Uzasadnienie
Postanowieniem z 28 lutego 2013 r., III SA/Kr 1415/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucił skargę J. K. na uchwałę Rady Gminy Sułoszowa z 14 czerwca 2012 r., nr XVIII/127/2012 w przedmiocie rozpatrzenia pisma J. K. z 30 marca 2012 r. w sprawie przywrócenia drogi.
W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że 28 kwietnia 2005 r. Rada Gminy Sułoszowa podjęła uchwałę Nr XXIX/200/2005 w sprawie likwidacji drogi na odcinku przebiegającym po działce oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...] położonej w Sułoszowej [...]. Pismem z 16 grudnia 2011 r. J. K. zgłosiła sprzeciw przeciwko planom podziału ww. działki i wniosła o przywrócenie drożności drogi gminnej biegnącej po tej działce. Następnie, pismem z 29 marca 2012 r. (które wpłynęło do organu 30 marca 2012 r.) J. K. wezwała Wójta Gminy Sułoszowa do usunięcia stanu niezgodności z prawem poprzez rozpatrzenie jej wniosku z 16 grudnia 2011 r. W dniu 14 czerwca 2012 r. Rada Gminy Sułoszowa wydała uchwałę nr XVIII/127/2012 w sprawie rozpatrzenia pisma J. K. z dnia 30 marca 2012 r. w sprawie przywrócenia drogi. Uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). W § 1 tej uchwały Rada Gminy Sułoszowa stwierdziła, że podtrzymuje swoje stanowisko zajęte w uchwale z 28 kwietnia 2005 r. nr XXIX/200/2005.
Po uprzednim wezwaniu Rady Gminy Sułoszowa do usunięcia naruszenia interesu prawnego, J. K. pismem z 26 września 2012 r. wniosła skargę na uchwałę z 14 czerwca 2012 r. nr XVIII/127/2012.
W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Sułoszowa wniosła o oddalenie skargi jako bezzasadnej.
Odrzucając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie podkreślił, że zaskarżona uchwała Rady Gminy Sułoszowa z 14 czerwca 2012 r. stanowi odpowiedź na wystosowane przez skarżącą wezwanie do usunięcia naruszenia prawa z 29 marca 2012 r. i pozostaje poza wskazanym w art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej: p.p.s.a.) zakresem kognicji sądu administracyjnego. Odpowiedź na wezwanie nie jest bowiem ani rozstrzygnięciem indywidualnym mającym postać decyzji administracyjnej lub postanowienia, ani też nie może być kwalifikowana jako inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Nie jest ona również aktem prawa miejscowego, ani też innym aktem podjętym w sprawie z zakresu administracji publicznej.
Sąd wskazał, że jak wynika z treści art. 52 § 3 i § 4 p.p.s.a. złożenie wezwania do usunięcia naruszenia prawa jest jedynie czynnością warunkującą skuteczne wniesienie skargi do sądu administracyjnego. Odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa nie jest rozstrzygnięciem wydanym w postępowaniu odwoławczym, bo wezwanie nie uruchamia trybu odwoławczego, nie zastępuje i nie ma mocy dokonania zmiany w treści aktu objętego wezwaniem. Dlatego też, odpowiedź organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa nie podlega kognicji sądu administracyjnego, a skarga podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.
W skardze kasacyjnej, J. K. zaskarżyła opisane postanowienie w całości, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:
- 1. art. 3 p.p.s.a. przez bezzasadne przyjęcie, że zaskarżona uchwała pozostaje poza zakresem kognicji sądu administracyjnego,
- 2. art. 52 § 3 i 4 p.p.s.a. przez przyjęcie, że uchwała z 14 czerwca 2012 r. stanowiła jedynie odpowiedź na wystosowane przez skarżącą wezwanie do usunięcia naruszenia prawa,
- 3. art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. przez bezzasadne przyjęcie, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego skutkujące odrzuceniem skargi.
Ponadto, zarzucono naruszenie prawa materialnego, to jest art. 101 ustawy o samorządzie gminnym przez błędną wykładnię i przyjęcie, że uchwała Rady Gminy Sułoszowa z 14 czerwca 2012 r. jest taką samą odpowiedzią na wezwanie do usunięcia naruszenia jak pismo Rady Gminy Sułoszowa z 5 września 2012 r.
Z uwagi na przedstawione zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, które nie zostały uiszczone w całości, ani w części.
W uzasadnieniu, powołano art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. wskazując, że na podstawie tego przepisu kontroli sądu administracyjnego podlegają uchwały rady gminy o charakterze aktu indywidualnego. Ponieważ po podjęciu uchwały z 14 czerwca 2012 r. skarżąca pismem z 8 sierpnia 2012 r. wezwała Radę Gminy Sułoszowa do usunięcia naruszenia prawa, a następnie otrzymała odpowiedź na wezwanie, skarżącej przysługiwała skarga na tę uchwałę. W ocenie wnoszącej skargę kasacyjną, uchwała z 14 czerwca 2012 r. nie może być potraktowana jak zwykłe pismo stanowiące odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Nie do zaakceptowania byłaby okoliczność, że na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa Rada Gminy raz podejmuje uchwałę, a następnie na kolejne wezwanie odpowiada zwykłym pismem. Taka niekonsekwencja powoduje "dezorientację mieszkańców gminy" uniemożliwia im prawidłowe reagowanie na naruszanie ich praw. Skoro Rada Gminy w dniu 14 czerwca 2012 r. podjęła uchwałę, to znaczy że powinna ona podlegać kontroli sądu administracyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym z urzędu badane są przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Ponieważ w sprawie nie zachodzi nieważność postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny był związany granicami sprawy określonymi w skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
W pierwszej kolejności należy zaznaczyć, że sama forma uchwały nie przesądza o możliwości lub braku możliwości jej zaskarżenia do sądu administracyjnego. Podstawowe znaczenie ma natomiast przedmiot uchwały i skutki prawne jakie wywołuje. Z treści uchwały z 14 czerwca 2012 r. wyraźnie wynika, że 1. regulacja, która zdaniem skarżącej oddziałuje na jej interes prawny, została wprowadzona uchwałą Rady Gminy z 28 kwietnia 2008 r., nr XXIX/200/2005 w sprawie podziału i likwidacji działki drogowej, a 2. Rada Gminy już tylko podtrzymuje stanowisko wyrażone wskazaną uchwałą z 28 kwietnia 2008 r.
Zatem, skoro uchwała z 14 czerwca 2012 r. jedynie informuje o uchwale z 28 kwietnia 2008 r. wskazując, dlaczego żądania skarżącej nie mogą odnieść zamierzonego skutku, to nie można przyjąć, że uchwała z 14 czerwca 2012 r. ogranicza uprawnienia skarżącej, czy nakłada na nią jakiekolwiek obowiązki. Uchwała ma charakter informacyjny, ponieważ została wydana w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Uchwała ta stanowi spełnienie wymogów formalnych do wniesienia skargi i jako taka nie podlega odrębnemu zaskarżeniu.
Tym samym, nie jest możliwe zwalczanie regulacji wprowadzonej uchwałą z 28 kwietnia 2008 r. przez zaskarżenie uchwały z 14 czerwca 2012 r., którą Rada Gminy udzieliła odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa i wskazała na wcześniej podjętą uchwałę.
Stanowisko, że skutecznie można zaskarżyć jedynie uchwałę, która w istocie przyznaje uprawnienia, czy nakłada obowiązki, a nie uchwałę stanowiącą odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, podzielane jest w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. postanowienia NSA z 30 listopada 2006 r., II OSK 1724/06, czy z 25 stycznia 2013 r., I OSK 3114/12). W niniejszej sprawie nie ma wątpliwości, że zarówno uchwała z 14 czerwca 2012 r., jak i pismo z 5 września 2012 r. stanowią odpowiedzi na wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Kierowanie kolejnych pism przez skarżącą nie zmieni charakteru udzielonych jej wcześniej odpowiedzi.
Z tego względu, zarzuty przedstawione w skardze kasacyjnej nie mogły być uznane za usprawiedliwione.
Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 i art. 182 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji postanowienia.