Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z 12 maja 2015 r., sygn. II SA/Lu 654/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę W. J. i H. J. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania o ustalenie i wypłatę odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym przyjętym przez Sąd I instancji:
Uchwałą Nr [...] Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] kwietnia 1973 r. o ustaleniu terenu budownictwa jednorodzinnego i jego podziale na działki, położonego w [...] w dzielnicy [...], objęta została między innymi nieruchomość o powierzchni [...] ha, stanowiąca własność P. J. W terminie dwóch miesięcy od dnia wejścia w życie wskazanej wyżej uchwały z dnia [...] kwietnia 1973 r. nieruchomość ta przeszła z mocy prawa na własność Państwa.
W ramach parcelacji członkowie rodziny P. J. otrzymali działki budowlane o łącznej powierzchni [...] m2. Za różnicę powierzchni, tj. [...] m2 decyzją Prezydenta Miasta L. z dnia [...] czerwca 1976 r., znak: [...], przyznano na rzecz P. J. odszkodowanie w kwocie [...] zł (obejmujące grunt oraz składniki majątkowe). Podstawą prawną decyzji z dnia [...] czerwca 1976 r. przyznającej odszkodowanie za nieruchomość przejętą w opisanym trybie, był art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach oraz art. 8 i 12 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.), dalej ustawa z 1972 r.
W związku z tym, że P. J. odszkodowania tego nie pobrała, postanowieniem Sądu Rejonowego w L. z dnia [...] grudnia 1979 r., sygn. akt: [...], zostało ono, po potrąceniu zaległości należnych Skarbowi Państwa, przekazane do depozytu sądowego.
P. J. zmarła w dniu [...] lutego 1983 r., a jej syn – M. J. zmarł w dniu [...] kwietnia 1983 r. Na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] sierpnia 1983 r., sygn. akt [...], spadek po nich nabyli: H. J. J. i W. K. J. po 1/2 części każde z nich.
W postępowaniu wszczętym na wniosek spadkobierców P. J., Wojewoda L. decyzją z dnia [...] lipca 2013 r., znak: [...], stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 1976 r. znak: [...]. W uzasadnieniu swej decyzji Wojewoda [...] wyjaśnił, że odszkodowania za grunty przejmowane przez Państwo, na podstawie ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. wypłacane były na podstawie "wykazów odszkodowań za grunty przejęte", nie zaś na podstawie decyzji administracyjnej o odszkodowaniu. Brak było zatem podstaw prawnych do wydania decyzji administracyjnej o odszkodowaniu.
Następnie wnioskami z dnia [...] i [...] sierpnia 2013 r. następcy prawni P. J., zwrócili się do Prezydenta Miasta [...] o ustalenie i wypłatę odszkodowania za opisaną wyżej nieruchomość, przejętą na rzecz Skarbu Państwa na podstawie Uchwały Nr [...] Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] kwietnia 1973 r. o ustaleniu terenu budownictwa jednorodzinnego i jego podziale na działki.
Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. znak: [...], umorzył postępowanie o ustalenie i wypłatę odszkodowania z tytułu przejęcia na własność Skarbu Państwa opisanej nieruchomości. W uzasadnieniu wyjaśnił, że z uwagi na brak podstawy prawa materialnego do orzekania w drodze decyzji, sprawa odszkodowania nie ma charakteru sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 K.p.a. Przedmiot postępowania nie istnieje, bowiem sprawa nie podlega rozstrzygnięciu w trybie indywidualnej decyzji administracyjnej. W tej sytuacji wszczęte wnioskiem postępowanie podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe.
Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy decyzją Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. Organ II instancji podzielił w całości stanowisko i argumentację organu I instancji.
Skargę do sądu administracyjnego złożył W. J. w imieniu własnym i jako pełnomocnik H. J. Wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji i zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, w szczególności art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności art. art. 6, 7, 8, 77 § 1, 80 oraz 105 § 1 K.p.a. Zdaniem skarżącego błędnie uznały organy obu instancji, że nie istnieje sprawa administracyjna, która może stanowić przedmiot postępowania. Skoro bowiem dotychczas nie została wydana decyzja orzekająca o odszkodowaniu za wywłaszczoną nieruchomość, to sprawa podlega rozstrzygnięciu w postępowaniu administracyjnym w oparciu o art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. nr 102, poz. 651 ze zm., dalej u.g.n.). Ponadto, w ocenie skarżącego, na przeszkodzie umorzeniu postępowania w niniejszej sprawie stał art. 233 u.g.n., z którego wynika, że w sprawie tej nie miał zastosowania art. 105 K.p.a.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Uzasadniając oddalenie skargi Sąd I instancji podał, że bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o jakiej mowa w art. 105 § 1 K.p.a., oznacza stan charakteryzujący się brakiem elementu materialnego stosunku prawnego, co skutkuje niemożnością zakończenia postępowania poprzez podjęcie decyzji załatwiającej sprawę co do istoty. Sąd ocenił, że prawidłowe jest stanowisko organów, że sprawa odszkodowania z wniosku skarżącego i jego matki nie ma charakteru sprawy administracyjnej (w znaczeniu materialnym) w rozumieniu art. 1 pkt 1 K.p.a., a zatem postępowanie w tej sprawie, wszczęte na ich wniosek, podlegało umorzeniu jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 105 § 1 K.p.a.
W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest stanowisko, że przy przejmowaniu nieruchomości w trybie ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach, nie wydawano decyzji administracyjnych ani w przedmiocie wywłaszczenia, ani w przedmiocie odszkodowania, albowiem brak było przepisów prawa materialnego pozwalających na wydanie takiego rozstrzygnięcia. Odszkodowania za grunty przejmowane przez Państwo na podstawie ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. wypłacane były na podstawie "wykazów odszkodowań za grunty przejęte", nie zaś na podstawie decyzji o odszkodowaniu. Brak było zatem podstaw prawnych do wydania decyzji administracyjnej o odszkodowaniu (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 lutego 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 1634/09 oraz wyroki Naczelnego Sąd Administracyjny z dnia 21 czerwca 2007 r., sygn. akt I OSK 1158/06 oraz z dnia 12 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 878/10, niepublikowane, dostępne w CBOSA).
Sąd I instancji stwierdził także, że w sprawie nie miał zastosowania przepis art. 233 u.g.n., albowiem wynika z niego jedynie, że sprawy wszczęte, lecz niezakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, prowadzi się na podstawie jej przepisów. Taka sytuacja nie zachodziła w sprawie niniejszej. Podstaw do uwzględnienia wniosku o ustalenie odszkodowania nie daje również art. 129 ust. 3 pkt 5 u.g.n., który stanowi, że starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Przepis ten nie ma zastosowania do stanów faktycznych sprzed wejścia w życie u.g.n., a więc do spraw, w których przed dniem 1 stycznia 1998 r. nastąpiło przejęcie lub nabycie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa bez ustalenia odszkodowania.
Przepis ten należy bowiem interpretować zgodnie z ogólną regułą stosowania ustawy do stanów faktycznych zaistniałych po jej wejściu w życie. Ponadto, odwołując się do założenia racjonalności prawodawcy należy stwierdzić, że gdyby intencją ustawodawcy było objęcie zakresem tego przepisu także stanów faktycznych sprzed wejścia w życie tej ustawy, znajdowałoby to odzwierciedlenie w wyraźnym brzmieniu tego przepisu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 maja 2009 r., sygn. akt I OSK 710/08 oraz z dnia 27 kwietnia 2009 r. sygn. akt I OSK 650/08, a także: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 25 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Gl 826/07, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 6 lutego 2008 r., sygn. akt III SA/Po 688/07, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 28 października 2009 r., sygn. akt II SA/Rz 385/09, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 28 kwietnia 2010 r. sygn. akt II SA/Gd 111/10 – niepublikowane, dostępne w CBOSA).
W skardze kasacyjnej reprezentowany przez pełnomocnika W. J. zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie oraz o zasądzenia zwrotu kosztów postępowania.
Wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik sprawy:
- 1. art. 32 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej p.p.s.a.) poprzez rozpoznanie skargi wyłącznie w stosunku do skarżącego W. J., mimo iż skarżącą była także H. J., a W. J. był tylko jej pełnomocnikiem;
- 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i c) p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, mimo że decyzję w I instancji wydawał Prezydent Miasta L., który powinien być ustawowo wyłączony od prowadzenia postępowania, skarżący złożyli wniosek o jego wyłączenie, który został oddalony;
- 3. art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez zamknięcie rozprawy i wydanie wyroku mimo braku przeprowadzenia podstawowego dowodu jakim była decyzja Prezydenta Miasta L. z dnia [...] czerwca 1976 r, znak: [...] przyznająca poprzedniczce prawnej skarżących P. J. odszkodowanie za przejęty grunt oraz składki majątkowe.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że zarówno organy, jak o Sąd I instancji przyjęli nieprawdziwe ustalenia faktyczne, sprowadzające się do błędnego uznania, że przy przejmowaniu nieruchomości w trybie ustawy z 6 lipca 1972 r. nie wydawano decyzji administracyjnych o odszkodowaniu. W niniejszej sprawie było odmiennie, albowiem dla poprzedniczki prawnej skarżących odszkodowanie zostało ustalone decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 1976 r. Ta okoliczność powinna być wystarczająca dla uchylenia zaskarżonego wyroku, albowiem w tej sytuacji droga administracyjna była dopuszczalna, skoro wydano tę decyzję.
Zwrócono także uwagę, że skarga do Sądu I instancji została wniesiona zarówno przez W. J., jak i przez H. J. Pozostawienie jej skargi bez rozpoznania powinno skutkować nieważnością postępowania.
Nadto W. J. konsekwentnie w całym postępowaniu żądał wyłączenia Prezydenta Miasta [...] od prowadzenia postępowania. Oczywistym być powinno, że rozstrzygnięcie dotyczy interesów majątkowych Gminy [...] i dlatego Prezydent Miasta [...] jako reprezentant Gminy jest ustawowo wyłączony od rozpoznania wniosku domagającego się odszkodowania za przejęty i skomunalizowany przez Gminę majątek.
Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., w szczególności także przesłanki określonej w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a, związanej z pozbawieniem strony możliwości obrony swoich praw. Jak wynika z akt sprawy, H. J. w postępowaniu przed sądem I instancji była reprezentowana przez pełnomocnika, którym by jej syn, W. J. Za jego pośrednictwem była zawiadomiona o terminie rozprawy. Pełnomocnik brał udział w rozprawie, co odnotowano w protokole, zaznaczając że W. J. stawił się jako skarżący i jednocześnie jako pełnomocnik swojej matki. Istotnie, Sąd I instancji wadliwie identyfikował skarżącą H. J. jako uczestnika postępowania, okoliczność ta nie skutkuje jednak nieważnością postępowania sądowego, albowiem uczestnikowi postępowania na prawach strony przysługują wszystkie uprawnienia procesowe strony, zgodnie z art. 12 p.p.s.a., ilekroć w ustawie jest mowa o stronie, rozumie się przez to również uczestnika postępowania. Skoro H. J., reprezentowana przez pełnomocnika, miała zapewniony udział w postępowaniu sądowym, to nie była pozbawiona możliwości obrony swoich praw i nie zachodzi podstawa nieważności postępowania.
W konsekwencji skarga kasacyjna podlegała rozpoznaniu w granicach zgłoszonych zarzutów, które nie okazały się uzasadnione. Stosownie do przepisu art.176 p.p.s.a skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej. Skargę kasacyjną oparto wyłącznie na zarzutach naruszenia przepisów postępowania, zgodnie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzut naruszenia prawa procesowego może odnieść skutek w przypadku wykazania, że uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Nie może uzasadnić uwzględnienia skargi zarzut naruszenia art. 32 p.p.s.a, zgodnie z którym stronami w postępowaniu są skarżący i organ. Wadliwe oznaczenie skarżącej jako uczestnika postępowania na prawach strony, skoro nie towarzyszyło mu pozbawienie udziału w postępowaniu i ograniczenie praw procesowych, nie oznacza, że osoba skarżąca nie była stroną postępowania sądowego oraz, że w szczególności nie rozpoznano jej skargi. Wadliwe oznaczenia skarżącej jako uczestnika postępowania na prawach strony nie miało zatem wpływu na wynik postępowania. W skardze kasacyjnej nie zarzucono przy tym naruszenia art. 138 p.p.s.a. określającego elementy sentencji wyroku, wśród których znajduje się imię i nazwisko skarżącego. Nawet jednak wskazanie na naruszenie przez Sąd I instancji tego przepisu poprzez pominięcie H. J. jako skarżącej nie uzasadniałoby uchylenia zaskarżonego wyroku, a to ze względu na brak wpływu tego uchybienia na wynik sprawy.
Nie można bowiem twierdzić, że Sąd I instancji nie rozpoznał skargi H. J., skoro w sprawie została wniesiona jedna skarga przez dwoje skarżących, a nie dwie skargi. Zgodnie z art. 50 § 1 p.p.s.a, uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny. Skarga do Sądu I instancji została wniesiona przez osoby powołujące się na wspólny interes prawny, który ma swoje źródło w następstwie prawnym po poprzednim właścicielu nieruchomości, której dotyczyło postępowanie administracyjne, od skargi został też prawidłowo uiszczony jeden wpis, skierowana została ona w stosunku do jednej decyzji. Rozpoznając tę skargę, Sąd I instancji rozpoznał ją w konsekwencji w całości, nie można stwierdzić, że jakaś odrębna skarga H. J. pozostała nierozpoznana. W tej sytuacji zachodziła podstawa do sprostowania wyroku Sądu I instancji w zakresie dotyczącym oznaczenia w sentencji wyroku nazwiska i imienia osoby skarżącej, której skarga niewątpliwie tym wyrokiem została rozpoznana.
Zgodnie z art. 156 § 1 p.p.s.a., sąd może z urzędu sprostować w wyroku niedokładności lub inne oczywiste omyłki. Taka omyłką, oczywistą w świetle akt sprawy, jest uznanie skarżącej H. J. za uczestniczkę na prawach strony. Skarga została wniesiona w jej imieniu przez pełnomocnika i nie została odrzucona, wobec czego podlegała rozpoznaniu. Sąd skargę rozpoznał, wobec czego w wyroku winno znajdować się oznaczenie strony skarżącej adekwatne do stanu faktycznego. Z tych względów wyrok Sądu I instancji podlegał sprostowaniu w zakresie oznaczenia strony skarżącej, o czym Naczelny Sąd Administracyjny orzekł w pkt 1 sentencji na podstawie art. 156 § 1 i 3 p.p.s.a.
Nie mógł także odnieść skutku zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c p.p.s.a. Powołane przepisy regulują samo rozstrzygnięcie sądu i ograniczenie się w zarzucie kasacyjnym do ich wskazania nie odpowiada zarzutowi kasacyjnemu określonemu w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. i nie jest wystarczające do merytorycznego rozpoznania. Podstawą skargi kasacyjnej mogą być przepisy regulujące proces dochodzenia do rozstrzygnięcia, a nie samo rozstrzygnięcie sądu. Zarzucając naruszenie powołanych przepisów w skardze kasacyjnej nie wskazano, na jakiej podstawie prawnej Prezydent Miasta [...] powinien być wyłączony od rozpoznania sprawy. Skoro w skardze kasacyjnej stwierdzono, że wyłączenie takie ma charakter ustawowy, konieczne było wskazanie przepisu przewidującego taki skutek.
Należy podkreślić, że sprawa administracyjna nie dotyczyła zwrotu wywłaszczonej nieruchomości i rozliczeń z tego tytułu, nie mógł zatem mieć zastosowania art. 142 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm.).
Bezzasadny jest także zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok został wydany z uwzględnieniem faktu wydania decyzji z [...] czerwca 1976 r., o czym świadczy uzasadnienie Sądu I instancji. Sąd ten uwzględnił przy tym, że decyzja ta została usunięta z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie jej nieważności. Pozbawione zaś podstaw prawnych jest twierdzenie skargi kasacyjnej, że fakt wydania decyzji o odszkodowaniu, jeżeli orzekania o odszkodowaniu w formie decyzji prawo nie przewiduje, jest wystarczającym powodem do uznania, że decyzja taka w sprawie może i powinna być wydana. Argumentacja taka nie może być uznana, z faktu wadliwej prawnie praktyki nie można wywodzić uprawnień stron i obowiązku organów.
Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 2 sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej.