Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 4 października 2016 r., sygn. akt IV SA/Po 822/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odrzucił skargę M.R. na uchwałę Okręgowej Rady Adwokackiej w Poznaniu z dnia 19 maja 2016 r. w przedmiocie pozostawienia odwołania bez rozpoznania.
Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że M.R. pismem z dnia 2 sierpnia 2016 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę Okręgowej Rady Adwokackiej w Poznaniu z dnia 19 maja 2016 r. w przedmiocie pozostawienia bez rozpoznania odwołania adw. M.R. od decyzji Dziekana Okręgowej Rady Adwokackiej w Poznaniu w sprawie wyznaczenia zastępcy obrońcy do sprawy [..].
W odpowiedzi na skargę Okręgowa Rada Adwokacka w Poznaniu wniosła o jej odrzucenie wskazując, że przepisy korporacyjne adwokatury nie przewidują prawa wywiedzenia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę okręgowej rady adwokackiej rozpatrującej środek zaskarżenia od decyzji dziekana okręgowej izby adwokackiej w przedmiocie ustanowienia zastępcy.
Odrzucając skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, zaś zgodnie z § 2 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na: decyzje administracyjne; postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.
Ponadto zgodnie z art. 3 § 3 P.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach.
Następnie Sąd I instancji wskazał, że jedną z takich ustaw szczególnych jest ustawa z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze (Dz. U. z 2015r.,poz. 615 z późn. zm.), która przewiduje kontrolę sądu administracyjnego w następujących przypadkach: wpisu na listę adwokatów (art. 68 ust. 6b i ust. 7), sprzeciwu Ministra Sprawiedliwości od uchwały o wpisie na listę adwokatów lub aplikantów adwokackich (art. 69a ust. 2), odmowy wpisu na listę aplikantów (art. 75 ust. 8 i ust. 9), uchwały komisji egzaminacyjnej II stopnia przy Ministrze Sprawiedliwości dotyczącej wyniku egzaminu adwokackiego (art. 78h ust. 11), skreślenia z listy aplikantów adwokackich (art. 79 ust. 4).
W sprawie niniejszej skarga dotyczy uchwały Okręgowej Rady Adwokackiej z dnia 19 maja 2016 r., która została podjęta przez organ po rozpatrzeniu środka zaskarżenia wniesionego przez skarżącego od decyzji Dziekana Okręgowej Izby Adwokackiej. Sąd I instancji podkreślił, że ustawa Prawo o adwokaturze nie przewiduje możliwości wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę okręgowej rady adwokackiej rozpatrującej środek zaskarżenia od decyzji dziekana okręgowej izby adwokackiej w przedmiocie pozostawienia odwołania bez rozpoznania.
Zdaniem Sądu, organ słusznie wskazał, że okoliczność tą najdobitniej manifestuje się w treści art. 46 ust 1 Prawo o adwokaturze, zgodnie z którym jedynie od uchwały okręgowej rady adwokackiej, podjętej w pierwszej instancji w sprawach indywidualnych, służy zainteresowanemu odwołanie do Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej, zaś w przypadkach wskazanych powyżej kontrola sądowoadministracyjna.
Skargę kasacyjną na powyższe postanowienie wniósł M.R., zaskarżając je w całości zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.
- 1) art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. przejawiające się w przyjęciu, iż od uchwały Okręgowej Rady Adwokackiej nie przysługuje skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego.
Ponadto skarżący kasacyjnie zarzucił Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego tj.
- 1) art. 184 Konstytucji RP przejawiające się w przyjęciu, iż od uchwały Okręgowej Rady Adwokackiej nie przysługuje skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego.
W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Ponadto skarżący kasacyjnie wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Zakres kognicji sądu administracyjnego określa art. 3 § 2 P.p.s.a. Przepis ten stanowi, że sąd administracyjny sprawuje kontrolę nad działalnością administracji publicznej w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne;
- 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
- 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie;
- 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa [...]; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających;
- 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
- 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
- 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
- 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a;
- 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Natomiast zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego.
Skargę kasacyjną oparto na podstawie naruszenia przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy oraz na naruszeniu art. 184 Konstytucji RP. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego – Sąd I instancji odrzucając skargę nie naruszył powołanych w skardze kasacyjnej przepisów. Istota podniesionych zarzutów w skardze kasacyjnej, jak też i uzasadnienie wskazuje, że chodzi o możliwość zaskarżenia do Sądu I instancji uchwały Okręgowej Rady Adwokackiej w Poznaniu z dnia 19 maja 2016 r. w przedmiocie pozostawienia bez rozpoznania odwołania adw. M.R. od decyzji Dziekana Okręgowej Rady Adwokackiej w Poznaniu w sprawie wyznaczenia zastępcy obrońcy do sprawy [..]. Trafnie Sąd I instancji przyjął, że zaskarżone rozstrzygnięcie nie podlega kontroli sądów administracyjnych.
Możliwość objęcia kognicją sądów administracyjnych aktów wydanych na podstawie przepisów szczególnych, do których nie odnoszą się warunki określone w art. 3 § 2, przewiduje art. 3 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wymaga to jednak, jak stanowi art. 3 § 3 regulacji w przepisie szczególnym właściwości sądów administracyjnych. Natomiast, na co słusznie zwrócił uwagę Sąd I instancji, w ustawie – Prawo o adwokaturze brak jest jakiejkolwiek normy prawnej, z której wynikałoby, iż od uchwały Okręgowej Rady Adwokackiej w przedmiocie pozostawienia bez rozpoznania odwołania od decyzji Dziekana Okręgowej Rady Adwokackiej w sprawie wyznaczenia zastępcy obrońcy, przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Przepisy ustawy - Prawo o adwokaturze nie przewidują kontroli sądów administracyjnych nad rozstrzygnięciami organów samorządu adwokackiego podjętymi w toku takiego postępowania, w tym nie przewidują możliwości odwołania się do sądu administracyjnego od uchwały w przedmiocie określonym niniejszą sprawą.
Należy przy tym zauważyć, iż ustawa - Prawo o adwokaturze w swoich przepisach wyraźnie stanowi, od których rozstrzygnięć organów samorządu adwokackiego przysługuje skarga do sądu administracyjnego (p. przykładowo art. 68 ust. 7 – skarga na uchwałę odmawiającą wpisu na listę adwokatów).
Należy zatem stwierdzić, że powołana ustawa określa zarówno przedmiotowo i podmiotowo zakres spraw, w stosunku do których w postępowaniu przed organami samorządu adwokackiego mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, a rozstrzygnięcia podejmowane przez te organy podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Innymi słowy, w przypadku aktów podejmowanych przez organy samorządu adwokackiego, możliwość stosowania do nich przepisów procedury administracyjnej, a w konsekwencji możliwości ich zaskarżenia do sądu administracyjnego, została ograniczona jedynie do aktów wyraźnie wskazanych w ustawie Prawo o adwokaturze. Tak więc sąd administracyjny nie ma podstaw do ingerowania poza wyznaczonym przez ustawodawcę zakresem w działania tych organów.
Wskazać również należy, że zaskarżona uchwała Okręgowej Rady Adwokackiej w Poznaniu z dnia 19 maja 2016 r. nie jest formą działania administracji publicznej, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela stanowisko prezentowane tak w orzecznictwie, jak i w doktrynie, że akty lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., mogą być podmiotem skargi do sądu administracyjnego, jeżeli: 1) nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, 2) są podejmowane w sprawach indywidualnych, 3) mają charakter publicznoprawny, 3) dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa. Chodzi tu zatem o akty lub czynności, które - nie będąc decyzjami administracyjnymi lub postanowieniami - są podejmowane, bowiem przepisy materialnego prawa administracyjnego wymagają od organu administracyjnego potwierdzenia obowiązku lub uprawnienia (zob. B. Adamiak, Z problematyki właściwości sądów administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.), ZNSA 2006, nr 2, s. 12). Natomiast zaskarżona uchwała nie wpływa w sposób prawnie wiążący na status adwokata, a tym samym nie kształtuje sytuacji prawnej skarżącego.
Z tych przyczyn należało uznać, że skarga M.R. była niedopuszczalna, bowiem wniesiono ją w sprawie, która nie należy do właściwości sądu administracyjnego, a zatem Sąd I instancji prawidłowo zastosował art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a.
Nie można równięz przyjąć, że zaskarżone orzeczenie naruszało przepis art. 184 Konstytucji RP, bowiem w świetle tej regulacji oraz art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), a także art. 3 § 1 P.p.s.a. należy przyjąć, że w komentowanym przepisie chodzi tylko o sprawy, w których przepisy szczególne przewidują sądową kontrolę działalności administracji publicznej (R. Hauser, A. Kabat, Właściwość sądów..., s. 28). Ponadto prawidłowe zastosowanie przez Sąd I instancji przepisów postępowania nie jest równoznaczne z naruszeniem norm Konstytucji, gwarantujących obywatelowi swobodny dostęp do niezawisłego i bezstronnego sądu.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 P.p.s.a. orzekł jak sentencji.