Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 11 maja 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 2684/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi B. K., uchylił decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] stycznia 2015 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania.
Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:
Nieruchomość położona w gminie Jędrzejów, obręb [...], oznaczona jako działki nr [...] o pow. [...]ha, nr [...] o pow. [...]ha i nr [...] o pow. [...]ha, decyzją Wojewody Świętokrzyskiego nr [...] z dnia [...] marca 2014 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej została przeznaczona pod budowę dwujezdniowej drogi ekspresowej S-7 na odcinku Chęciny - Jędrzejów na terenie miasta i gminy Chęciny, gminy Sobków oraz gminy Jędrzejów.
Wojewoda Świętokrzyski decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. ustalił odszkodowanie w wysokości 252.059,85 zł na rzecz B. K. za prawo własności ww. nieruchomości przejętej z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa, a także zobowiązał Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty ustalonego odszkodowania w terminie 14 od dnia, w którym decyzja Wojewody Świętokrzyskiego nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanie się ostateczna.
Odwołanie od powyższej decyzji wniosła B. K. Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r., nr [...] w pkt 1 - uchylił pkt 2 decyzji Wojewody Świętokrzyskiego i orzekł o zobowiązaniu Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni od dnia wydania niniejszej decyzji oraz w pkt 2 - w pozostałej części utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.
W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania stanowi operat szacunkowy z dnia 23 czerwca 2014 r. sporządzony przez rzeczoznawców majątkowych: A. B., M. N. oraz B. Ż., którego aktualność została potwierdzona na dzień 18 sierpnia 2015 r. Autorki operatu ustaliły, że nieruchomość położona w obrębie [...], gmina Jędrzejów, oznaczona jest jako działki nr [...], nr [...] i nr [...], o łącznej powierzchni [...]ha. Działka nr [...] i [...] stanowi fragment dużego kompleksu leśnego zarządzanego przez Nadleśnictwo Jędrzejów. Działki znajdują się w bliskim sąsiedztwie drogi S-7. Dojazd do działek stanowi krótki odcinek (poniżej 150m) drogą gruntową. Natomiast działka [...] stanowi działkę rolną (grunt orny), dojazd do działki drogą gruntową utwardzoną o złej jakości. W sąsiedztwie i otoczeniu działek znajdują się lasy, pola uprawne i łąki. Naniesienia na działkach nr [...] i części działki nr [...] (o pow. [...]) to las na siedlisku borowym Bśw oddział 2 i 3 pododdział 1-i o stopniu zadrzewienia 0,7 z dominującym drzewostanem sosnowym, obecnie w wieku 65-66 lat, w klasie wieku Illb, bonitacji II, co zostało ustalone na podstawie uproszczonego planu urządzenia lasu przechowywanego w Starostwie Powiatowym w Jędrzejowie opracowanym w 2003 r. i obowiązującego na lata 2003-2012.
Biegłe ustaliły, że na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dla przedmiotowej nieruchomości nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Jędrzejów przyjętego uchwałą nr VIII/67/ll Rady Miejskiej w Jędrzejowie w dniu 30 czerwca 2011 r. nieruchomość będąca przedmiotem wyceny położona jest na terenie pasa drogowego drogi ekspresowej klasy S, oznaczonej symbolem KDS.
W celu ustalenia wartości nieruchomości biegłe dokonały analizy rynku nieruchomości rolnych, przeznaczonych pod zabudowę i pod drogi na rynku lokalnym obejmującym Województwo Świętokrzyskie w zakresie czasowym maj 2012 r. - maj 2014 r. Do wyceny biegłe zastosowały podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. W wyniku analizy rynku biegłe dokonały wyboru 11 transakcji nieruchomościami podobnymi do wycenianej. Ceny tych nieruchomości zawierały się w przedziale od 20 zł/m2 do 75 zł/m2 przy cenie średniej 49 zł/m2.
W oparciu o średnią cenę 1m2 gruntu w wybranym zbiorze transakcji, którą następnie skorygowano w celu odzwierciedlenia wpływu cech rynkowych, biegłe oszacowały wartość przedmiotowej nieruchomości na kwotę 25,48 zł/m2, tym samym wartość gruntu została oszacowana na kwotę 232.046 zł. Natomiast łączna odtworzeniowa składników roślinnych nieruchomości została oszacowana na kwotę 8.011 zł. Wartość odtworzeniową szacowanej nieruchomości określona według stanu na datę wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej i według cen na dzień wyceny wyniosła 240.057 zł.
Organ stwierdził, że Wojewoda Świętokrzyski prawidłowo powiększył o 5% przysługujące B. K. odszkodowanie za przejętą nieruchomość, tj. o kwotę 12.002,85 zł. Zatem łączna kwota odszkodowania została ustalona w wysokości 252.059,89 zł (nieruchomości została wydana do dyspozycji inwestora w terminie 30 dni od dnia wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej).
Minister wskazał ponadto, że strona przedstawiła operat szacunkowy określający wartość przedmiotowej nieruchomości sporządzony na jej zlecenie w dniu 31 października 2014 r. przez rzeczoznawcę majątkowego U. W. Wartość wycenianej nieruchomości w kontroperacie wyceniona została na łączną kwotę 367.676 zł. W ocenie organu operat sporządzony na zlecenie organu wojewódzkiego, jak i operat sporządzony na zlecenie strony wykonane zostały prawidłowo, a różnice w oszacowanej wartości wynikają jedynie z elementów ocennych wynikających ze specjalistycznej wiedzy rzeczoznawców.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie B. K. zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. oraz art. 157 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez zaniechanie przekazania operatów do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych celem oceny ich prawidłowości, w związku z istotnymi rozbieżnościami co do wartości nieruchomości.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględniając skargę podkreślił, że z porównania obu sporządzonych w sprawie operatów wynika, że różnica wartości wycenianej nieruchomości wynosi 127.619 zł, a więc biegła U. W. przedmiotową nieruchomość wyceniała wyżej o 50% w stosunku do wyceny dokonanej na zlecenie organu.
Sąd zwrócił uwagę, że z materiału dokumentacyjnego zawartego w aktach sprawy wynika, że skarżąca w piśmie z dnia 26 września 2014 r. zakwestionowała dobór działek przyjętych do porównania przez biegłe w operacie z dnia 25 maja 2014 r., wymienionych w pkt 9.1 w tabeli 1, w szczególności w zakresie uwzględnienia transakcji z 2012 r. z pkt 5 dotyczącej miejscowości D., która jej zdaniem, nie może być porównywalna do miejscowości M. w gminie Jędrzejów. Wskazała, że w tym operacie uwzględniono transakcje nieruchomości o niereprezentatywnych powierzchniach (124m2, 6m2, 51m2, 13m2), które nie stanowią nieruchomości podobnych, stąd też nie powinny być brane pod uwagę. Wyjaśniła ponadto, że lokalne ceny za sprzedaż nieruchomości położonych przy trasie E-7 są na znacznie wyższym poziomie, podkreślając, że nieruchomość oznaczona nr [...], położona naprzeciwko nieruchomości wycenianej, uzyskała cenę 33 zł/m2. Z analizy obu operatów szacunkowych wynika, że biegłe w oparcie szacunkowym z dnia 25 maja 2015 r. wartość skorygowanej ceny m2 gruntu określiły łącznie dla wszystkich trzech działek o nr [...], [...] i [...] o pow. łącznej [...]ha w wysokości 25,48 zł/m2, zaś biegła w operacie z dnia 31 października 2015 r. określiła wartość rynkową prawa własności nieruchomości odrębnie dla każdej z ww. działek, a więc dla działki nr [...] – 37,40 zł/m2, dla działki nr [...] – 48,08 zł/m2, dla działki nr [...] – 37,40 zł/m2.
Podkreślono, że organy dokonując oceny obu operatów szacunkowych nie dostrzegły istotnych różnić w zakresie przyjętego przez biegłych różnych sposobu określenia wartości przedmiotowej nieruchomości, tym samym nie wyjaśniono, czy nie miało to, czy też nie wpływu na stwierdzoną różnicę wartości wycenianej nieruchomości pomiędzy operatem a kontroperatem. Przedstawiony stan rzeczy – w ocenie Sądu – daje podstawy do uznania, że w sprawie mamy do czynienia z przypadkiem przewidzianym dyspozycją art. 157 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, czyli rozbieżnymi operatami szacunkowymi określającymi wartość tej samej nieruchomości dla tożsamego celu wyceny, dlatego i podstawą do zastosowania przez organ art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, czyli dokonania oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych.
Ponadto wskazano, że organ, dysponując dwoma istotnie różniącymi się operatami szacunkowymi, ma podstawę, aby wystąpić, w trybie art. 157 u.g.n., do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę prawidłowości operatu szacunkowego sporządzonego na własne zlecenie. W zakresie wymagającym wiadomości specjalnych ocena prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego może być dokonana wyłącznie przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych zgodnie z art. 157 ust. 1 u.g.n.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Infrastruktury i Budownictwa, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że organ dopuścił się naruszenia przepisów art. 7, 77 i 80 K.p.a. w zw. z art. 157 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm.) polegającego na przyjęciu, że w okolicznościach niniejszej sprawy organ, dysponując dwoma różniącymi się operatami szacunkowymi, powinien był zwrócić się do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych celem dokonania oceny prawidłowości sporządzenia obu opinii.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o:
- uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi i Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania;
- zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną B. K. wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W myśl art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej jako: "p.p.s.a.") skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
- naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Elementem składowym skargi kasacyjnej jest jej uzasadnienie, które powinno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie, na czym konkretnie polegało naruszenie wskazanych w zarzutach przepisów, a także wykazanie wpływu takiego uchybienia na wynik sprawy.
W skardze kasacyjnej na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. sformułowany został jeden zarzut, tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że organ dopuścił się naruszenia art. 7, 77 i 80 k.p.a. w zw. z art. 157 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.
Odnosząc się do powyższego zarzutu skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że jest on niezasadny. W okolicznościach faktycznych tej sprawy zasadnie Sąd I instancji wskazał, że organ powinien zastosować art. 157 ust. 4 ustawy. Jak wynika z akt sprawy na potrzeby ustalenia odszkodowania został sporządzony w dniu 23 czerwca 2014 r. na zlecenie organu operat szacunkowy, w którym wartość przejętego gruntu została ustalona na kwotę 240.057,00 zł. W toku postępowania strona przedłożyła operat szacunkowy z dnia 31 października 2014 r. sporządzony na jej zlecenie w którym wartość wycenianej nieruchomości została ustalona na kwotę 367.676,00 zł. Powyższe kwoty jednoznacznie wskazują, że zachodzą istotne różnice (ok. 50%) między wycenami we wskazanych operatach szacunkowych. W wyroku z dnia 22 lutego 2018 r. sygn. akt II OSK 1124/16 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że z przepisu art. 157 ust. 4 u.g.n. wynika, że oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych w przypadku rozbieżnych operatów szacunkowych określających wartość tej samej nieruchomości dla tożsamego celu wyceny. Pod pojęciem "rozbieżności", o którym mowa w tym przepisie, należy rozumieć istotne różnice między wycenami w operatach szacunkowych.
Niewątpliwie w niniejszej sprawie istniejąca rozbieżność miedzy wycenami w obu operatach, która wynosi ok. 50% ma cechy istotnych różnic. Należy jednak wyraźnie podkreślić, że w niniejszej sprawie wskazanie na konieczność zastosowania art. 157 ust. 4 ustawy wynika nie tylko z istniejących różnic między wycenami w operatach szacunkowych, ale przede wszystkim z oceny tych operatów jakiej dokonał organ w zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu decyzji na s. 6 organ stwierdza: "Tym samym ocena ww. operatów szacunkowych w konfrontacji z brzmieniem przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. pozwala stwierdzić, że przyjęta w obu operatach szacunkowych metodologia wyceny jest zgodna z powołanymi wyżej przepisami. Zauważyć także należy, że rynek nieruchomości podobnych ustalony w obu operatach jest bardzo zbliżony. Cena średnia nieruchomości przyjętych do porównania w operacie sporządzonym na zlecenie Wojewody Świętokrzyskiego wynosi 49,00 zł/m2, podczas gdy w kontroperacie wynosi 51,87 zł/m2. Oznacza to że różnice w obydwu operatach są niewielkie, a różnica pomiędzy wyceną 1m2 wynosi zaledwie 2,87 zł." Natomiast na s. 7 uzasadnienia zaskarżonej decyzji znajduje się następująca konkluzja: "Mając na uwadze, że w ocenie tut. organu operat sporządzony na zlecenie organu wojewódzkiego, jak i operat sporządzony na zlecenie strony wykonane zostały prawidłowo, a różnice w oszacowanej wartości wynikają jedynie z elementów ocennych wynikających ze specjalistycznej wiedzy rzeczoznawców, postanowiono jak w sentencji". Z przytoczonego stanowiska organu wynika, że oba operaty uważa za sporządzone prawidłowo, a różnica pomiędzy wyceną 1m2 wynosi zaledwie 2,87 zł. Tymczasem wskazana różnica dotyczy średniej ceny nieruchomości przyjętych do porównania w obu operatach. Natomiast w operacie z dnia 23 czerwca 2014 r. ustalono cenę za 1m2 na kwotę 25,48 zł natomiast w operacie z dnia 31 października 2014 r. cena za 1m2 działek nr [...] i [...] została ustalona na kwotę 37,40 zł, a działki nr [...] na kwotę 48 zł, w efekcie w operacie z dnia 23 czerwca 2014 r. ustalono wartość nieruchomości na kwotę 240.057,00 zł, a w operacie z dnia 31 października 2014 r. na kwotę 367.676,00 zł. W takich okolicznościach organ stwierdza w zaskarżonej decyzji, że oba operaty zostały sporządzone prawidłowo mimo, że rozbieżność operatów szacunkowych określających wartość tej samej nieruchomości dla tożsamego celu wyceny różni się w sposób istotny. Dlatego też w takich okolicznościach faktycznych jak w niniejszej sprawie zasadne było poddanie rozbieżnych operatów ocenie o której mowa w art. 157 ustawy.
Mając powyższe na uwadze zarzut skargi kasacyjnej jest niezasadny.
Należy jeszcze zwrócić uwagę na uzasadnienie skargi kasacyjnej, w którym skarżący kasacyjnie odwołuje się do przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i dokonuje oceny operatu sporządzonego na zlecenie skarżącej stwierdzając, że organ dokonał oceny wartości dowodowej tego operatu i uznał, że z powodu stwierdzonych nieprawidłowości nie mógł być przyjęty jako dowód w przedmiotowej sprawie (s. 4 uzasadnienia skargi kasacyjnej). Tym samym organ w uzasadnieniu skargi kasacyjnej dokonuje odmiennej oceny operatu szacunkowego z 31 października 2014 r., niż uczynił to w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do uzasadnienia skargi kasacyjnej należy przede wszystkim stwierdzić, że zmiana stanowiska organu w uzasadnieniu skargi kasacyjnej w stosunku do stanowiska jakie zostało wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji pozostaje prawnie irrelewantne, a dodatkowo należy zauważyć, że w uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie odwoływał się do przepisów, które nie były objęte zarzutami skargi. Dlatego też skarga kasacyjna jest niezasadna.
Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie 204 pkt 2 p.p.s.a.