Uzasadnienie
Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem z 28 maja 2015 r., sygn. akt II SA/Lu 1094/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie: 1. oddalił skargę J. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z [...] września 2014 r., nr [...], w przedmiocie uznania dłużnika alimentacyjnego za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych;
- 2. przyznał wynagrodzenie pełnomocnikowi ustanowionemu w ramach prawa pomocy.
W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujący stan sprawy.
Prezydent Miasta L. pismem z [...] grudnia 2013 r. wezwał dłużnika alimentacyjnego J. L. do osobistego zgłoszenia się w terminie 14 dni od daty otrzymania wezwania w celu przeprowadzenia wywiadu alimentacyjnego i złożenia oświadczenia majątkowego. Wezwanie zostało skutecznie doręczone w trybie art. 44 k.p.a., jednak dłużnik nie stawił się w wyznaczonym terminie. Wobec powyższego, na podstawie art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, zawiadomieniem z 29 kwietnia 2014 r. zostało wszczęte postępowanie w sprawie uznania dłużnika alimentacyjnego za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych. Po uzyskaniu od Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym [...] w L. zaświadczenia potwierdzającego, że przez okres ostatnich 6 miesięcy J. L. nie wywiązywał się w każdym miesiącu ze zobowiązań alimentacyjnych w kwocie nie niższej niż 50% bieżąco ustalonych alimentów i nie dokonano w tym okresie żadnej wpłaty z tego tytułu, decyzją z [...] czerwca 2014 r. Prezydent Miasta L. uznał dłużnika alimentacyjnego za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych.
W odwołaniu od powyższej decyzji J. L. wskazał na trudną sytuację zdrowotną i finansową. Wyjaśnił, że z powodu choroby jego możliwości zarobkowe obniżyły się i organ powinien był to uwzględnić przy ocenie jego sytuacji. Zaoferował MOPR wierzytelności, które może przenieść tytułem zaległości, aby podkreślić, że nie ma podstaw do uznania go za uchylającego się od płacenia alimentów. Wskazał, że nie wie, co dzieje się z M.G., która prawdopodobnie nie jest jego córką. Dodał, że 9 maja 2014 r. złożył pismo do MOPR, w którym przedstawił swoją sytuację życiową oraz złożył wniosek o przeprowadzenie wywiadu środowiskowego celem ustalenia sytuacji córki i pismo to, jak i inne okoliczności, nie zostały przez organ uwzględnione w trybie art. 7, art. 8 oraz art. 10 k.p.a.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie (SKO) decyzją z [...] września 2014 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy zaaprobował argumentację Prezydenta Miasta L. i również potwierdził zasadność decyzji o uznaniu odwołującego za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie J. L. zarzucił decyzji SKO naruszenie: art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 8 k.p.a. przez pominięcie jego sytuacji rodzinnej, dochodowej i zawodowej, stanu zdrowia oraz przyczyn nie łożenia na utrzymanie osoby uprawnionej, co doprowadziło do nie wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy, skutkujące błędnym uznaniem skarżącego za dłużnika alimentacyjnego. Zaznaczył, że od ponad 3 lat pozostaje na zwolnieniu lekarskim, a stan jego zdrowia uniemożliwia podjęcie zatrudnienia. Wskazał na konieczność ustalenia sytuacji uprawnionej M. G., która ukończyła 19 lat, a więc jest samodzielna i prawdopodobnie przestała się uczyć.
W ocenie skarżącego powyższe okoliczności organ obowiązany był zbadać stosownie do art. 4 § 1 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. SKO natomiast rozpoznając odwołanie ograniczyło się w zasadzie do powtórzenia argumentacji wyrażonej w decyzji organu I instancji, nie podejmując się wnikliwego zbadania sprawy. Skarżący w dalszej części uzasadnienia skargi powołał także okoliczności przedstawione już w odwołaniu od decyzji organu I instancji.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie.
Oddalając skargę wskazanym na wstępie wyrokiem z 28 maja 2015 r., II SA/Lu 1094/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie stwierdził, że bezskuteczny jest zarzut sprowadzający się do podważenia statusu skarżącego jako dłużnika alimentacyjnego. Zgodnie z art. 2 pkt 3 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do elementów (Dz. U. z 2012r., poz. 1228 ze zm.; dalej: u.al.) ilekroć w ustawie jest mowa o dłużniku alimentacyjnym oznacza to osobę zobowiązaną do alimentów na podstawie tytułu wykonawczego, przeciwko której egzekucja okazała się bezskuteczna. W sprawie nie budzi wątpliwości, że skarżący był zobowiązany do płacenia alimentów na rzecz M. G. w kwocie 380 zł miesięcznie na podstawie wyroków Sądu Rejonowego w L. wskazanych w zaświadczeniu Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym [...] w L. z [...] sierpnia 2013 r., których egzekucja okazała się bezskuteczna. Słusznie w tej sytuacji uznano skarżącego za dłużnika alimentacyjnego.
Bez znaczenia dla takiej oceny pozostaje fakt, że decyzją z [...] maja 2014 r. Prezydent Miasta L. uchylił od dnia 1 czerwca 2014 r. decyzję z dnia [...] września 2013 r. o przyznaniu M. G. świadczeń z funduszu alimentacyjnego na okres od 1 października 2013 r. do 30 września 2014 r. Wspomniane już zaświadczenie o egzekucji wskazuje bowiem jednoznacznie, że kwota zobowiązań skarżącego na dzień jego wystawienia z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego wynosi 29.490,61 zł, wypłaconych zaliczek alimentacyjnych 11.655 zł, należności wierzyciela alimentacyjnego 28.974,14 zł i należności wypłaconych przed 1 maja 2004 r. 26.170,50 zł.
Bezzasadne są również pozostałe zarzuty. Zgodnie z art. 5 ust. 3 u.al. w przypadku gdy dłużnik alimentacyjny uniemożliwia przeprowadzenie wywiadu alimentacyjnego lub odmówił złożenia oświadczenia majątkowego, zarejestrowania się w powiatowym urzędzie pracy jako bezrobotny albo poszukujący pracy, bez uzasadnionej przyczyny, w rozumieniu przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, przyjęcia propozycji odpowiedniego zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, wykonywania prac społecznie użytecznych, prac interwencyjnych, robót publicznych, prac na zasadach robót publicznych albo udziału w szkoleniu, stażu lub przygotowaniu zawodowym dorosłych, organ właściwy dłużnika wszczyna postępowanie dotyczące uznania dłużnika alimentacyjnego za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych. Jak zaznaczył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 26 marca 2015 r., I OSK 1094/14, spełnienie chociażby jednej wymienionej w tym przepisie przesłanki warunkuje wypełnienie dyspozycji tego przepisu.
Stąd też bez wpływu na ocenę decyzji organów pozostają powoływane w skardze okoliczności związane ze stanem zdrowia skarżącego, jego sytuacją życiową i majątkową. Jedyną przesłankę negatywną uznania dłużnika alimentacyjnego za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych przewiduje art. 5 ust. 3a u.al., zgodnie z którym decyzji nie wydaje się, jeżeli przez okres ostatnich 6 miesięcy wywiązywał się on w każdym miesiącu ze zobowiązań alimentacyjnych w kwocie nie niższej niż 50% kwoty bieżąco ustalonych alimentów. Także ta okoliczność była przez organ wyjaśniana, na co wskazuje uzyskane od Komornika Sądowego zaświadczenie o dokonanych wpłatach potwierdzające, że w okresie od października 2013 r. do marca 2014 r. dokonano jednej wpłaty w kwocie 158,60 zł. Taki rozmiar uiszczonego świadczenia jest daleko niewystarczający dla potwierdzenia zaistnienia omawianej przesłanki. Bez znaczenia, w świetle powołanego przepisu, odnoszącego się do konkretnych wpłat gotówkowych jest zgłaszana przez skarżącego propozycja przyjęcia do rozliczenia wierzytelności z tytułu wynagrodzenia za pracę orzeczonej wyrokiem Sądu Rejonowego w L..
W sprawie jest natomiast oczywiste, ze skarżący zignorował wezwanie z 9 grudnia 2013 r. do stawienia się w organie celem przeprowadzenia wywiadu alimentacyjnego oraz złożenia oświadczenia majątkowego. Warto zaznaczyć, co potwierdza pismo z 6 lutego 2014 r., że po uzyskaniu w placówce pocztowej informacji o nadawcy pisma, skarżący kontaktował się telefonicznie z MOPR w L. i poprosił o ponowne wysłanie pisma, które zostało zwrócone z powodu nie podjęcia w terminie. Nie podjął jednak żądnych czynności, do których został zobowiązany.
Podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji nie daje również, eksponowane w odwołaniu od decyzji Prezydenta Miasta L., naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. przez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, pomimo tego, że skarżącemu nie zapewniono możliwości czynnego udziału w sprawie, a w szczególności nie miał on możliwości wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów. Istotnie wyrażona w powołanym przepisie zasada czynnego udziału strony w postępowaniu nakłada na organ administracji publicznej obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz obowiązek umożliwienia stronom wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W orzecznictwie sądowym uważa się jednak, że zarzut naruszenia omawianego przepisu może odnieść skutek jedynie wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych.
Zatem to na stronie stawiającej ten zarzut spoczywa ciężar wykazania istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy (por. m.in. wyrok NSA z 2 lutego 2011 r., I OSK 575/10, LEX nr 1070853; wyrok NSA z 12 października 2010 r., II OSK 1279/09, LEX nr 746442). Tymczasem skarżący nie wskazał żadnych czynności, których mógłby dokonać przed organem I instancji, gdyby został zawiadomiony o zebraniu materiału dowodowego oraz możliwości wypowiedzenia się, co do tego i składania wniosków. Co więcej, z powodów wskazanych wyżej naruszenie obowiązku wynikającego z art.10 k.p.a. nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy.
Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 28 maja 2015 r., II SA/Lu 1094/14, wniósł J. L. Zaskarżając wyrok w części, w odniesieniu do oddalenia skargi (pkt 1 wyroku), zarzucił mu naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na treść rozstrzygnięcia:
- 1. art. 134 § 1 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a w zw. art. 136 k.p.a., 140 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1, 7, 77, 80 k.p.a., przez oddalenie skargi J. L. pomimo, iż organ II instancji zaniechał sprawdzenia okoliczności faktycznych podnoszonych w odwołaniu przez stronę, a poddających w wątpliwość ustalenia faktyczne organu I instancji, co oznacza, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, gdyż odwołanie skarżącego nie zostało należycie rozważone, tj. art. 136, 140 k.p.a. w zw. z art. 7, 10 § 1, 77, 80 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy;
- 2. art. 134 § 1 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, pomimo ustawowego obowiązku, w sytuacji ujawnienia się okoliczności skutkującej koniecznością wznowienia postępowania, a wynikających z postanowienia Prokuratury Rejonowej [...] dopuszczonej jako dowód przed WSA w Lublinie, stanowiącą podstawę wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy;
- 3. art. 145 § 1 lit. b, c p.p.s.a. w zw. z art. 1, art. 3 p.p.s.a., w zw. z art. art. 7, 10 § 1, 77, 80 k.p.a., przez niezbadanie, że organ administracji I instancji w toku rozpoznania sprawy dowolnie nie sporządził wywiadu i naruszyły prawo w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, a organ II Instancji nie uzupełnił tego braku, czym także naruszył art. 7, 10 § 1, 77, 80 k.p.a.
Z uwagi na powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w pkt I i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie oraz o zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przepis art. 183 § 1 p.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły, zatem należało odnieść się do zarzutów wyartykułowanych w podstawie skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna została oparta na drugiej podstawie kasacyjnej (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jednak jej zarzuty okazały się pozbawione usprawiedliwionych podstaw.
Pierwszy z zarzutów skargi kasacyjnej (naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w zw. art. 136 k.p.a., 140 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1, 7, 77, 80 k.p.a.) dotyczy niedostatecznego wyjaśnienia stanu sprawy, w szczególności zaniechania sprawdzenia okoliczności faktycznych podnoszonych w odwołaniu przez stronę, w tym stanu zdrowia skarżącego kasacyjnie i związanych z tym możliwości zarobkowych oraz możliwości wywiązywania się z zobowiązań alimentacyjnych, a także zbadania, czy osoba uprawniona do alimentów jest jego córką i czy w dalszym ciągu jest uprawniona do alimentów.
W odniesieniu do tego zarzutu na początku stwierdzić należy, że w świetle art. 174 p.p.s.a. tworzenie w skardze kasacyjnej niespójnej zbitki przepisów – szeregu norm prawnych, które miał rzekomo naruszyć sąd pierwszej instancji, bez wskazania konkretnie, na czym polega naruszenie każdej z tych norm, nie może być uznane za prawidłowe wskazanie podstaw kasacyjnych (zob. wyrok NSA z 10.01.2017 r., I FSK 911/15, LEX nr 2260814). Po wtóre, zakres wyjaśnienia sprawy zawsze zakreśla podstawa prawna rozstrzygnięcia.
W niniejszej sprawie materialnoprawną podstawę decyzji organów obydwu instancji stanowiły przepisy art. 5 ust. 3 i 3a ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (u.al.). Zgodnie z tymi przepisami (ust.
- 3) w przypadku gdy dłużnik alimentacyjny uniemożliwia przeprowadzenie wywiadu alimentacyjnego lub odmówił:
- 1) złożenia oświadczenia majątkowego,
- 2) zarejestrowania się w powiatowym urzędzie pracy jako bezrobotny albo poszukujący pracy,
- 3) bez uzasadnionej przyczyny, w rozumieniu przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, przyjęcia propozycji odpowiedniego zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, wykonywania prac społecznie użytecznych, prac interwencyjnych, robót publicznych, prac na zasadach robót publicznych albo udziału w szkoleniu, stażu lub przygotowaniu zawodowym dorosłych
- - organ właściwy dłużnika wszczyna postępowanie dotyczące uznania dłużnika alimentacyjnego za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych.
3a. Decyzji o uznaniu dłużnika alimentacyjnego za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych nie wydaje się wobec dłużnika alimentacyjnego, który przez okres ostatnich 6 miesięcy wywiązywał się w każdym miesiącu ze zobowiązań alimentacyjnych w kwocie nie niższej niż 50% kwoty bieżąco ustalonych alimentów.
Przesłanki uprawniające organ do wszczęcia postępowania w sprawie uznania skarżącej za dłużnika alimentacyjnego uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych wymienione zostały w art. 5 ust.
- 3. Są nimi: 1. uniemożliwienie przeprowadzenia wywiadu alimentacyjnego lub odmowa złożenia oświadczenia majątkowego;
- 2. odmowa zarejestrowania się w powiatowym urzędzie pracy jako bezrobotny lub poszukujący pracy;
- 3. odmowa przyjęcia bez uzasadnionej przyczyny propozycji odpowiedniego zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub też udziału w szkoleniu zawodowym. Z kolei art. 5 ust. 3a u.al. stanowi, że decyzji o uznaniu dłużnika alimentacyjnego za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych nie wydaje się wobec dłużnika, który przez ostatnie 6 miesięcy wywiązywał się w każdym miesiącu ze swych zobowiązań w kwocie nie niższej niż 50% wysokości bieżąco ustalonych alimentów.
Z przytoczonych przepisów wynika, że postępowanie w sprawie uznania dłużnika alimentacyjnego za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych może zostać wszczęte po wystąpieniu chociażby jednej z przesłanek wymienionych w art. 5 ust. 3, a decyzja w tym przedmiocie może zostać wydana, jeżeli nie zachodzą okoliczności, o jakich mowa w art. 5 ust. 3a.
W świetle powyższych przesłanek uznania dłużnika alimentacyjnego za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych Sąd I instancji słusznie zauważył, że powoływane przez skarżącego okoliczności (stan zdrowia, możliwości zarobkowe) nie miały znaczenia w tym sensie, że dopiero gdyby skarżący umożliwił przeprowadzenie wywiadu alimentacyjnego i złożył oświadczenie majątkowe, to na podstawie danych wynikających z tych dowodów organ mógłby ocenić, jakie dalsze kroki byłyby możliwe w celu wywiązania się dłużnika z zobowiązań alimentacyjnych. Z powyższych przepisów wynika także, że organ nie ma wyboru, co do rodzaju dowodów, w oparciu o które ocenia możliwości dłużnika do wywiązania się z zobowiązań alimentacyjnych. Tego, co skarżący sam chce przekazać organowi, a co organ może uzyskać w drodze wskazanych w przepisie dowodów, nie można utożsamiać. Do kwestii zadłużenia skarżącego Sąd I instancji odniósł się natomiast w sposób wyczerpujący.
Okolicznością jednoznaczną natomiast jest, że skarżący nie stawił się w organie w celu sporządzenia wywiadu alimentacyjnego, ani nie złożył oświadczenia majątkowego. Wezwania dotyczącego tych czynności, wysłanego na prawidłowy adres, skarżący kasacyjnie nie odebrał, a mimo że dowiedział się telefonicznie o jego treści, nie podjął czynności związanych z dopełnieniem żądania organu. Ponowną prośbę o przesłanie wezwania, zawartą w piśmie z 6 lutego 2014 r. (które potwierdza wiedzę skarżącego o treści wezwania), należy traktować w takiej sytuacji wyłącznie jako sposób na uniknięcie przeprowadzenia wywiadu alimentacyjnego i złożenie oświadczenia majątkowego. Gdyby przyjąć pogląd skarżącego w tej kwestii, to mógłby on wielokrotnie nie podejmować wezwania i prosić o ponowne jego przesłanie, wiedząc jednocześnie o treści wezwania organu. Jak wyjaśniono wyżej były to wystarczające przesłanki do uznania dłużnika alimentacyjnego za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych.
Sytuacji tej nie zmienia, zwłaszcza w kontekście art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., postanowienie Prokuratury Rejonowej [...] w L. z [...] marca 2015 r., [...], o umorzeniu dochodzenia przeciwko J.L. z art. 209 § 1 k.k. Przepis ten w dniu wydawania postanowienia przewidywał karę dla tego, kto uporczywie uchyla się od wykonania ciążącego na nim z mocy ustawy lub orzeczenia sądowego obowiązku opieki przez niełożenie na utrzymanie osoby najbliższej lub innej osoby i przez to naraża ją na niemożność zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych. Organy administracji w niniejszej sprawie nie oceniały zaś, czy skarżący kasacyjnie uporczywie uchylał się od zobowiązań alimentacyjnych na córkę, narażając ją na niemożność zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych, lecz opierały się na innych przesłankach. Jak wyjaśniono wyżej, do uznania dłużnika alimentacyjnego za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych wystarczyło, że uniemożliwił on przeprowadzenie wywiadu alimentacyjnego i nie złożył oświadczenia majątkowego, a jednocześnie przez okres ostatnich 6 miesięcy nie wywiązywał się w każdym miesiącu ze zobowiązań alimentacyjnych w kwocie nie niższej niż 50% kwoty bieżąco ustalonych alimentów (art. 5 ust. 3 i 3a u.al.). Wskazane postanowienie prokuratury nie może więc być podstawą do wznowienia niniejszego postępowania administracyjnego, a wydane zostało wyłącznie jako jego skutek (zob. art. 5 ust. 3b u.al.).
Mając to na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej, jako pozbawionej usprawiedliwionych podstaw.