akt I OSK 2903/20

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 6 lutego 2019 r. oddalił skargę Prokuratora Prokuratury Rejonowej w [...] na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie wysokości opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdu.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Zastępca Prokuratora Rejonowego w [...] w dniu [...] września 2018 r. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na uchwałę Nr [...] Rady Miasta Zabrze z dnia [...] listopada 2017 r. w sprawie ustalenia wysokości opłat za usunięcie pojazdu i jego parkowanie na terenie Miasta [...] w roku 2018, zarzucił wydanie jej z naruszeniem art. 130a ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2017 r. poz. 1260 ze zm.), dalej w uzasadnieniu przywoływanej jako "p.r.d., przez przekroczenie przez Radę Miasta Zabrze upoważnienia ustawowego i ustalenie wysokości opłaty za usunięcia z drogi pojazdu o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 t w wysokości znacząco wyższej od rzeczywistych kosztów usunięcia tego rodzaju pojazdu z drogi, wynikających z umowy zawartej z przedsiębiorcą wykonującym tę usługę na terenie Miasta [...].

W związku z tym Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały w części dotyczącej ustalenia wysokości stawki opłaty za usunięcie z drogi pojazdu o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 tony. W uzasadnieniu skargi wskazano, iż w załączniku do zaskarżonej uchwały ustalono, iż opłata za usunięcie z drogi pojazdu o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 t wynosi 389 zł. Zadania wynikające z uchwały w zakresie usuwania z drogi pojazdów na terenie Miasta [...] realizowane są na podstawie umowy z dnia [...] grudnia 2017 r. zawartej pomiędzy Miastem [...] a S.K. – prowadzącym działalność gospodarczą pod nazwą "[...]". Z umowy tej wynika, że stawka kwotowa za usuwanie z drogi pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 t wynosi [...] zł brutto.

W ocenie Prokuratora, uregulowania zawarte w uchwale w części dotyczącej pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 tony, przekraczają upoważnienie ustawowe. Ustalając wysokość opłaty za usunięcie z drogi tego rodzaju pojazdu na poziomie [...] zł, choć nie przekroczono maksymalnej wysokości stawki kwotowej przewidzianej w obwieszczeniu Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 25 lipca 2017 r. w sprawie ogłoszenia obowiązujących w 2018 r. maksymalnych stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym, to przekroczono realny koszt tej usługi określony w umowie z przedsiębiorcą wykonującym zadania w tym zakresie. Prokurator powołał się na art. 130a ust. 6 p.r.d., który wskazuje, że podejmując uchwałę należy kierować się określonymi tam przesłankami: koniecznością sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z dróg oraz w zakresie ich przechowywania oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu.

Ustalenie stawki opłat w maksymalnej wysokości, bez ustalenia cen za usługi usuwania i przechowywania pojazdów, narusza procedury podejmowania uchwały i stanowi przekroczenie kompetencji określonej w art. 130 ust. 6 p.r.d. Zdaniem Prokuratora, analiza ww. umowy w zakresie ustalania stawki za usunięcie z drogi pojazdu o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 tony, prowadzi do wniosku, że Rada Miasta [...] podejmując przedmiotową uchwałę, nie uwzględniła faktycznych kosztów, które miasto ponosi w związku z wykonywaniem tego zadania.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta [...] wniosła o jej oddalenie w całości. W uzasadnieniu wskazano m.in. na ogłoszenie zaproszenia do złożenia ofert na zadanie: "Usuwanie pojazdów z dróg na terenie Miasta [...] i umieszczenie ich na wyznaczonym parkingu strzeżonym, w sytuacjach o których mowa w art. 50a i 130a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym". Organ podkreślił, że z dotychczasowej praktyki wynika, iż procentowy udział odholowanych pojazdów o masie do 3,5 tony jest największy i stanowił 60% ceny oferty. Dlatego też waga ustalona dla każdego rodzaju pojazdu była kluczowym elementem dla określenia ceny oferty na realizację przedmiotu zamówienia. W odpowiedzi na skargę podano także, iż Miasto [...] w związku z realizacją zadania wynikającego z art. 130a i art. 50a p.r.d. ponosi, poza kosztami związanymi z holowaniem pojazdów, również inne koszty, a mianowicie; 1/ koszty osobowe pracowników, 2/ koszty obsługi prawnej, 3/ koszty administracyjne, w tym koszty związane z utrzymaniem pomieszczeń dla pracowników (prąd, woda, CO, miejsca pracy i jego wyposażenie itp.), koszty korespondencji (koszty materiałów biurowych, przesyłek). Powyższe stanowiły przesłanki materialno-prawne konieczne do sprawnego realizowania zadań w zakresie usuwania pojazdów z drogi i przechowywania tych pojazdów na obszarze gminy.

W trakcie rozprawy przeprowadzonej w dniu [...] lutego 2019 r. Prokurator podtrzymał skargę, przy czym wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, która jego zdaniem została podjęta z naruszeniem delegacji ustawowej. Z akt sprawy nie wynika bowiem aby koszty, o których jest mowa w uchwale, zostały skalkulowane zgodnie z tą delegacją.

Wyrokiem z dnia 6 lutego 2019 r., II SA/Gl 934/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę. W motywach tego rozstrzygnięcia odwołano się do treści art. 130a ust. 6 p.r.d. wskazującego wytyczne ukształtowania wysokości opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdu na parkingu, a następnie stwierdzono, że przed podjęciem uchwały określającej wysokość przedmiotowych opłat powinna być przeprowadzona kalkulacja, uwzględniająca rzeczywiste koszty w danym powiecie, a jej wyniki winny być szczegółowo uzasadnione i wraz z dokumentacją źródłową powinny zostać przedstawione właściwej komisji rady powiatu, przygotowującej projekt uchwały oraz samej radzie, przed głosowaniem. Jednak w ocenie Sądu można dopuścić możliwość tego rodzaju, że rzeczona kalkulacja zostanie ujawniona po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego, w sytuacji, w której była przygotowana wcześniej, tj. przed podjęciem uchwały przez radę gminy.

Przy takim założeniu w rozpatrywanej sprawie Sąd nie mógł zaakceptować skargi Prokuratora w odniesieniu do całej uchwały, bowiem Rada Miasta [...], wobec rozszerzenia skargi dopiero na etapie rozprawy sądowej, nie miała możliwości wykazania, iż kalkulacją taką dysponowała przed podjęciem uchwały. Sąd podkreślił przy tym, że to Prokurator skarżąc uchwałę powinien wykazać brak wymaganej kalkulacji, a jeśli nie zostało to wykazane, brak jest podstaw do przyjęcia, iż Rada kalkulacją taką nie dysponowała przed podjęciem kwestionowanej uchwały. Odnosząc się do pierwotnego zarzutu skargi, w ramach którego Prokurator wskazał na przekroczenie przez Radę Miasta [...] upoważnienia ustawowego i ustalenie wysokości opłaty za usunięcie z drogi pojazdu o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5t w wysokości znacząco wyższej od rzeczywistych kosztów usunięcia tego rodzaju pojazdu z drogi, wynikających z umowy zawartej z przedsiębiorcą wykonującym tę usługę na terenie Miasta [...], Sąd stwierdził, że jest widoczna różnica między stawką ustaloną przez Radę Miasta, tj. kwotą 389 zł, a stawką wynikającą z umowy, tj. kwotą 250 zł, jednak podstawiony zarzut, iż Rada Miasta nie wzięła pod uwagę "znacznie niższych kosztów realnego usuwania pojazdów" i tym samym naruszyła art. 130a ust. 6 p.r.d. jest bezpodstawny.

Sąd uznał, że Rada nie mogła wziąć pod uwagę kosztów usuwania pojazdów, które zostały dopiero ustalone w wyniku umowy zawartej z przedsiębiorcą wyłonionym w wyniku przetargu publicznego, który został ogłoszony i przeprowadzony już po przyjęciu uchwały.

Nie godząc z powyższym wyrokiem skargę kasacyjną złożył Prokurator Okręgowy w [...] wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, zarzucając naruszenie przepisów postępowania i przepisów prawa materialnego, tj. art. 130a ust. 6 p.r.d. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 27 maja 2020 r., I OSK 1658/19. uchylił zaskarżony wyrok Sądu I instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu przyznał, że w niniejszej sprawie nie zostało sporządzone do zaskarżonej uchwały wymagane uzasadnienie, co do zasady – stanowi istotne naruszenie prawa. Jednak Naczelny Sąd Administracyjny podzielił pogląd, że brak uzasadnienia uchwały organ może uzupełnić w odpowiedzi na skargę, zwłaszcza, gdy szczegółowo ustosunkowuje się do zarzutów i wyjaśni motywy swojego działania oraz przedstawi przesłanki podjęcia uchwały o danej treści.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważył jednak, że w tym konkretnym przypadku w toku postępowania skarżący rozszerzył zakres skargi. Rozszerzenie skargi o żądanie stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości nastąpiło na rozprawie, na której nieobecny był przedstawiciel Rady Miasta [...]. Tym samym Rada nie miała realnej możliwości odniesienia się do tego żądania. Zatem późniejsze rozszerzenie skargi uniemożliwiło organowi odniesienie się do rozszerzonego żądania. Rada Miasta [...] pozbawiona więc została możliwości przedstawienia swojego stanowiska, w tym wykazania, że dysponowała kalkulacją kosztów przed podjęciem przedmiotowej uchwały.

Sąd I instancji nie dał Radzie Miasta [...] możliwości złożenia kalkulacji i stąd wymagała wyjaśnienia kwestia, czy w rzeczywistości przed uchwaleniem przedmiotowej uchwały sporządzona była omawiana kalkulacja. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko Sądu I instancji, że widoczna jest znaczna różnica między stawką opłaty za usuniecie pojazdu z drogi o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5t ustaloną przez Radę Miasta w uchwale, a stawką tej opłaty wynikającą z umowy, lecz Rada nie mogła brać pod uwagę kosztów usuwania pojazdów, które zostaną dopiero ustalone w przyszłości w wyniku umowy zawartej z przedsiębiorcą, który zostanie wyłoniony w wyniku przetargu publicznego, który zostanie dopiero ogłoszony i przeprowadzony po przyjęciu uchwały. Trudno dopatrywać się w tak postawionym zarzucie jakiegokolwiek naruszenia prawa, a tym bardziej naruszenia o charakterze istotnym.

Rada Miasta odpowiadając na skargę winna wyjaśnić przyczyny pojawienia się takiej właśnie różnicy. Ponadto w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji nie ustalił, czy Rada uchwaliła stawki opłat określone w zaskarżonej uchwale po przeprowadzeniu kalkulacji uzasadniającej ich ustalenie. W zaistniałej bowiem sytuacji – wobec rozszerzenia skargi - Sąd I instancji winien odroczyć rozprawę i zobowiązać Radę Miasta [...] do zajęcia stanowiska wobec rozszerzonej skarg, a także do złożenia w zakreślonym terminie kalkulacji wraz ze stosowną dokumentacją.

Tym samym rozpatrywana sprawa nie została wyjaśniona. Za niezasadny uznano natomiast zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 130a ust. 6 p.r.d. w związku z art. 94 Konstytucji RP polegający na przyjęciu, że Rada Miasta [...] ustanawiając sporne stawki opłat działała w granicach upoważnienia ustawowego w sytuacji, gdy zaskarżona uchwała przyjęta została bez uwzględnienia materialnoprawnej przesłanki w postaci rzeczywistych kosztów holowania i parkowania pojazdów na terenie powiatu, a więc ustaliła stawki opłat w sposób dowolny.

Po powrocie akt sprawy do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego pismem z dnia [...] czerwca 2020 r. wezwano Prezydenta Miasta [...] do ustosunkowania się do zarzutów rozszerzonej skargi Prokuratora oraz do złożenia kalkulacji stawek ustalonych w zaskarżonej uchwale wraz z dokumentację jej dotyczącą. Pismem z dnia [...] lipca 2020 r. Rada Miasta [...] przedłożyła kalkulację stawek ustalonych zaskarżoną uchwałą i podtrzymała dotychczasowe stanowisko wnosząc o oddalenie skargi.

Na rozprawie w dniu 31 lipca 2020 r. Prokurator Prokuratury Okręgowej w [...] podtrzymał skargę i stanowisko zaprezentowane podczas rozprawy w dniu [...] lutego 2019 r. Podkreślił, że przyjmując uchwałę Rada nie wzięła pod uwagę rzeczywistych kosztów usług, nie ma uzasadnienia do uchwały, a z protokołu obrad Rady nie wynika aby była jakakolwiek dyskusja. Odnosząc się do pisma Rady z dnia [...] lipca 2020 r. stwierdził, iż w piśmie tym zestawiono w tabeli koszty do projektu uchwały za 2018 r., a zaskarżona uchwala jest z dnia 13 listopada 2017 r. Nadto w jego ocenie przedstawione koszty nie mają wpływu na ustalenie przedmiotowych opłaty.

Rozpatrując ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przypomniał, że niniejsza sprawa rozpatrywana jest ponownie w wyniku uchylenia wyroku z dnia 6 lutego 2029 r., II SA/Gl 934/18, oraz wskazał, iż zgodnie z art. 190 p.p.s.a., sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zgodnie ze wskazaniami Naczelnego Sądu Administracyjnego, pismem z dnia [...] czerwca 2020 r. wezwano organ do zajęcia stanowiska w kwestii rozszerzenia skargi Prokuratora oraz wykazania, przez złożenie dokumentów, poprzedzenia ustalenia w kwestionowanej uchwale przedmiotowych stawek opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdów na parkingu, przygotowaną kalkulacją stawek ustalonych następnie w zaskarżonej uchwale. Pełnomocnik organu dołączył zestawienie kosztów z 2017 r. do projektu przedmiotowej uchwały.

Rozpoznając zatem ponownie skargę Prokuratora na uchwałę nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] listopada 2017 r. w sprawie ustalenia wysokości opłat za usunięcie pojazdu i jego parkowanie na terenie Miasta [...] w roku 2018, Sąd I instancji nie znalazł podstawy do jej uwzględnienia. Podkreślił, że przedmiotowa uchwała jest aktem prawa miejscowego, którego materialnoprawną podstawę stanowi art. 130a ust. 6 p.r.d. Zgodnie z treścią tego przepisu, przesłankami materialnoprawnymi kształtującymi treść powyższej uchwały są: konieczność sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z dróg oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu. W uchwale tej rada powiatu ustala corocznie wysokość opłat za usuwanie pojazdów z dróg i ich przechowywanie na parkingu oraz wysokość kosztów w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu. Przepis upoważniający zawiera zatem dwie kumulatywne wytyczne dotyczące treści uchwały rady powiatu, a mianowicie uchwała powinna zapewnić sprawną realizację zadań w zakresie usuwania pojazdów z drogi oraz uchwała musi uwzględniać koszty usunięcia i przechowywania pojazdu na obszarze danego powiatu.

Pierwsza wytyczna pozwala na takie ukształtowanie wysokości opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdu na parkingu by czynności te były wykonywane profesjonalnie, w sposób prawidłowy i skuteczny. Nie wyznacza ona mierników wysokości opłat, a jedynie cel, jaki ma być osiągnięty ich ustanowieniem. Druga wytyczna stwarza wprawdzie implikację wysokości kosztów usunięcia i przechowywania pojazdów w postaci relatywizacji do kosztów stosowanych na obszarze powiatu, ale też nie wskazuje kryteriów oceny takich kosztów na obszarze powiatu. Sąd I instancji ponownie podkreślił, iż nie jest konkretnie wiadome, jakie parametry i jakie podmioty należy uwzględnić przy przeprowadzaniu takiej analizy. Odwołując się do poprzedniego wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Gliwicach orasz wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazał, że kalkulacja uwzględniająca rzeczywiste koszty w danym powiecie powinna być dokonana i to na etapie poprzedzającym prace nad uchwałą, a jej wyniki szczegółowo uzasadnione, wraz z dokumentacją źródłową, powinny zostać przedstawione właściwej komisji rady powiatu, przygotowującej projekt uchwały oraz samej radzie, przed głosowaniem.

Co do zasady należy także zgodzić się z twierdzeniem, że przedmiotowa uchwała powinna zostać opatrzona uzasadnieniem. Jednak braki uzasadnienia uchwały można uzupełnić w odpowiedzi na skargę, wskazując na okoliczności, które legły u podstaw przyjęcia przedmiotowej uchwały o takiej właśnie treści. Wraz z odpowiedzią na skargę można także przekazać sądowi dokumentację potwierdzającą przeprowadzenie kalkulacji kosztów. Można także dopuścić aby rzeczona kalkulacja została ujawniona dopiero po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego, w sytuacji gdy była przygotowana wcześniej, tj. przed podjęciem uchwały przez radę gminy. W przedmiotowej sprawie Rada Miasta [...] wykazała na etapie rozprawy sądowej, iż kalkulacją taką dysponowała przed podjęciem przedmiotowej uchwały. Z przedstawionego przez Radę zestawienia kosztów poniesionych w 2017 r. zaakcentowano dodatkowe koszty uwzględnione w kalkulacji dla celu jakim jest zapewnienie sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z drogi.

Sąd I instancji podkreślił, iż nie można podzielić twierdzenia Prokuratora, że Rada nie dysponowała kalkulacja uzasadniającą przyjęcie stawki 389 zł za usunięcie pojazdów do 3,5t., a tym samym uznania uchwały za istotnie naruszającą prawo w rozumieniu art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, czy art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym.

Odnosząc się z kolei do zarzutu przekroczenia przez Radę Miasta [...] upoważnienia ustawowego i ustalenie wysokości opłaty za usunięcia z drogi pojazdu o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5t w wysokości znacząco wyższej od rzeczywistych kosztów usunięcia tego rodzaju pojazdu z drogi, wynikających z umowy zawartej z przedsiębiorcą wykonującym tę usługę na terenie Miasta [...], Sąd I instancji wskazał, że podziela w tym zakresie stanowisko wyrażone we wcześniejszych wyrokach wydanych w niniejszej sprawie. Widoczna różnica między stawką ustaloną przez Radę wynoszącą 389 zł, a stawką wynikającą z umowy wynoszącą 250 zł, doprowadziła Prokuratora do konkluzji, iż Rada Miasta nie wzięła pod uwagę "znacznie niższych kosztów realnego usuwania pojazdów" i w tym Prokurator upatrywał naruszenia art. 130a ust. 6 p.r.d. Jednak z wnioskowaniem Prokuratora nie można się zgodzić. Zasadnie podniesiono bowiem, że Rada nie mogła uwzględnić kosztów usuwania pojazdów, które zostaną dopiero ustalone w wyniku umowy zawartej z przedsiębiorcą wyłonionym w publicznym przetargu, ogłoszonym dopiero po przyjęciu uchwały.

Sąd I instancji wskazał, iż podziela w tym zakresie stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, że gdyby Rada w uchwale ustaliła stawkę zbyt niską, to po ogłoszeniu przetargu, po złożeniu ofert przez przedsiębiorców mogłoby się okazać, że wszystkie te oferty są za wysokie w stosunku do ustalonej przez Radę lub przedsiębiorcy nie złożyliby żadnej oferty. Dynamiczna sytuacja na rynku pracy, zmieniające się stawki podatków, które pociągają za sobą wzrost cen różnych towarów i usług powodują, że w tego typu uchwałach oprócz kalkulacji uzasadniającej ustalenie konkretnej stawki za usunięcie pojazdów należy przyjąć bufor kwotowy, który umożliwi funkcjonowanie uchwały w dłuższym okresie. Nie będzie wymagało to, w razie nagłego wzrostu jakichś kosztów, procedowania ponownie uchwały o zmianie ustalonych kosztów. Naczelny Sąd Administracyjny podniósł w tym miejscu, że Rada Miasta, jako organ kolegialny pracuje w określonym trybie (wypowiada się w formie uchwał, zazwyczaj sesje odbywają się raz w miesiącu), a to uniemożliwia natychmiastową reakcję na niektóre wydarzenia.

W niniejszej sprawie – określenie w uchwale stawki 389 zł, przy jednoczesnym zawarciu umowy z przedsiębiorcą na kwotę 250 zł, nie stanowi naruszenia prawa, a tym bardziej istotnego naruszenia prawa, które uzasadniałoby stwierdzenie nieważności uchwały. Inaczej sprawa wyglądałaby, gdyby umowa została zawarta na kwotę wyższą niż ta określona w uchwale. Wtedy można byłoby dopatrywać się braku odpowiedniej kalkulacji i nieuwzględnienia rzeczywistych kosztów holowania i parkowania pojazdów.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wywiódł Prokurator Okręgowy w [...] zaskarżając wyrokw całości i zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. naruszenie:

1. 1. przepisu postępowania, tj. art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2019 poz. Ze zm.), dalej w uzasadnieniu przywoływanej jako "u.s.p.’, przez oddalenie skargi w wyniku uznania, że zaskarżona uchwała odpowiada prawu, w sytuacji, gdy Rada Miasta [...] wbrew art. 130a ust. 6 p.r.d., stanowiącego podstawę prawną do podjęcia uchwały w sprawie ustalenia wysokości opłat za usunięcie pojazdu i jego parkowanie na terenie miasta, określone w załączniku do uchwały stawki opłat przyjęła w sposób całkowicie dowolny, tj. z pominięciem dokonania kalkulacji rzeczywistych kosztów holowania i parkowania pojazdów na terenie powiatu oraz z pominięciem uzasadnienia stawek opłat, co na skutek przekroczenia przez organ upoważnienia ustawowego powinno doprowadzić do zastosowania przez Sąd I instancji art. 147 § 1 p.p.s.a, w związku z art. 79 ust. 1 u.s.p. i stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu prawa miejscowego w całości z powodu istotnego naruszenia prawa, przy czym uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;
2. 2. przepisu postępowania, tj. art. 134 p.p.s.a. przez niezastosowanie tej normy prawa formalnego do oceny legalności całości zaskarżonej uchwały w sytuacji, gdy sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, a zatem Sąd I instancji obowiązany był do przeprowadzenia kontroli zgodności z prawem wszystkich aspektów spornej uchwały, skoro w postępowaniu sądowym wykazana została pozbawiona podstawy prawnej dowolność w świetle art. 130a ust. 6 p.r.d. w uchwaleniu stawek opłat za usunięcie pojazdu i jego parkowanie na terenie Miasta Zabrze, która przybrała postać istotnego przekroczenia delegacji ustawowej, uzasadniającego stwierdzenie nieważności uchwały w całości, przy czym uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;
3. 3. prawa materialnego, tj. art. 130a ust. 6 p.r.d. w związku z art. 94 Konstytucji RP polegające na przyjęciu, że Rada Miasta Zabrze ustanawiając sporne stawki opłat, działała w granicach upoważnienia ustawowego i w konsekwencji niezasadnym oddaleniu skargi na zasadzie art. 151 p.p.s.a., w sytuacji, gdy zaskarżona uchwała przyjęta została bez uwzględnienia materialnoprawnej przesłanki w postaci rzeczywistych kosztów holowania i parkowania pojazdów na terenie powiatu, a więc ustaliła stawki opłat w sposób dowolny, czego nie dopuszcza art. 130a ust. 6 p.r.d., co w konsekwencji stanowić powinno podstawę do stwierdzenia na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 79 ust. 1 u.s.p. nieważności aktu prawa miejscowego w całości;
4. 4. prawa materialnego, tj. § 131 ust. 1 w związku z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. z 2016 r. poz. 283), dalej w uzasadnieniu przywoływanego jako "rozporządzenie z.t.p.", związku z art. 79 ust. 1 u.s.p. przez niezastosowanie polegające na niezasadnym oddaleniu skargi z powodu przyjęcia, że Rada Miasta usunęła na rozprawie brak uzasadnienia zaskarżonej uchwały przedstawiając kalkulację kosztów, w sytuacji gdy organ nie wykazał na rozprawie, że zarówno odpowiednia komisja, jak i następnie Rada Miasta dysponowały przed podjęciem uchwały oraz nie wykazał jakie były przesłanki podjęcia uchwały danej treści, co sprawia, że zaskarżona uchwała z powodu braku uzasadnienia narusza w sposób istotny bezwzględny przepis rozporządzenia, co w konsekwencji winno stanowić podstawę stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego na podstawie art. 147 § 1p.p.s.a. w związku z art. 79 ust. 1 u.s.p.

Podnosząc powyższe zarzuty na podstawie art. 188 w związku z art. 147 § 1 p.p.s.a. i art. 79 ust. 1 u.s.p. wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyła Rada Miasta [...] wnosząc o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna okazała się zasadna.

Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek.

Odniesienie się do zarzutów kasacyjnych należy poprzedzić uwagami obrazującymi zakres związania Sądu I instancji oceną prawną wyrażoną przez Naczelny Sąd Administracyjny w przywoływanym już powyżej wyroku z dnia 27 maja 2020 r., I OSK I OSK 1658/19 (art. 190 p.p.s.a.). W motywach tegoż rozstrzygnięcia stwierdzono m.in., iż o ile nie rudymentarny, to z pewnością bardzo istotny jest, statuowany w § 131 ust. 1 w związku z § 143 rozporządzenia z.t.p., obowiązek sporządzenia uzasadnienia do projektu aktu prawa miejscowego. Stanowi on refleks generalnego wymogu sporządzania uzasadnienia do każdego projektu aktu normatywnego.

Tym samym organ, podejmując rozstrzygnięcie, ma prawny obowiązek sporządzić doń uzasadnienie. Skoro bowiem do podstawowych obowiązków sądów administracyjnych należy eliminowanie wszelkich rozstrzygnięć administracji publicznej, które nie są wynikiem wszechstronnej i starannej analizy stanu faktycznego i prawa, to sąd ma prawo badać powody, które legły u podstaw każdego rozstrzygnięcia zaskarżonego do sądu. Podkreślono, iż organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, co wiąże się z zasadą zaufania do Państwa, wynikającą z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP). Działanie organu władzy publicznej, mieszczące się w jego prawem określonych kompetencjach, ale noszące znamiona arbitralności i nie poddające się kontroli i nadzorowi, nie może być uznane za zgodne z prawem. Obowiązek działania na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania, stwarza po stronie organów władzy publicznej obowiązek uzasadniania jej rozstrzygnięć.

Obowiązek taki jest zaliczany do standardów demokratycznego państwa prawnego i pozostaje elementem zasady jawności działania władzy publicznej. W okolicznościach niniejszej sprawy nie budzi wątpliwości, iż uzasadnienie do zaskarżonej uchwały nie zostało sporządzone. Stanowi to – co do zasady – istotne naruszenie prawa. Jednak Naczelny Sąd Administracyjny podzielił pogląd, że brak uzasadnienia uchwały organ może uzupełnić w odpowiedzi na skargę, zwłaszcza, gdy szczegółowo ustosunkowuje się do zarzutów i wyjaśnia motywy swojego działania oraz przesłanki podjęcia uchwały o danej treści. W tym zakresie wskazano, iż "Obszernie wskazane i wyjaśnione okoliczności, które legły u podstaw podjęcia zaskarżonej uchwały, wyartykułowane w odpowiedzi na skargę, pozwalają bowiem sądowi na ustalenie przesłanek podjęcia uchwały, zatem i kryteriów ustalenia stawek opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdów".

Dalej odnosząc się do okoliczności sprawy Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż brak uzasadnienia uchwały – jak również całkowity brak w aktach sprawy jakichkolwiek informacji dotyczących merytorycznych powodów podjęcia aktu przez organ powiatu – powodują, co do zasady, że taka uchwała uchyla się spod kontroli sądu. W sytuacji gdy ustawodawca pozostawił organowi pewien margines swobody, w uzasadnieniu projektu tego aktu, należy przedstawić argumenty przemawiające za przyjęciem konkretnych rozwiązań, w tym przypadku: wysokości (stawek) opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego przechowywanie na wyznaczonym parkingu oraz kosztów odstąpienia od usunięcia pojazdów. Brak natomiast należytego umotywowania zasadności uchwalenia ww. opłat (stawek, kosztów) na poziomie stawek maksymalnych – w kontekście określonych kryteriów ustawowych – nosi niewątpliwie cechę arbitralności i nie buduje zaufania członków wspólnoty samorządowej do organów samorządu stanowiących prawo.

Tym samym prawidłowość rozwiązań przyjętych w tej uchwale (ustalona wysokość poszczególnych opłat i kosztów) – w kontekście spełnienia wymagań określonych w przepisie art. 130a ust. 6 p.r.d. – powinna zostać wykazana w należycie sporządzonym uzasadnieniu. Przy czym ustalenie stawek opłat za usuwanie i przechowywanie pojazdów usuniętych z dróg powinno zostać poprzedzone szczegółową kalkulacją, która z kolei winna pozwolić na dokonanie miarodajnej oceny, czy wysokość stawek została ustalona arbitralnie z pominięciem ustawowych kryteriów, czy też stanowi ona odzwierciedlenie dokonanej rzetelnie analizy uwzględniającej wytyczne ustawodawcy. Przy czym Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko wyrażone w motywach zaskarżonego wyroku, iż kalkulacja uwzględniająca rzeczywiste koszty w danym powiecie powinna być dokonana i to jeszcze na etapie poprzedzającym prace nad uchwałą, zaś jej wyniki szczegółowo uzasadnione.

Dokumenty te wraz z dokumentacją źródłową powinny zostać przedstawione właściwej komisji rady powiatu, przygotowującej projekt uchwały oraz samej radzie, przed głosowaniem, a następnie zostać przekazana sądowi wraz z odpowiedzią na skargę. Dopuszczalne jest przy tym aby kalkulacja taka została ujawniona po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego, w sytuacji, w której była przygotowana wcześniej, tj. przed podjęciem uchwały przez radę powiatu.

Odnosząc się powyższej oceny prawnej, która a limine nie podważała legalności zaskarżonej uchwały z powodu braku jej uzasadnienia, wypada skonstatować – jako jej skutek – istnienie po stronie Sądu I instancji konkretnych obowiązków w zakresie całościowej oceny rozwiązań prawnych zawartych w zaskarżonej uchwale na gruncie dokumentacji powstałej w toku procedury prawotwórczej zakończonej podjęciem tejże uchwały i z punktu widzenia dyrektyw prawotwórczych wskazanych w art. 130a ust. 6 p.r.d. Z obowiązku tego Sąd I instancji nie wywiązał się należycie, co po raz kolejny uzasadnia trafność zarzutu kasacyjnego naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Z motywów zaskarżonego wyroku nie wynika bowiem zarówno treść zaskarżonej uchwały, a zatem treść zakwestionowanych w skardze obowiązków o generalnym i abstrakcyjnym charakterze, stanowiących prawo powszechnie obowiązujące na określonym obszarze, ale także nie wynikają zeń jakiekolwiek szczegółowe powody, dla których podjęta zastała uchwała o konkretnej treści.

Ujawnienie przez organ w postępowaniu przed Sądem I instancji kalkulacji mającej wskazywać na wysokość opłat i kosztów, o których mowa w art. 130a ust. 6 p.r.d., nie stanowi wypełnienia obowiązków sądu administracyjnego z punktu widzenia granic kontroli przewidzianych w art. 134 § 1 p.p.s.a. Obowiązek Sądu I instancji nie wyczerpywał się na uzyskaniu ww. kalkulacji, ale obejmował ocenę legalności podjęcia uchwały o konkretnej treści z punktu widzenia okoliczności wskazanych przez organ w odpowiedzi na skargę i w dalszych pismach procesowych, w tym także na gruncie informacji wynikających z przedłożonej przez organ kalkulacji. Treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie dostarcza jednak informacji aby tego rodzaju badanie zostało przeprowadzone przez Sąd I instancji.

Obowiązek w tym zakresie potwierdzony został także w wiążącej ocenie prawnej wyrażonej przez Naczelny Sąd Administracyjny w ww. wyroku z dnia 27 maja 2020 r., w której wyraźnie wskazano, iż brak uzasadnienia uchwały organ może uzupełnić w odpowiedzi na skargę, zwłaszcza, gdy szczegółowo ustosunkowuje się do zarzutów i wyjaśnia motywy swojego działania oraz przesłanki podjęcia uchwały o danej treści, zaś obszernie wskazane i wyjaśnione okoliczności, które legły u podstaw podjęcia zaskarżonej uchwały, wyartykułowane w odpowiedzi na skargę, winny pozwolić sądowi na ustalenie przesłanek podjęcia uchwały, zatem i kryteriów ustalenia stawek opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdów. Obowiązkiem Sądu I instancji była zatem wnikliwa ocena przedstawionych przez organ "wskazań" i "wyjaśnień okoliczności", które legły u podstaw podjęcia zaskarżonej uchwały. Dokonana zaskarżonym wyrokiem ocena powyższych okoliczności jest niedostateczna, o czym świadczy jej ogólny, a przez to arbitralny charakter, pozbawiony jakichkolwiek nawiązań do szczegółowych okoliczności mogących świadczyć o prawidłowym wypełnieniu przez zaskarżoną uchwałę dyrektyw, o których mowa w art. 130a ust. 6 p.r.d.

Z przywołanej powyżej oceny prawnej, wyrażonej przez Naczelny Sąd Administracyjny w trybie art. 190 p.p.s.a. wynika wyraźnie, iż ze "złagodzeniem" skutków formalnego braku sporządzenia uzasadnienia zaskarżonej uchwały, nie koresponduje "luzowanie" wymagań w zakresie materialnej treści uzasadnienia podstaw faktycznych i prawnych podjęcia uchwały o określonym brzmieniu. W wyrażonej ocenie wskazano bowiem, iż działanie organu władzy publicznej noszące znamiona arbitralności i nie poddające się kontroli i nadzorowi, nie może być uznane za zgodne z prawem. Obowiązek organów państwa w zakresie uzasadniania podejmowanych rozstrzygnięć zaliczany jest do standardów demokratycznego państwa prawnego, służy budowaniu zaufania do organów państwa oraz pozostaje elementem zasady jawności działania władzy publicznej. Źródłem tego obowiązku są zasady konstytucyjne unormowane w art. 2 i art. 7 Konstytucji RP.

Z tego też punktu widzenia, oceny treści zaskarżonej uchwały, na gruncie dyrektyw wskazanych w art. 130a ust. 6 p.r.d., nie należy sprowadzać do zabiegu o formalnym charakterze, abstrahującym od oceny konkretnych okoliczności, które winny stanowić przyczynę nadania uchwale określonej treści. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, iż na gruncie art. 130a ust. 6 P.r.d. rada powiatu posiada pewien zakres swobody w określaniu stawek opłat i kosztów, o których mowa w owym przepisie (vide: wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2017 r., I OSK 1916/16; wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2019 r., I OSK 977/18; wyrok NSA z dnia 13 lutego 2020 r., I OSK 2043/18, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Generalnie sporny pozostaje natomiast zakres owej swobody (vide: P.Radziewicz, [w] P.Tuleja (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, WKP 2019; I.Chojnacka, Przesłanki legalności aktu prawa miejscowego w orzecznictwie sądów administracyjnych, ZNSA 2012/4/40-57).

Udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy rada powiatu podejmując uchwałę na podstawie przepisu art. 130a ust. 6 p.r.d. ukształtowała prawo miejscowe w oparciu o dyrektywy zawarte w powyższej normie, nie przekraczając przy tym zakresu swobody w określaniu stawek opłat i kosztów, winno zatem nastąpić na gruncie konkretnych okoliczności sprawy. Te zaś w zaskarżonym wyroku nie zostały nawet zidentyfikowane. Co więcej lektura uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie prowadzi do wyraźnego wniosku, iż przedmiotem rozpoznania Sądu była cała zaskarżona uchwała. Wątpliwości w tym zakresie budzi odrębne odniesienie się w motywach wyroku wyłącznie do kwestii opłaty za usunięcie z drogi pojazdu o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5t. i pominięcie w rozważaniach innych pojazdów, w odniesieniu do których opłaty i koszty również przewidywała zaskarżona uchwała. Powyższe okoliczności potwierdzają zasadność zarzutu naruszenia art. 134 § p.p.s.a. Z kolei, jako skutek uznania, że zaskarżona uchwała odpowiada prawu, pomimo iż w dotychczasowym postępowaniu nie nastąpiła jej rzetelna ocena na gruncie art. 79 ust. 1 i 4 u.s.p., za zasadny należało uznać także zarzut kasacyjny naruszenia art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 79 ust. 1 u.s.p.

Ocena zasadności powyższych zarzutów dokonana w aktualnie prowadzonym postępowaniu kasacyjnym ma swoje źródło w ocenie tożsamych zarzutów dokonanych przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 27 maja 2020 r., I OSK 1658/19. Ocena ta rozciąga się także na zarzut naruszenia art. 130a ust. 6 w związku z art. 94 Konstytucji RP. Skoro tożsamy zarzut był już przedmiotem oceny przez Naczelny Sąd Administracyjny i został uznany za niezasadny, to jego ponowne podniesienie w niezmienianych okolicznościach sprawy nie mogło prowadzić do jego odmiennej oceny i przełamywać oceny już wyrażonej (art. 190 p.p.s.a.).

Niezasadny jest także w okolicznościach niniejszej sprawy zarzut naruszenia § 131 ust. 1 w związku z § 143 rozporządzenia z.t.p. Regulacje te wskazują, iż do projektu aktu prawa miejscowego dołącza się uzasadnienie. Charakter prawny tych regulacji świadczy, że są to normy postępowania. Powyższy zarzut zastał zatem niepoprawnie zaklasyfikowany przez autora kasacji jako zarzut naruszenia prawa materialnego. Powyższa nieumiejętność w klasyfikowaniu przepisów uznawanych za naruszone, nie stanowi jednak bariery w ocenie postawionego zarzutu, przy założeniu, iż stanowi on zarzut naruszenia przepisów postępowania (vide: uchwała pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Odnosząc się natomiast do kwestii jego zasadności należy wziąć pod uwagę, iż Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 27 maja 2020 r., I OSK 1658/19 stwierdził generalnie, iż jeśli nie rudymentarny, to z pewnością bardzo istotny jest obowiązek sporządzenia uzasadnienia do projektu aktu prawa miejscowego statuowany w § 131 ust. 1 w związku z § 143 rozporządzenie z.t.p. Jednocześnie w okolicznościach badanej sprawy Sąd ten stwierdził, iż brak uzasadnienia uchwały organ może uzupełnić w odpowiedzi na skargę, zwłaszcza, gdy szczegółowo ustosunkowuje się do zarzutów i wyjaśni motywy swojego działania oraz przesłanki podjęcia uchwały o danej treści. Związanie powyższą ocena prawną nie pozwala aktualnie braku uzasadnienia zaskarżonej uchwały poczytywać jako prostej przyczyny nieważności zaskarżonego aktu na gruncie art. 79 u.s.p., a w konsekwencji powoływać się na wadliwe niezastosowanie w sprawie art. 147 § 1 p.p.s.a.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania, konstatując – wbrew wnioskom skargi kasacyjnej – iż istota sprawy nadal nie jest dostatecznie wyjaśniona.

Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., gdyż strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia.