Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 23 października 2018 r., sygn. akt I OSK 2911/16

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 lipca 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 645/16 po rozpoznaniu sprawy ze skargi I.D. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, oddalił skargę.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

I.D. w piśmie z dnia [...] września 2007 r. wystąpiła do Prezydenta [...], dalej jako "Prezydent Miasta", o zwrot nieruchomości położonej przy ul. [...], stanowiącej między innymi działki nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] z obrębu [...].

Prezydent Miasta decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] odmówił uwzględnienia wniosku.

Po rozpatrzeniu odwołania I.D., decyzją z dnia [...] września 2010 r. nr [...] Wojewoda [...], dalej jako "Wojewoda", utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjnego w Warszawie, dalej jako WSA, wyrokiem z dnia 11 maja 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 2173/10 oddalił skargę I.D. na decyzję Wojewody z dnia [...] września 2010 r.

Naczelny Sąd Administracyjny, dalej jako NSA, wyrokiem z dnia 17 stycznia 2013 r. sygn. akt i OSK 1545/11, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej I.D. uchylił powyższy wyrok WSA z dnia 11 maja 2011 r. i przekazał sprawę temu Sądowi do ponownego rozpoznania.

W ocenie NSA, w sprawach o zwrot nieruchomości należy badać cel wywłaszczenia i jego realizację w określonych terminach, przy czym decydujące znaczenie dla celu wywłaszczenia ma treść decyzji wywłaszczeniowej.

NSA wskazał, że niekwestionowany jest pogląd, wedle którego droga (tu ulica [...]) to pojęcie obejmujące - w uproszczeniu - nie tylko jezdnię, ale i chodnik, a także dalsze elementy infrastruktury związane z takim przeznaczeniem terenu. Zaznaczył, że w tej materii należy się odwołać do definicji ustawowych.

NSA stwierdził, że Sąd pierwszej instancji, podając definicję drogi wedle ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. 1985 nr 14 poz. 60 ze zm.), dalej jako "u.d.p.", po pierwsze nie rozważył, czy istotnie przepisy tej ustawy mają zastosowanie w sprawie, skoro decyzje wywłaszczeniowe zapadły pod rządami ustawy z dnia 29 marca 1962 r. o drogach publicznych (Dz.U. 1962 nr 20 poz. 90 ze zm.), dalej jako "ustawa z 1962 r.", a wykonanie inwestycji miało miejsce w latach 1976 - 1981 (przy czym, jak zauważył NSA, organ pierwszej instancji podał, że dnia [...] lutego 1984 r. został sporządzony protokół przekazania do eksploatacji ulicy [...] na pewnym odcinku, a inwestycja była wykonywana w latach osiemdziesiątych), a po wtóre nie wskazał, z jakiego przepisu u.d.p. definicja ta wynika.

Dalej NSA stwierdził, że jakkolwiek decyzje wywłaszczeniowe posłużyły się zwrotem określającym cel wywłaszczenia, jako "budowa ulicy [...]", to należy go rozumieć szerzej, jako przeznaczenie pod pas drogowy w rozumieniu ustawy z 1962 r., ponieważ sformułowanie to określało jedynie nazwę porządkową ulicy, która miała pełnić tę funkcję. NSA przywołał definicję pasa drogowego zawartą w art. 18 ust. 1 ustawy z 1962 r. Argumentując a contrario z tegoż przepisu wskazał, że znajdujące się w granicach pasa drogowego w miastach i osiedlach oraz na obszarze wsi o zabudowie ciągłej lub skupionej, pas drogowy oraz wszelkie urządzenia i budynki drogowe, mogły być zajmowane na cele niezwiązane z gospodarką lub komunikacją drogową.

NSA stwierdził, że precyzyjnego ustalenia wymagało, jaki był cel wywłaszczenia działek należących do poprzedników prawnych skarżącej w świetle brzmienia decyzji wywłaszczeniowych i właściwych przepisów. Zaznaczył, że chodzi o ówczesne rozumienie przeznaczenia nieruchomości. Ponadto, jak wskazał, należało ustalić, jakie było wykorzystanie w odpowiednim czasie każdej z działek (ich części) objętych żądaniem oraz szczegółowe przedstawienie dokonanych ustaleń w uzasadnieniach decyzji i wyroku.

WSA wyrokiem z dnia 2 października 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 566/13 uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody z dnia [...] września 2010 r. nr [...] oraz decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...].

WSA wywiódł m.in., że badanie przez organ przesłanek z art. 137 ust. 1 u.g.n., tj. kiedy zrealizowano cel wywłaszczenia, nie ma doniosłości prawnej. Istotą bowiem jest, czy nieruchomość może podlegać zwrotowi z uwagi na to, na co jest obecnie wykorzystywana.

Sąd stwierdził dalej, że przekonanie organów obu instancji, iż sporne działki - niezależnie od tego, czy zachodzą w stosunku do nich przesłanki przewidziane w art. 137 ust. 1 u.g.n. - nie podlegają zwrotowi z uwagi na regulację zawartą w art. 2a u.d.p., byłoby uprawnione tylko wówczas, gdyby organy te wykazały, że po pierwsze przepisy tej ustawy mają w sprawie zastosowanie i po drugie, że zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwalał na jednoznaczne stwierdzenie, że sporne grunty znajdują się na terenie nieruchomości stanowiącej obecnie drogę publiczną.

Sąd zobowiązał organy administracji do dokładnego ustalenia, czy zwrotowi może podlegać część wywłaszczonej nieruchomości. Nakazał też, aby na podstawie znajdujących się w akiach dokumentów, bądź też w wyniku uzupełnienia materiału dowodowego, organy ustaliły granice planowanej inwestycji zatwierdzonej w decyzji lokalizacyjnej z dnia [...] października 1970 r. nr [...], stanowiącej podstawę wydania decyzji wywłaszczeniowej, i czy ewentualnie - jak wskazuje skarżąca - wygasła ona na skutek nieuzyskania w stosownym terminie przez właściwy organ administracji decyzji o realizacji inwestycji oraz decyzji o pozwoleniu na budowę.

Prezydent Miasta, po uzupełnieniu materiału dowodowego i ponownej jego ocenie, decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] odmówił zwrotu przedmiotowych nieruchomości.

W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wskazał, że stosownie do art 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. 1997 nr 115 poz. 741 ze zm.), dalej jako "u.g.n.", nieruchomość nie stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W opinii Prezydenta Miasta cel wywłaszczenia na wywłaszczonej nieruchomości został zrealizowany poza budową ścieżki rowerowej. Podkreślił, że z analizy informacji przekazanych przez Zarząd Dróg Miejskich, dalej jako "ZDM", wynika, iż na działce objętej wnioskiem w ramach budowy ulicy [...] zaplanowano budowę wlotu ulicy [...], budowę ścieżki rowerowej, budowę infrastruktury podziemnej, tj. gazociąg, przewody energetyczne, przewody telekomunikacyjne, linie i słupy wysokiego napięcia oraz urządzenie zieleni. Informacje przekazane przez ZDM, oględziny nieruchomości i treść odbitki z mapy zasadniczej miasta, w opinii Prezydenta Miasta, prowadzą do wniosku, że zamierzenia inwestycyjne zostały zrealizowane.

Nie zrealizowano jedynie ścieżki rowerowej, a teren ten zagospodarowano zielenią uliczną. Zaplanowana infrastruktura podziemna przebiegająca w granicach ścieżki rowerowej została również zrealizowana. Powyższe zmierzenia zostały zrealizowane w terminach określonych w art. 137 u.g.n. Ponadto potwierdzeniem, że inwestycję polegającą na budowie ulicy [...] realizowano od dnia 1 lipca 1976 r., a ostatecznie przyjęto ulicę do eksploatacji na podstawie protokołu z dnia [...] lutego 1984 r., są zdjęcia lotnicze. Organ pierwszej instancji wskazał ponadto, że zgodnie z art. 4 pkt 1 u.d.p. teren objęty wnioskiem o zwrot pozostaje/znajduje się w liniach granicznych drogi publicznej. Działka nr [...] z obrębu [...] zlokalizowana jest w granicach pasa drogowego ulicy [...]. Stanowisko ZDM, że faktycznie włada i gospodaruje przedmiotowym terenem potwierdzają dane z ewidencji gruntów i budynków, z których wynika, że działka nr [...] z obrębu [...] stanowi część drogi publicznej, krajowej [...], ul. [...] i znajduje się w trwałym zarządzie ZDM.

I.D., reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła odwołanie od powołanej wyżej decyzji.

Wojewoda decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie, organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2002 nr 153 poz. 1270 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a", ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Wojewoda wskazał na utrwalony w orzecznictwie Sądu Najwyższego oraz NSA pogląd, zgodnie z którym organ administracji, orzekając o zwrocie nieruchomości, powinien badać nie tylko przesłanki zwrotu nieruchomości określone w art. 136 u.g.n., ale wcześniej - aktualny w chwili orzekania stan prawny nieruchomości powstały po wywłaszczeniu i rozważyć, czy nie stanowi on przeszkody do zwrotu nieruchomości poprzedniemu właścicielowi.

Dalej organ drugiej instancji wskazał, że istotą postępowania w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest ustalenie zbędności tej nieruchomości w oparciu o art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 u.g.n. wraz z uwzględnieniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r. sygn. akt P 33/11, w którym orzeczono, że art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art, 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji RP.

Bezwzględną przeszkodą zwrotu, wykluczającą weryfikację zbędności nieruchomości, jest jednakże zajęcie pod drogę publiczną zgodnie z art. 2a u.d.p. Organ odwoławczy wskazał, że art. 2 u.g.n. stanowi, wprost, że ustawa nie narusza innych ustaw w zakresie gospodarki nieruchomościami. Zatem u.d.p. będzie miała pierwszeństwo w stosowaniu. Wspomniana ustawa w art. 2a formułuje zakaz przenoszenia prawa własności dróg publicznych na rzecz podmiotów innych niż wymienione w tym przepisie. Drogi publiczne traktowane są jako rzeczy wyłączone z powszechnego obrotu. Wojewoda podkreślił, że zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą zrealizowanie na nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot inwestycji celu publicznego w postaci drogi publicznej stanowi przeszkodę do realizacji roszczenia o zwrot, o którym mowa w art. 136 ust. 3 u.g.n.

W oparciu o powyższe organ odwoławczy stwierdził, że niewątpliwie część nieruchomości będąca przedmiotem postępowania, obejmująca działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...] leży w pasie drogowym ul. [...]. Potwierdza to mapa zasadnicza [...] dla nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] z wkreśloną granicą pasa drogowego i pismo ZDM z dnia [...] lipca 2014 r. Ponadto, w ewidencji gruntów i budynków działka nr [...] figuruje jako droga krajowa [...]. Z protokołu oględzin przeprowadzonych w dniu [...] października 2009 r. wynika, że działka ta stanowi w części teren porośnięty trawą, w części wchodzi w chodnik oraz częściowo w ulicę [...]. Jak natomiast wskazano, zarówno urządzenie jezdni, chodników, jak i zieleni przydrożnej jest równoznaczne z zajęciem nieruchomości pod drogę publiczną.

W ocenie organu drugiej instancji, wskazane wyżej dokumenty potwierdzają bezsprzecznie, że przedmiotowa nieruchomość w chwili orzekania stanowiła drogę publiczną.

Odnosząc się do zarzutów postawionych przez odwołującą się, Wojewoda za prawidłowe uznał odwołanie się do przepisów u.d.p., ponieważ to ta ustawa zawiera obecnie obowiązująca definicję drogi publicznej. W ocenie organu odwołująca się nie dostrzegła, że podniesiony przez WSA w wyroku z dnia [...] października 2013 r. zarzut nieuwzględnienia przepisów ustawy z dnia 29 marca 1962 r. dotyczy zasadniczo innej sytuacji. Celem wywłaszczenia była budowa ulicy [...]. Sąd wskazał, że dokonując ustaleń faktycznych pozwalających na wyjaśnienie istnienia przesłanek materialnoprawnych, od których zależy zasadność żądania zwrotu nieruchomości, należy odnieść się do przepisów obowiązujących w czasie, kiedy decyzja wywłaszczeniowa została wydana oraz w okresie wykonywania inwestycji, tj. w latach 1976 - 1981, m.in. do przepisów ustawy o drogach publicznych z 1962 r. Odwołując się do obecnie obowiązującej ustawy o drogach publicznych organy administracji nie badały jednak przesłanki zbędności, tylko bezwzględną przeszkodę wykluczającą weryfikację zbędności nieruchomości, tj. zajęcie pod drogę publiczną.

Ustalenie, że grunt jest drogą publiczną czyni zbytecznym badanie zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia. Ustalenie, że grunt został zajęty pod drogę publiczną jest wystarczającą podstawą odmowy zwrotu nieruchomości. Tym samym organ odwoławczy uznał, że pozostałe zarzuty zawarte w odwołaniu, dotyczące działki nr [...], nie znajdują uzasadnienia.

I.D., reprezentowana przez radcę prawnego, zaskarżyła decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. do WSA, zarzucając naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2000 nr 98 poz. 1071 ze zm.), dalej jako "k.p.a.", art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., art. 153 p.p.s.a.

W uzasadnieniu powołanego na wstępie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

W pierwszej kolejności WSA wskazał, że w decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] czerwca 1976 r. stwierdzono, że objęta nią nieruchomość została przeznaczona pod budowę ulicy [...] w decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] października 1970 r. nr [...] o ustaleniu lokalizacji szczegółowej. Wskazaną decyzją, po rozpatrzeniu wniosku Wydziału Architektury Nadzoru Budowlanego i Geodezji PDRN [...] z dnia [...] sierpnia 1970 r., ustalono lokalizację szczegółową - zgodnie z załączoną mapą nr [...] - przebudowy ulicy [...] na powiększonym terenie na odcinku od ul. [...] do granicy miasta, o długości około 8 km.

Uwzględniając zatem ocenę prawną i wskazania, co do dalszego postępowania, wrażone w wyroku NSA z dnia 17 stycznia 2013 r. oraz w wyroku WSA w Warszawie z dnia 2 października 2013 r., w których jednoznacznie nakazano odniesienie się w tym zakresie do treści decyzji wywłaszczeniowej, cel wywłaszczenia należało określić, jako "budowę (przebudowę - zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej) ulicy [...]".

Zarówno NSA, jak i następnie WSA wskazały, że cel wywłaszczenia powinien być oceniany w świetle "właściwych przepisów". Precyzując to stanowisko, NSA wyjaśnił, że chociaż decyzja posługuje się zwrotem określającym cel wywłaszczenia, jako "budowa ulicy [...]", to należy go rozumieć szerzej, jako przeznaczenie pod pas drogowy w rozumieniu ustawy z 1962 r., ponieważ sformułowanie to określało jedynie nazwę porządkową ulicy, która miała pełnić tę funkcję.

WSA wskazał na art. 18 ust. 1 ustawy z 1962 r. zgodnie z którym przez pas drogowy rozumiano pas gruntu zajęty pod drogę publiczną wraz z jej częściami składowymi i przynależnościami. Nadto WSA wskazał na treść art. 28 ust. 1, 3 i 4 oraz art. 18 i 33 ust. 1 ustawy z 1962 r., w świetle których, nie ulega wątpliwości, że cel decyzji wywłaszczeniowej określony jako "budowa ulicy [...]" obejmował nie tylko realizację jezdni, ale także przykładowo wymienionych przez ustawodawcę w treści art. 18 ust. 1 ustawy przynależności.

W ocenie WSA organy doszły do prawidłowej konstatacji, że nie ma podstaw do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

Sąd ten doszedł do wniosku, że prawidłowe wykonanie nałożonego na organy administracji zobowiązania do ustalenia wykorzystania każdej z działek "w odpowiednim czasie", uwzględniając zapadły w dniu 13 marca 2014 r. wyrok TK w sprawie P 38/11, powinno w pierwszej kolejności polegać na ustaleniu, w jaki sposób są one wykorzystywane obecnie. W ocenie Sądu i instancji prawidłowo ustalono w toku postępowania administracyjnego, działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] aktualnie znajduje się w pasie drogowym ulicy [...]. Powyższe wynika z pisma ZDM z dnia [...] lipca 2014 r. oraz dołączonej do niego (zał.

8) kopii mapy zasadniczej z wykreślonymi granicami pasa drogowego oraz działek ewidencyjnych objętych żądaniem zwrotu. W ewidencji gruntów i budynków działka nr [...] oznaczona jest jako droga krajowa. Z kolei wedle protokołu oględzin, które przeprowadzono [...] października 2009 r., przedmiotowa działka położona jest równolegle do ul. [...], niedaleko skrzyżowania ul. [...] z ul. [...]. Zajęta jest pod teren zieleni. Wchodzi w skład pasa zieleni położonego pomiędzy ul. [...] a posesją o adresie [...][...]. Częściowo wchodzi w chodnik równoległy do ul. [...]. Na pasie pomiędzy ul. [...] a chodnikiem stoi latarnia. Ustalenia oględzin korespondują z informacjami zawartymi na mapie zasadniczej [...], gdzie w granicach działki nr [...] zaznaczono przewody energetyczne i telekomunikacyjne, gazociąg i kanalizację.

Ponieważ w świetle przedstawionych wyżej wywodów, w szczególności wobec zmiany treści normatywnej art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. przez wyrok TK z dnia 13 marca 2014 r. sygn. akt P 38/11, miarodajne dla dopuszczalności zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest jej obecne wykorzystanie, to za prawidłowe należy uznać odniesienie się przez organy administracji do rozumienia drogi publicznej według u.d.p.

WSA wskazał na treść art. 1, art. 4 pkt 1, 2, 6 i 22 u.d.p. i podniósł, że należy z nich wywieść, iż w obecnym stanie prawnym, podobnie, jak w stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania decyzji wywłaszczęniowej, częścią drogi publicznej jest nie tylko jezdnia, ale i chodniki, urządzenia, instalacje, czy zieleń przydrożna. Przy czym, jak trafnie wskazuje Prezydent Miasta, w świetle § 3 pkt 3 in fine rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. (Dz. U. Nr 43, poz. 430 ze zm.), dalej jako "Rozporządzenie", w liniach rozgraniczających drogi na terenie zabudowy (ulicy) mogą znajdować się również urządzenia infrastruktury technicznej nie związane z funkcją komunikacyjną drogi.

W ocenie WSA nie ma wątpliwości co do tego, że działka ewidencyjna nr [...] jest obecnie wykorzystywane zgodnie z celem wywłaszczenia, określonym w decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] czerwca 1976 r,

Odnosząc się do zarzutu skargi, wskazującego, jakoby Wojewoda naruszył art. 153 p.p.s.a., po raz kolejny nieprawidłowo powołując się na przepisy u.d.p., WSA zauważył, że NSA w wyroku z dnia 17 stycznia 2013 r,, a następnie WSA, w wyroku z dnia 2 października 2013 r., zakwestionowały odwołanie się do tej ustawy na potrzeby określenia celu wywłaszczenia. NSA stwierdził, że decydujące znaczenie dla oceny celu wywłaszczenia ma treść decyzji wywłaszczeniowej, zaznaczając przy tym, że w tej materii należy się odwołać do definicji ustawowych. Wskazał, że ustalenia wymaga, jaki był cel wywłaszczenia działek należących do poprzedników prawnych skarżącej w świetle brzmienia decyzji wywłaszczeniowych i właściwych przepisów, zaznaczając, że chodzi o ówczesne rozumienie przeznaczenia nieruchomości.

Ustalenie celu wywłaszczenia decyzji wydanej w 1976 r. musiało zatem zostać dokonane z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów - w przedmiotowej sprawie przepisów ustawy z 1962 r.

Jak powyżej wywiedziono, celem wywłaszczenia, wynikającym z decyzji wywłaszczeniowej, była "budowa ulicy [...]", a przepisami właściwymi dla normatywnej kwalifikacji tego celu były przepisy ustawy o drogach publicznych z 1962 roku.

Sąd orzekający zaznaczył także, że wedle uprzedniej oceny prawnej obu Sądów przepisy u.d.p. nie powinny być również stosowane podczas ustalania, czy cel wywłaszczenia został zrealizowany.

Niemniej jednak, jak powyżej wywiedziono, po wydaniu wskazanych wyroków, stan prawny uległ zmianie, ponieważ wyrok TK z dnia 13 marca 2014 r. sygn. akt P 38/11 zmienił treść normy prawnej zawartej w mającym w przedmiotowej sprawie art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n., w ten sposób, że dla wydania prawidłowego rozstrzygnięcia w przedmiocie zwrotu nieruchomości w pierwszej kolejności należy ustalić jej aktualne wykorzystanie. Jeżeli bowiem jest ono zgodne z celem wywłaszczenia, to okoliczność, kiedy nastąpiła realizacja tego celu, pozostaje bez znaczenia.

Zatem w zmienionym stanie prawnym organy administracji prawidłowo, rozstrzygając w przedmiocie zwrotu spornej nieruchomości, powołały się na przepisy u.d.p. Organy prawidłowo ustaliły, w jaki sposób wykorzystywane są działki ewidencyjne obejmujące tę nieruchomość, a ustalenia te, jak wyżej wywiedziono, nie pozostają wątpliwości, co do tego, że ich przeznaczenie jest zgodne z celem wywłaszczenia określonym w decyzji z dnia [...] czerwca 1976 r.

Ponieważ zgromadzony w toku postępowania materiał dowodowy wskazuje, że działka ewidencyjna nr [...] znajduje się w pasie drogowym ulicy [...], to zasadne było powołanie się na art. 2a u.d.p., zgodnie z którym drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa (ust. 1), a drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy (ust. 2).

Celem ustawodawcy było, aby od dnia 1 stycznia 1999 r. własność dróg publicznych należała wyłącznie do Skarbu Państwa i odpowiednich, w zależności od rodzaju drogi, jednostek samorządu terytorialnego. Rozstrzygając konkretną sprawę w oparciu o przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, należy uwzględniać przywołaną regulację. W przeciwnym wypadku rozstrzygnięcia o zwrocie nieruchomości (zajętej pod drogę publiczną) pozostawałoby w sprzeczności z obowiązującymi przepisami prawa. Zgodnie z art. 2 u.g.n. ustawa ta w zakresie dotyczącym gospodarki nieruchomościami nie narusza innych ustaw. Przepis ten wymienia ustawy przykładowo, co oznacza, że objęty nim katalog ustaw jest otwarty. Tak więc przepisy u.d.p. mają, jako przepisy odrębne, pierwszeństwo w ich stosowaniu.

Ponieważ w obowiązującym stanie prawnym istotne dla wydania prawidłowego rozstrzygnięcia w przedmiocie zwrotu nieruchomości jest jej obecne przeznaczenie, to w realiach rozpoznawanej sprawy nie miało też znaczenia, czy ewentualnie decyzja lokalizacyjna z dnia [...] października 1970 r. nr [...] wygasła wskutek nieuzyskania w stosownym terminie przez właściwy organ administracji decyzji o realizacji inwestycji oraz decyzji o pozwoleniu na budowę.

Mając na uwadze powyższe, w ocenie WSA organy administracji prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy, właściwie określając cel wywłaszczenia oraz obecne wykorzystanie przedmiotowej działki. Należyte ustalenie faktyczne zostały skonfrontowane z treścią właściwych i prawidło rozumianych przepisów, co doprowadziło do celnego rozstrzygnięcia o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

Skargę kasacyjną od powołanego wyroku wywiodła I.D. zaskarżając ten wyrok w całości. Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych.

W zakresie przepisów postępowania zarzucono naruszenie:

1. 1) art. 145 § 1 pkt 1 c) i a) p.p.s.a. w zw. art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, mimo, iż zaskarżona decyzja Wojewody rażąco narusza prawo w następującym zakresie: art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7, 8 i 80 k.p.a. oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. art. 76 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez:
2. a) niepodjęcie niezbędnych kroków w celu przeprowadzenia właściwego postępowania dowodowego i dokładnego wyjaśnienia motywów rozstrzygnięcia i stanu faktycznego sprawy zgodnie z zaleceniami zawartymi w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 1 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 1545/11 i wyroku WSA z dnia 2 października 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 566/13, w których nakazano przede wszystkim precyzyjne określenie na jakich częściach działek nie został zrealizowany cel wywłaszczenia, a więc gdzie miała być wybudowana ścieżka rowerowa, gdzie znajdują się linie przesyłowe i urządzenia elektryczne oraz zieleń, niezwiązane funkcjonalnie z pasem drogowym;
3. b) niepodjęcie niezbędnych kroków w celu przeprowadzenia właściwego postępowania dowodowego i dokładnego wyjaśnienia motywów rozstrzygnięcia przejawiające się w braku skonfrontowania treści wynikających z ewidencji gruntów i budynków ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym - tj. protokołem oględzin, mapkami, i zdjęciami, satelitarne widoki terenu z numeracją działek i ich aktualnym zagospodarowaniem, z których wynika, że w rzeczywistości przedmiotowa działka nie jest objęta pasem drogowym;
4. c) zaakceptowanie wadliwych ustaleń organu administracji, że ewidencja gruntów i budynków stanowi podstawę do wiarygodnych ustaleń stanu faktycznego pomimo, iż w rzeczywistości cel wywłaszczenia nie został zrealizowany na spornej nieruchomości w całości, co potwierdza chociażby jej aktualne zagospodarowanie, ani nie stanowi ona pasu drogowego, a w jego obrębie nie stanowi nawet pasu zieleni - gdyż w przedmiotowej sprawie miejsce terenu zielonego spełnia grunt pomiędzy jezdnią a chodnikiem na działce o nr ewidencyjnym [...].

Ponadto w sytuacji braku planu zagospodarowania miejscowego do ewidencji gruntów zostało wpisane, że przedmiotowa działka stanowi drogi w ślad za decyzjami wywłaszczeniowymi, mimo, że cel wywłaszczenia nie został w tym zakresie spełniony, a co więcej przedmiotowa działka nie znajduje się od samego początku w liniach wskazanych w decyzji realizacyjnej.

2) art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) i lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a w zw. z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), dalej jako "p.u.s.a., poprzez brak należytej kontroli postępowania administracyjnego skutkującej oddaleniem skargi i nieuchyleniem decyzji Wojewody i w konsekwencji błędne uznanie, że jest ona prawidłowa, podczas gdy została ona wydana niezgodnie z wytycznymi zawartymi w uzasadnieniu wyroków NSA z dnia 1 stycznia 2013 r. i WSA z dnia 2 października 2013 r.

3) art. 145 § 1 pkt 1 pkt. 1 lit. a) i lit. c) p.p.s.a. w zw. art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, pomimo, że istniały podstawy do przyjęcia, że w przedmiotowej sprawie zachodzi naruszenie prawa materialnego — tj. przede wszystkim art. 153 p.p.s.a w zw. z art. art. 136 ust. 3 u.g.n. w zw. z art. 137 ust. 1 i ust. 2 u.g.n. w zw. z art. 4 pkt 1 i 2 u.d.p., art. 18 ust. 1 ustawy z 1962 r. w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy z 1962 r.

W zakresie prawa materialnego zarzucono naruszenie:

1. 1) art. 153 p.p.s.a. polegające na błędnym niezastosowanie się przez sąd I instancji do oceny prawnej wyrażonej w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 1 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 1545/11 i wyroku WSA z dnia 2 października 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 566/13 poprzez błędne uznanie, że organ administracji rozpatrując sprawę ponownie stosował się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu w/w wyroku;
2. 2) art. 136 ust. 3 u.g.n. w zw. z art. 137 ust. 1 i ust. 2 u.g.n. w zw. z art. 4 pkt 1 i 2 u.d.p. poprzez:
3. • bezzasadną odmowę zwrotu przynajmniej części nieruchomości niestanowiącej drogi publicznej, gdyż cel wywłaszczenia nie został zrealizowany na całości nieruchomości, a w pozostałej części znajduje się zieleń niezwiązana z pasem drogowym, a zatem nieruchomość winna zostać zwrócona w tej części;
4. • pominięcie rozważań co do niewykonania ścieżki rowerowej, która oczywiście może stanowić element szeroko rozumianej drogi, co w konsekwencji oznacza, iż teren pod nią przeznaczony nie został wykorzystany zgodnie z celem wywłaszczeniowym, co uzasadnia chociażby częściowy zwrot nieruchomości;
5. • całkowicie bezpodstawną odmowę zwrotu nieruchomości, podczas gdy organ w żadnym zakresie nie zbadał wskazanych w art. 136 ust 3 u.g.n. przesłanek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości;
6. 3) art. 18 ust. 1 ustawy z 1962 r. w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy z 1962 r. poprzez błędne ustalenie definicji pasa drogowego i uznanie, że w skład pasa drogowego wchodzą również pasy zieleni, mimo, że nie zostały wymienione w definicji legalnej zawartej w art. 18 ust. 1 ustawy z 1962 r. a ponadto żadne sformułowania zawarte w tym przepisie nie sugerują, że wskazane w nim części składowe wymienione zostały jedynie przykładowo tzn. w sposób niewyczerpujący. Poza tym z powołanego art. 28 ustawy z 1962 r. nie wynika obowiązek istnienia pasów zieleni, a wręcz w art. 28 ust. 2 ustawy z 1962 r. wskazano, że sadzenie drzew nie obowiązuje na odcinkach dróg przebiegających przez tereny zabudowy;
7. 4) art. 18 ust. 1 ustawy z 1962 r. poprzez błędne utożsamianie pojęć ulicy (jezdni) i pasa drogowego i w konsekwencji błędne zakwalifikowanie celu wywłaszczenia, który w przedmiotowej sprawie został ustalony jako "budowa ulicy [...]" a nie "budowa drogi", a "droga" jest pojęciem szerszym znaczeniowo od "ulicy/jezdni".

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie wyroku WSA w całości oraz uchylenie decyzji Wojewody z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] oraz poprzedzającej jej decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...], względnie o uchylenie wyroku WSA w całości na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 176 p.p.s.a. i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1. 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2. 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

W tym miejscu należy zaznaczyć, że skarżąca kasacyjnie oparła swoją skargę kasacyjną na obu podstawach wymienionych w art. 174 p.p.s.a., tj. zarzuca zarówno naruszenie prawa materialnego, jak też przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec tego w pierwszej kolejności zasadne będzie rozważenie zarzutów o charakterze procesowym. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo, że nie został skutecznie podważony przez kasatora, można przejść do skontrolowania procesu subsumpcji danego stanu faktycznego pod zastosowany w sprawie przepis prawa materialnego.

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Doprecyzowując, w ocenie NSA na uwzględnienie zasługują zarzuty procesowe.

Należy też w tym miejscu zaakcentować, że NSA wyrokiem z dnia 17 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1545/11, przekazał przedmiotową sprawę WSA do ponownego rozpoznania. NSA stwierdził wówczas, że w sprawach o zwrot nieruchomości należy badać cel wywłaszczenia i jego realizację w oparciu o treść decyzji wywłaszczeniowej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca kasacyjnie wskazała, że w motywach zaskarżonej decyzji i zaskarżonego wyroku zabrakło ustaleń jakie było wykorzystanie w odpowiednim czasie każdej z działek (i ich części) objętych żądaniem oraz szczegółowe przedstawienie dokonanych ustaleń w uzasadnieniach orzeczeń. W jej ocenie nie wskazano, na jakich częściach działek nie został zrealizowany cel wywłaszczenia, a więc gdzie miała być wybudowana ścieżka rowerowa, gdzie znajdują się linie przesyłowe i urządzenia elektryczne oraz zieleń, niezwiązane funkcjonalnie z pasem drogowym. Według niej części działek nadają się do zwrotu, jako nienależące do drogi publicznej. W przypadku natomiast niewykonania ścieżki rowerowej, która oczywiście może stanowić element szeroko rozumianej drogi, w ocenie skarżącej należy przyjąć, iż teren pod nią przeznaczony nie został wykorzystany zgodnie z celem wywłaszczeniowym.

Dalej skarżąca kasacyjnie podkreśliła, że wskazania zawarte w wyroku NSA, wbrew twierdzeniom Sądu I instancji nie zostały przez organy administracyjne spełnione. Organy nie badały przesłanki zbędności do całości wywłaszczonej nieruchomości skupiając się przede wszystkim na bezwzględnej przeszkodzie wykluczającej weryfikację zbędności nieruchomości — tj. zajęcia pod drogę publiczną, która w rzeczywistości nie ma miejsca na całości nieruchomości. Do ustalenia, że grunt został zajęty pod drogę publiczną doszło przede wszystkim na podstawie informacji podanych w ewidencji gruntów i budynków, natomiast inne informacje wynikały z protokołu oględzin. W jej ocenie rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie zapadły na zasadzie prawdy formalnej, wynikającej z treści niezgodnego ze stanem faktycznym wypisu z ewidencji gruntów.

Jak już wspomniano NSA dostrzega zasadność zarzutów procesowych. W ocenie NSA w dalszym ciągu nie wyjaśniono wszystkich istotnych okoliczności w sprawie. Przede wszystkim należy wskazać, że w postępowaniu administracyjnym wydanie prawidłowej decyzji w każdym przypadku powinno poprzedzać dokładne ustalenie stanu faktycznego istotnego w sprawie, stosownie do art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Uchybienie powyższym normom ma miejsce wówczas, gdy wbrew obowiązkowi należytego wyjaśnienia sprawy organy nie ustalają faktów czy zdarzeń, które mają znaczenie dla załatwienia sprawy, czyli istotnych dla zastosowania określonej normy prawa materialnego. Niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonych decyzji. Zgodnie z treścią przywołanych przepisów k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organ administracji publicznej jest także obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

Z analizy akt sprawy wynika, że postępowanie, w wyniku którego wydana została zaskarżona decyzja, zostało przeprowadzone z naruszeniem przywołanych powyżej przepisów postępowania administracyjnego. Okoliczność zajęcia gruntu pod drogę publiczną powinna być wykazana w sposób nie budzący wątpliwości. W celu ustalenia tej okoliczności w toku postępowania administracyjnego należało ustalić zakres terytorialny inwestycji drogowej biorąc pod uwagę decyzje i dokumenty określające pozwolenie na budowę tego odcinka drogi publicznej, dokumenty potwierdzające odbiór inwestycji według przepisów prawa budowlanego, a także pomocniczo, parametry tej inwestycji wynikające z książki drogi.

W ocenie NSA rozpatrując niniejszą sprawę nie można stwierdzić, że wypisy z rejestru gruntów, na które powołuje się Sąd I instancji i organy mogą przesądzać o tym, że mamy do czynienia z gruntem w całości zajętym pod drogą publiczną. Wypisy z rejestru gruntów w zakresie statusu drogi mają bowiem charakter wtórny względem książki drogi, a przede wszystkim innych dokumentów potwierdzających zrealizowanie inwestycji drogowej lub urządzenie drogi. Organy administracji publicznej, prowadząc ewidencję gruntów, rejestrują jedynie stany prawne w oparciu o określone dokumenty i nie mogą samodzielnie rozstrzygać w kwestii uprawnień objętych tymi dokumentami. Ewidencja gruntów jest tylko zbiorem informacji, a rejestr ewidencji gruntów wyłącznie odzwierciedleniem danych wynikających z przedłożonych organowi dokumentów (wyrok NSA z dnia 23 maja 2017 r. sygn. akt I OSK 2766/16). Wskazuje się ponadto, że ewidencja gruntów jest tylko specjalnie prowadzonym i wywierającym określone skutki prawne zbiorem informacji o gruntach, który pełniąc funkcje informacyjno-techniczne nie rozstrzyga sporów o prawa do gruntów, ani nie nadaje tych praw.

Spełnia jedynie funkcje rejestrujące stanów prawnych ustalonych w innym trybie i przez inne organy (zob. wyrok NSA z dnia 12 lipca 2012 r., sygn. akt I OSK 1001/11, wyrok NSA z 31 sierpnia 2018 r. sygn. akt I OSK 2320/16).

Na podstawie zebranych dokumentów nie sposób jednoznacznie potwierdzić stanu zajętości przedmiotowego gruntu pod drogę publiczną. Jak już wskazano, wbrew temu co uważają organy i Sąd, akta sprawy nie potwierdzają stanowiska, że na całym wywłaszczonym gruncie zrealizowano cel wywłaszczenia lub urządzono drogę publiczną. Dokumenty mające potwierdzać, że obszar zajęty jest drogą publiczną są niekompletne. W aktach znajdują się kopie dokumentów i map, na których wrysowano pas drogowy obejmujący działki, o których zwrot występuje skarżąca. Jednakże nie wynika z nich czy osoba, która dokonała takiego wrysowania pasa drogowego była do tego upoważniona. Na przykład na kopii mapy stanowiącej załącznik do pisma ZDM z dnia [...].07.2014 r. została wykreślona kolorem czerwonym granica pasa drogowego (karta 61 akt administracyjnych 2/5). Kopia ta nie zawiera żadnego uwierzytelnienia. Napisano na niej czarnym flamastrem "wykreślił W.L.".

Analiza kopii map oraz kopii innych dokumentów dowodzi, że wskazywany przez organy pas drogowy w analizowanym miejscu ma kształt "wybrzuszenia" w porównaniu z gruntem zajętym pod pas drogowy drogi publicznej powyżej ulicy [...]. Ze wspomnianego pisma ZDM z dnia [...] lipca 2014 r. wynika, że zawierało ono osiem załączników, których numeracja została nie wiadomo przez kogo zmieniona. Ponadto załączniki te są zdekompletowane.

W przedmiotowej sprawie zebrane dokumenty nie są wystarczające do jednoznacznego stwierdzenia, że wywłaszczony teren stanowi drogę publiczną, a zatem iż zrealizowano cel wywłaszczenia na całym wywłaszczonym terenie lub urządzono drogę publiczną. Poza sporem pozostaje przy tym, że droga to pojęcie obejmujące nie tylko jezdnię, ale i chodnik, a także dalsze elementy infrastruktury związane z takim przeznaczeniem terenu.

W wyroku SN z dnia 23 lutego 2017 r., sygn. III CSK 391/06 Sąd wskazał, że zbędność należy ocenić przez pryzmat charakteru inwestycji, z powodu której doszło do wywłaszczenia, i charakteru inwestycji, która ma być zrealizowana lub została zrealizowana zamiast zamierzonej lub też obok niej. Z uwagi na powyższe niezbędne jest dokładne wyjaśnienie wszelkich okoliczności sprawy.

W aspekcie natomiast przesłanek wynikających z art. 136 ust. 3 u.g.n. dla oceny, czy cel wywłaszczenia w postaci budowy drogi został zrealizowany nie jest decydujący moment zaliczenia drogi do określonej kategorii dróg publicznych, lecz faktyczna realizacja takiej inwestycji, jako budowli (wyrok WSA w Kielcach z 9 czerwca 2016 r. II SA/Ke 266/16, LEX nr 2076597). Bez pełnej oceny stosownych dokumentów nie można stwierdzić, czy realizacja inwestycji lub wykonanie innych działań polegających na urządzeniu drogi publicznej nastąpiło na całym wywłaszczonym gruncie. Ocena ta powinna polegać na szczegółowym wykazaniu, że postanowienia pozwolenia na budowę oraz dokumenty potwierdzające wykonanie i odbiór inwestycji albo inne działania zarządcy drogi spowodowały zajęcie w całości, a nie w części, gruntu wywłaszczonego pod drogę publiczną.

Reasumując, zajęcie gruntu pod drogę publiczną, według utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych, uniemożliwia jego zwrot. Jednakże w ocenie NSA w przedmiotowej sprawie nie wykazano, że działka ewidencyjna będąca przedmiotem postępowania została w całości zajęta pod drogę publiczną.

Uwzględnienie zarzutów procesowych i uchylenie zaskarżonego wyroku skutkuje tym, że przedwczesne byłoby rozważanie zasadności zarzutu sformułowanego w materialnej podstawie skargi kasacyjnej.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., uwzględniając skargę kasacyjną orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku tj. uchylił zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono natomiast na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. i art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a.