Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 3 sierpnia 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę Miasta P. na decyzję Wojewody W. z dnia [...]r. w przedmiocie zwrotu nieruchomości.
W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne.
Decyzją z dnia [...]r. Prezydent Miasta P., na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2008 r. Nr 193 poz. 1194 ze zm.), zezwolił na realizację inwestycji drogowej, polegającej na przebudowie i rozbudowie ul. B. w P., przewidzianej do realizacji m.in. na działce nr [...], stanowiącej własność Skarbu Państwa, będącej w użytkowaniu wieczystym P. Z.. Decyzją tą zatwierdzony został także projekt podziału działki nr [...] na działkę nr [...]oraz działkę nr [...]; ta ostatnia znalazła się w obszarze objętym liniami rozgraniczającymi inwestycję drogową.
Następnie Wojewoda W., decyzją z dnia [...]r., po rozpatrzeniu odwołania P. od decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...]r., uchylił ją w części dotyczącej działki nr [...], obręb Ł., działek nr [...]i [...], obręb Ł., oraz działki nr [...], obręb J., w pozostałej części utrzymując ją w mocy. Z dniem [...]r., na podstawie art. 12 ust. 4 pkt 2 oraz ust. 4d ww. ustawy z 10 kwietnia 2003 r., działka nr [...] stała się z mocy prawa własnością Miasta P., a prawo użytkowania wieczystego tej działki wygasło. Decyzją Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego [...] z dnia [...]r. zatwierdzono podział działki nr [...] na działki nr [...]i [...].
Pismem z [...]r. P. Z. wniósł o zwrot prawa użytkowania wieczystego działki nr [...]o pow. [...] m2, jako niewykorzystanej na inwestycję drogową. Wskazał, że pismem z dnia [...]r. Urząd Miasta P. zawiadomił go, w trybie art. 136 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, że działka nr [...]zostanie wykorzystana na inny cel niż inwestycja drogowa i że jest on uprawniony do ubiegania się o zwrot prawa użytkowania wieczystego.
Decyzją z dnia [...]r., Starosta P. umorzył postępowanie z wniosku P. Z. o zwrot użytkowania wieczystego ww. nieruchomości.
Po rozpoznaniu odwołania, Wojewoda W., decyzją z dnia [...]r., uchylił decyzję organu I instancji w całości i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia.
Prawomocnym wyrokiem z dnia 26 listopada 2014 r., II SA/Po 627/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę Prezydenta Miasta P. na ww. decyzję Wojewody W..
W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że art. 136 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2015 r. poz. 1774 ze zm.), dalej u.g.n., znajduje zastosowanie do nieruchomości, przejętych na rzecz publicznych osób prawnych w trybie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, oraz że spełniony został wymóg zbędności działki nr [...]na cele wywłaszczenia. Sąd podkreślił, że utrata prawa użytkowania wieczystego w przypadku P. Z. nastąpiła w wyniku decyzji administracyjnej, a więc indywidualnego i konkretnego aktu o charakterze władczym.
Sąd zwrócił uwagę, że w piśmie z dnia [...]r. Zastępca Dyrektora ds. Z. Urzędu Miasta P. powiadomił P. Z. w trybie art. 136 ust. 2 u.g.n. o możliwości ubiegania się o zwrot "prawa użytkowania wieczystego niewykorzystanej na inwestycję drogową części nieruchomości". Tym samym Prezydent Miasta P. przyznał, że działka nr [...]jest już zbędna na cel wywłaszczenia. Okoliczność ta ma istotne znaczenie w przypadku, gdy realizacja inwestycji została już zakończona. Terminy przewidziane w art. 137 ust. 1 u.g.n. zostały bowiem zastrzeżone dla przypadków, gdy inwestycja będąca celem wywłaszczenia nie została jeszcze zrealizowana, a właściwy organ administracji publicznej nie wystosował zawiadomienia z art. 136 ust. 2 u.g.n.
Decyzją z dnia [...]r. Starosta P.:
1/ orzekł o zwrocie na rzecz Skarbu Państwa, reprezentowanego przez Prezydenta Miasta P., własności nieruchomości położonej w Poznaniu przy ul. B., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], arkusz mapy [...], obręb[...] Ł., zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...]jako własność Miasta P.;
2/ orzekł o zwrocie na rzecz P. Z. prawa użytkowania wieczystego działki nr [...];
3/ ustalił czas użytkowania wieczystego na rzecz P. Z. działki nr [...]do dnia [...] r., przedłużony o okres od dnia [...]r. do dnia wykonalności decyzji;
4/ zobowiązał Skarb Państwa, reprezentowany przez Prezydenta Miasta P., do zwrotu na rzecz Miasta P. kwoty 18 363,68 zł, czyli należności określonych w art. 140 ust. 1 i 4 u.g.n.,.
5/ zobowiązał P. Z. do zwrotu na rzecz Miasta P. kwoty 69 303,62 zł, czyli należności określonych w art. 140 ust. 1 i 4 u.g.n.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ przedstawił przebieg dotychczasowego postępowania administracyjnego, a następnie wyjaśnił, że działka nr [...]znajduje się po za układem drogowym i nie stanowi drogi w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Ponadto teren ten nie jest objęty obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Nie stwierdzono również, aby do tego terenu osoby trzecie posiadały jakikolwiek tytuł prawny. Spełnione zostały zatem przesłanki zbędności określone w art. 136 ust. 3 u.g.n.
Odwołanie od powyższej decyzji wniosło Miasto P. podnosząc, że sprawa zwrotu nieruchomości nabytych przez Skarb Państwa w trybie ustaw nie wymienionych w art. 216 u.g.n. była wielokrotnie analizowana przez sądy. Strona wskazała na orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz Trybunału Konstytucyjnego, które w jej ocenie potwierdzają, że przepisów u.g.n. dotyczących zwrotu wywłaszczonej nieruchomości nie stosuje się do działki przejętej na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Poza tym decyzja z dnia [...]r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie jest indywidualną decyzją administracyjną.
Decyzją z dnia [...]r. Wojewoda W. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ zaznaczył, że w niniejszej sprawie, na mocy art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), dalej p.p.s.a., jest związany, podobnie jak Starosta P., wykładnią dokonaną w sprawie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z 26 listopada 2014 r., II SA/Po 627/14.
Zdaniem Wojewody przedmiotowa nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia. Ponadto organ I instancji prawidłowo określił, w jaki sposób nastąpi zwrot, poprzez kontynuację wygaszonego prawa użytkowania wieczystego. Przywrócone prawo użytkowania wieczystego powinno trwać do daty uwzględniającej pierwotny okres ustanowienia tego prawa, a także okres, gdy z prawa tego P. Z. nie mógł korzystać. Instytucja zwrotu przewidziana w u.g.n. w zakresie, w jakim przywraca użytkownikowi wieczystemu utracone prawo, służyć ma bowiem restytucji tego prawa, a nie jego ponownemu kreowaniu.
Organ odwoławczy zauważył nadto, że konsekwencją zwrotu nieruchomości jest obowiązek zwrotu uzyskanego odszkodowania na rzecz Miasta P.. Sporządzonemu w sprawie operatowi szacunkowemu organ przyznał wartość dowodową, a żadna ze stron nie podnosiła względem jego treści zarzutów.
Na decyzję ostateczną skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Poznaniu wniosło Miasto P..
Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że zgodnie z 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego, ciążący na organie administracji oraz sądzie, może być wyłączony tylko w przypadku istotnej zmiany stanu prawnego. W niniejszej sprawie nie zaszła żadna istotna zmiana stanu prawnego lub faktycznego, która czyniłaby niewiążącą ocenę prawną wyrażoną w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 26 listopada 2014 r., II SA/Po 627/14.
Sąd Wojewódzki wskazał, że przedmiotem postępowania był zwrot w trybie art. 136 ust. 3 i następnych u.g.n. wywłaszczonej działki nr [...], arkusz mapy [...], obręb[...] Ł.. Wskazana działka to fragment dawnej działki nr [...], arkusz mapy [...], obręb[...] Ł., wywłaszczonej na podstawie art. 12 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych na rzecz Miasta Poznań z dniem ustatecznienia się decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...]r. zezwalającej na realizację inwestycji drogowej.
W powołanym wyżej wyroku z 26 listopada 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu przesądził, że:
1/ w zakresie zwrotu wywłaszczonej na podstawie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (ustawa z 10 kwietnia 2013 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych) nieruchomości, z uwagi na brak ograniczenia zakresu odesłania do określonych przepisów u.g.n. – należy stosować art. 136 u.g.n. wprost, 2/ art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. w sprawie w ogóle nie mógł znajdować zastosowania. Inwestycja drogowa została już bowiem zakończona, a działka nr [...], jak wynikało z pisma z dnia [...]r. Zastępcy Dyrektora ds. Z. Urzędu Miasta P., stała się zbędna na cel wywłaszczenia, 3/ możliwe jest dokonanie zwrotu nie tylko własności nieruchomości ale prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, przy czym w wyniku zwrotu tego prawa następuje jego kontynuacja a nie ponowne ustanowienie (czyli na liczbę lat odpowiadającą niewykorzystanemu okresowi wieczystego użytkowania).
W ocenie Sądu I instancji decyzje organów obydwu instancji zostały zatem wydane zgodnie z przepisami u.g.n. oraz zgodnie z dyspozycją art. 153 p.p.s.a.
Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 3 sierpnia 2016 r. skargę kasacyjną wniosło Miasto P.. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciło mu naruszenie art. 136 ust. 3 u.g.n., poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez Sąd I instancji, że ww. przepis stanowi podstawę do zwrotu nieruchomości przejętej na rzecz podmiotu publicznego na podstawie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wydanej na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, co ostatecznie miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Wskazując na powyższe naruszenie autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi i uchylenie decyzji organów obydwu instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozP. Sądowi I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda W. wniósł o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Biorąc po uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Podstawową kwestią, determinującą wynik niniejszej sprawy, jest fakt, że wydając zaskarżony wyrok Sąd I instancji związany był oceną prawną wyrażoną w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 26 listopada 2014 r., II SA/Po 627/14. Dlatego też bez znaczenia pozostają zarzuty sformułowane w skardze kasacyjnej. Zarzuty te odnoszą się bowiem do okoliczności, które zostały już rozstrzygnięte w ww. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Sąd odniósł się tam bowiem w szczegółowy sposób do kwestii możliwości zastosowania art. 136 ust. 3 u.g.n. do inwestycji przejętych przez Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego na podstawie ustawy z 10 kwietnia 2013 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych.
W wyroku tym Wojewódzki Sąd Administracyjny wprost stwierdził, że wywłaszczenie nieruchomości polega w świetle art. 112 ust. 2 u.g.n. na pozbawieniu albo ograniczeniu, w drodze decyzji, prawa własności, prawa użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości. Z kolei art. 136 u.g.n. operuje wyrażeniem "wywłaszczona nieruchomość", nie wskazując dokładnie, na jakiej podstawie doszło do wywłaszczenia. Dlatego nie można zawęzić art. 136 u.g.n. jedynie do przypadków, gdy wywłaszczenie nieruchomości następuje na podstawie przepisów u.g.n. Brak precyzyjnego wskazania podstawy wywłaszczenia przemawia za szerokim ujmowaniem zakresu zastosowania art. 136 u.g.n.
Konkluzji tej nie przeczy treść art. 216 u.g.n. Przepis ten bowiem jedynie rozszerza, a nie ogranicza zakres zastosowania art. 136 u.g.n. i reguluje on te przypadki odjęcia prawa własności i innych praw rzeczowych dotyczących nieruchomości na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów, przy czym przypadki te nie odpowiadały konstrukcji wywłaszczenia. Powyższe stanowisko znajduje również swoje pełne odzwierciedlenie w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 2008 r., sygn. akt SK 43/07, OTK-A 2008, nr 10, 175 (Dz. U. nr 223 poz. 1476) oraz wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 października 2001 r., sygn. akt SK 22/01, OTK-A 2001, nr 7, poz. 216 (Dz. U. nr 129 poz. 1447).
W wyroku z dnia 26 listopada 2014 r. WSA w Poznaniu stwierdził także, że decyzja Prezydenta Miasta P. z dnia [...]r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej została wydana w oparciu o ustawę o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Zgodnie z art. 12 ust. 1 ww. ustawy decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zatwierdza się podział nieruchomości. Ponadto art. 12 ust. 4 pkt 1 tejże ustawy wskazywał, że oznaczone nieruchomości lub ich części stają się z mocy prawa własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna.
Zatem utrata prawa użytkowania wieczystego w przypadku P. Z. nastąpiła w wyniku decyzji administracyjnej, a więc indywidualnego i konkretnego aktu o charakterze władczym. Tym samym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej może być kwalifikowana jako szczególny typ decyzji wywłaszczeniowej. Oba te akty wywołują analogiczny skutek w postaci odjęcia za odszkodowaniem prawa rzeczowego przysługującego jednemu podmiotowi i przyznania go Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego. Oba te rozstrzygnięcia nakierowane są na realizację celu publicznego. Konkluzję tę wzmacnia art. 23 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, zgodnie z którym w sprawach nieuregulowanych w rozdziale 3 ("Nabywanie nieruchomości pod drogi), w którym umiejscowiony jest m.in. art. 12, stosuje się przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Sąd Wojewódzki nie miał wątpliwości, że decyzja z dnia [...]r. wywołała skutek analogiczny z decyzją o wywłaszczeniu nieruchomości, co oznacza z kolei, że możliwe było złożenie przez skarżącego wniosku o zwrot na podstawie art. 136 u.g.n.
Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie
Po oddaleniu przez Sąd Wojewódzki, wyrokiem z dnia 26 listopada 2014 r., skargi Prezydenta Miasta P. na decyzję Wojewody P., uchylającą decyzję Starosty P. o umorzeniu postępowania w sprawie o zwrot spornej nieruchomości, sprawa trafiła ponownie do organu I instancji, który dalej prowadził postępowanie zgodnie ze wskazaniami zawartymi w wyroku. Był przy tym związany, w myśl właśnie art. 153 p.p.s.a., oceną prawną wyrażoną w wyroku. Istotą wskazań zawartych w uzasadnieniu rozstrzygnięcia sądu jest zapobieżenie w przyszłości popełnieniu tych samych błędów stwierdzonych w trakcie kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wskazania mają na celu doprowadzenie do wydania orzeczenia zgodnego z prawem, a zatem dążą do zapewnienia przestrzegania zasady legalności.
Zwrot "ocena prawna wyrażona w orzeczeniu wiąże sądy" oznacza, że ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozP. przez ten sąd, tylekroć będzie on związany oceną prawną wyrażoną w tym orzeczeniu, jeżeli nie zostanie ono uchylone lub nie ulegną zmianie przepisy. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania takiej decyzji. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego ciąży na organie i na sądzie. Obowiązek ten może być wyłączony tylko w wypadku zmiany stanu prawnego lub faktycznego. W niniejszej sprawie do zmiany takiej nie doszło.
Dlatego bez znaczenia dla wyniku niniejszej sprawy pozostają podniesione w skardze kasacyjnej argumenty odnośnie do możliwości zastosowania art. 136 ust. 3 u.g.n. do inwestycji przejętych przez Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego na podstawie ustawy z 10 kwietnia 2013 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Wydając wyrok z dnia 26 listopada 2014 r., który nie został zaskarżony stosownym środkiem odwoławczym i stał się prawomocny, Sąd przesądził bowiem, że w niniejszej sprawie mają zastosowanie przepisy u.g.n., w tym art. 136 ust.
3. Wyrokiem tym związany był zarówno orzekający w sprawie organ, jak i sąd administracyjny. Odstąpienie od oceny prawnej wyrażonej w prawomocnym wyroku Sądu stanowiłoby rażące naruszenie prawa skutkujące nieważnością rozstrzygnięć podjętych sprzecznie z tą oceną. Przepis art. 153 p.p.s.a. ma bowiem charakter bezwzględnie obowiązujący. Ani organ administracji publicznej ani sąd orzekając ponownie w tej samej sprawie nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w prawomocnym orzeczeniu sądu.
Dodatkowo z art. 153 koresponduje art. 170 p.p.s.a., w myśl którego orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.
Skoro zatem rozstrzygnięcia organów, zaaprobowane przez Sąd I instancji, zgodne były z oceną prawną wyrażoną w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 26 listopada 2014 r., II SA/Po 627/14, to skarga kasacyjna nie może przynieść oczekiwanego rezultatu.
Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.