Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 22 sierpnia 2017 r. sygn. akt II SAB/Op 103/17, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym sprawy ze skargi S. w [...] na bezczynność Marszałka Województwa [...] w przedmiocie informacji publicznej:
- - zobowiązał Marszałka Województwa [...] do załatwienia wniosku S. z dnia [...] marca 2017 r., w części dotyczącej pkt 3 w zakresie informacji o nagrodach dla pozostałych pracowników samorządowych, w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy (pkt I sentencji);
- - stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu wniosku, która jednak nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II i III),
- - oddalił wniosek o wymierzenie grzywny oraz oddalił skargę w pozostałym zakresie (pkt IV i V) i rozstrzygnął o kosztach postępowania (pkt VI).
Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy.
S. w [...] (dalej: S.; wnioskodawca; strona skarżąca) we wniosku z dnia [...] marca 2017 r., złożonym drogą elektroniczną na adres poczty e-mail Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...], zwróciło się do Marszałka Województwa [...] (dalej również: Marszałek Województwa; Marszałek; organ) o udostępnienie informacji, wyszczególnionych w sześciu punktach, w tym w pkt 3 dotyczącym "listy imion i nazwisk pracowników, którzy w 2016 r. otrzymali nagrodę/nagrody oraz wysokość tej nagrody/tych nagród w odniesieniu do każdego z nagrodzonych pracowników samorządowych oraz informacji o tym, jakie osiągnięcia w pracy zawodowej stanowiły podstawę przyznania tej nagrody/tych nagród – w odniesieniu do każdego pracownika".
W odpowiedzi z dnia [...] marca 2017 r., przesłanej za pośrednictwem poczty elektronicznej, Marszałek poinformował S. o okolicznościach, które nie pozwolą na udzielenie odpowiedzi na wniosek w terminie określonym w art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej (dalej: u.d.i.p.). W związku z tym wyjaśnił, że odpowiedź zostanie przekazana w późniejszym terminie, niezwłocznie po jej przygotowaniu, zgodnie z art. 13 ust. 2 tej ustawy, nie później jednak niż do dnia [...] maja 2017 r.
Następnie w piśmie z dnia [...] kwietnia 2017 r., doręczonym S. w dniu [...] kwietnia 2017 r., organ stwierdził, że w sprawie nagród pracowników Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] w 2016 r. zostanie wydana częściowa decyzja o odmowie dostępu do żądanych informacji. W związku z tym organ wyjaśnił, że na podstawie art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23, z późn. zm.) – dalej: k.p.a. – wezwano wnioskodawcę do usunięcia braków złożonego wniosku w terminie 7 dni, pod rygorem pozostawienia podania bez rozpoznania we wskazanym zakresie, poprzez złożenie wniosku opatrzonego własnoręcznym podpisem zgodnie z zasadami reprezentacji bądź też opatrzonego bezpiecznym podpisem elektronicznym, tj. uwierzytelnionym przy użyciu mechanizmów określonych w art. 20a ust. 1 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz.U. z 2017 r. poz. 570).
Odpowiedź na wniosek S. została przedstawiona w piśmie Marszałka Województwa z dnia [...] kwietnia 2017 r., przesłanym wnioskodawcy drogą elektroniczną, do którego dołączono cztery załączniki, w tym załącznik nr 2 zawierający tabelaryczne zestawienie imion i nazwisk oraz kwot wypłaconych nagród dla sekretarza województwa, skarbnika województwa oraz osób pełniących funkcje publiczne w zakresie wydawanych decyzji administracyjnych w urzędzie, dyrektorów, zastępców dyrektorów oraz pełnomocników. W treści pisma wyjaśniono, że przedstawiona w załączniku nr 2 lista pracowników, którzy w roku 2016 otrzymali nagrody oraz wysokość tej nagrody, obejmuje osoby pełniące funkcje publiczne oraz osoby niepełniące funkcji publicznych, które zgodziły się na udostępnienie informacji objętej pkt 3 wniosku.
Natomiast w odniesieniu do informacji na temat nagród dla pozostałych pracowników, którzy nie wyrazili zgody na ich udostępnienie, Marszałek wyjaśnił, że zostanie wydana decyzja odmowna z uwagi na prywatność osób, których ta informacja dotyczy.
W dniu [...] lipca 2017 r. S. wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu (dalej: WSA w Opolu; Sąd I instancji; Sąd wojewódzki) skargę na bezczynność Marszałka Województwa [...] w rozpatrzeniu przedmiotowego wniosku o udostępnienie informacji publicznej w zakresie informacji żądanych w pkt 3 wniosku. Strona skarżąca domagała się zobowiązania organu do wykonania wniosku w tym zakresie, zarzucając bezczynność z rażącym naruszeniem prawa – przepisów art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji oraz art. 13 ust. 1 u.d.i.p.
Po wniesieniu skargi, Marszałek Województwa w piśmie z dnia [...] lipca 2017 r., przesłanym S. drogą elektroniczną, uzupełnił wcześniej udzielone wnioskodawcy informacje w zakresie objętym pkt 3 wniosku, wskazując, że nagrody przyznawane są na podstawie § 13 Regulaminu wynagradzania pracowników Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...]. Organ przytoczył brzmienie tej regulacji, a także załączył listę imion i nazwisk osób zajmujących stanowisko skarbnika województwa, sekretarza województwa, osób pełniących funkcje publiczne w zakresie wydawanych decyzji administracyjnych w urzędzie, dyrektorów, zastępców dyrektorów i pełnomocników Marszałka Województwa oraz osób niepełniących funkcji publicznych, które wyraziły zgodę na udostępnienie informacji o wysokości otrzymanych nagród, wraz ze wskazaniem kwot wypłaconych nagród oraz z uzasadnieniem przyznania tych nagród.
Z kolei w odpowiedzi na skargę organ podniósł m.in., że "pracownicy zatrudnieni na stanowiskach niższych w hierarchii niż Zastępca Dyrektora Departamentu/Biura (z wyjątkiem osób wydających decyzje administracyjne i pełniących funkcje pełnomocników) nie pełnią funkcji publicznych z uwagi na brak kompetencji decyzyjnych, jak również ze względu na brak podejmowania działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób".
Ponadto Marszałek wyjaśnił, że w stosunku do części informacji – odnośnie nagród przyznanych w 2016 r. pracownikom niepełniącym funkcji publicznych, którzy skorzystali z przysługującego im prawa do prywatności – organ stosownie do art. 16 u.d.i.p. podjął działania w zakresie wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji. Podniósł, że w tym celu wezwał stronę do uzupełnienia braku formalnego wniosku poprzez opatrzenie go podpisem, a wobec nieuzupełnienia wskazanego braku aż do chwili złożenia odpowiedzi na skargę wniosek ten, stosownie do udzielonego w wezwaniu pouczenia, został w tej części pozostawiony bez rozpoznania.
WSA w Opolu, motywując swoje rozstrzygnięcie, przybliżył m.in. treść przepisów art. 149 § 1 i 1a oraz art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369, [aktualnie: Dz.U. z 2018 r., poz. 1302] z późn. zm.) – dalej: p.p.s.a. Wyjaśnił też, że przedmiotem oceny Sądu w tej sprawie była bezczynność Marszałka Województwa [...] w zakresie rozpoznania wniosku S., złożonego w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2016 r. poz. 1764, z późn. zm.), a skarga obejmowała jedynie bezczynność organu w zakresie żądania sformułowanego w pkt 3 wniosku, dotyczącego udostępnienia "listy imion i nazwisk pracowników, którzy w 2016 r. otrzymali nagrodę/nagrody oraz wysokość tej nagrody/tych nagród w odniesieniu do każdego z nagrodzonych pracowników samorządowych oraz informacji o tym, jakie osiągnięcia w pracy zawodowej stanowiły podstawę przyznania tej nagrody/tych nagród – w odniesieniu do każdego pracownika".
Względem tak określonego przedmiotu sprawy Sąd wojewódzki stwierdził, że skarga była częściowo zasadna, gdyż istnieją podstawy do stwierdzenia bezczynności Marszałka w zakresie rozpoznania całości żądania sformułowanego w pkt 3 wniosku S. Sąd wojewódzki, odnosząc się do pisma Marszałka z dnia [...] lipca 2017 r. uzupełniającego informacje przedstawione w piśmie z dnia [...] kwietnia 2017 r., uznał, że organ udostępnił informacje publiczne żądane przez S. w pkt 3 wniosku w odniesieniu do pracowników wskazanych w zestawieniu, co niewątpliwie wyłącza bezczynność organu w tym przedmiocie i skutkuje oddaleniem skargi w powyższym zakresie. Zarazem Sąd stwierdził, że organ nie udostępnił informacji żądanych w pkt 3 wniosku, które dotyczyły pozostałych pracowników samorządowych. W tym względzie wyjaśnił, że wprawdzie w piśmie z dnia [...] kwietnia 2017 r. organ poinformował S., że co do informacji na temat nagród przyznanych tym pracownikom, którzy nie pełnią funkcji publicznych i nie wyrazili zgody udostępnienie informacji, zostanie wydana zostanie decyzja odmowna, jednak do dnia orzekania w niniejszej sprawie przez Sąd decyzja taka nie została wydana.
Sąd I instancji stwierdził również, że wniosek S. w odniesieniu do tych informacji nie został też załatwiony w formie czynności materialno-technicznej, polegającej na poinformowaniu strony o braku możliwości wydania decyzji i pozostawieniu wniosku w tym zakresie bez rozpoznania, co z kolei uzasadniało przypisaniem organowi stanu bezczynności.
Sąd I instancji uznał, że w omawianym zakresie Marszałek w piśmie z dnia [...] kwietnia 2017 r. prawidłowo wezwał S., w trybie art. 64 § 2 k.p.a., do uzupełnienia braków formalnych wniosku przez jego podpisanie, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Sąd podzielił w tym względzie pogląd wyrażony w orzecznictwie, że wszystkie te przypadki, w których ma dojść do podjęcia przez organ aktu administracyjnego, w tym zwłaszcza kwalifikowanego, jakim jest decyzja administracyjna odmawiająca udostępnienia informacji publicznej oraz umarzająca postępowanie w tym przedmiocie, wymagać będą bezwzględnie własnoręcznego podpisu wnioskodawcy (w tym podpisu elektronicznego) na wniosku o udostępnienie informacji publicznej, a jego brak winien być usuwany w postępowaniu naprawczym, uregulowanym w art. 64 § 2 k.p.a. Odwołując się do treści art. 16 ust. 2 u.d.i.p. oraz art. 63 § 3 i art. 63 § 3a pkt 1 k.p.a., Sąd stwierdził, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego mają zastosowanie do całego procesu wydawania decyzji, a więc także w zakresie usuwania braków formalnych wniosku, o ile zobowiązany organ zmierza do wydania takiej decyzji.
Sąd wojewódzki uznał, że w razie nieuzupełnienia przez stronę braku wniosku w postaci podpisu, samo tylko wezwanie do jego uzupełnienia pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania nie jest wystarczające do wyłączenia bezczynności organu w rozpoznaniu wniosku w sytuacji, gdy nie poinformowano wnioskodawcy o pozostawieniu podania bez rozpoznania. Stwierdził też, że pozostawienie pisma bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. stanowi czynność materialno-techniczną, o której koniecznie należy zawiadomić stronę pisemnie.
Przy tak przedstawionych rozważaniach, Sąd I instancji wskazał na to, że Marszałek Województwa nie przesłał wnioskodawcy takiego zawiadomienia, choć uprzednio bez przeszkód prowadził korespondencję ze S. Wobec tego uznał, że organ ten na dzień rozpoznania skargi pozostawał w zwłoce w realizacji wniosku S. co do udostępnienia informacji publicznych dotyczących nagród przyznanych pracownikom samorządowym niewymienionym w załączniku nr 2 do pisma organu z dnia [...] kwietnia 2017 r. W konsekwencji Sąd stwierdził bezczynność Marszałka Województwa w tym zakresie i zobowiązał organ do załatwienia wniosku co do informacji o nagrodach dla pozostałych pracowników samorządowych. Sąd uznał przy tym, że stwierdzona bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, jak również oddalił wniosek o wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a.
W skardze kasacyjnej od wyroku WSA w Opolu, zaskarżając to orzeczenie w całości, S. zarzuciło naruszenie następujących przepisów prawa materialnego:
- 1. art. 61 Konstytucji w zakresie, w jakim przepis ten stanowi normatywną podstawę prawa od uzyskiwania informacji o działalności władz publicznych, a to poprzez błędne, bowiem zbyt daleko idące, ograniczenie tegoż prawa "na kanwie niniejszej sprawy";
- 2. art. 61 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji w zakresie, w jakim owe przepisy konstytucyjne stanowią podstawę ograniczenia prawa do informacji publicznej, poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu dopuszczalności ograniczenia dostępności informacji o premiach przyznanych pracownikom samorządowym, niepełniącym funkcji publicznych;
- 3. art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę ograniczania dostępności informacji publicznej ze względu na ochronę prywatności osoby fizycznej nie dotyczy osób pełniących funkcje publiczne, poprzez jego błędną wykładnię prowadzącą do uznania, że ujawnienie informacji o imionach i nazwiskach pracowników samorządowych, którym przyznano nagrody, narusza prywatność tych pracowników, a w konsekwencji także błędne zastosowanie tego przepisu;
- 4. art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że w przypadku, w jakim zachodziła konieczność odmowy udostępnienia informacji, wniosek złożony za pośrednictwem poczty elektronicznej wymaga uzupełnienia o podpisy, a tym samym przed wydaniem decyzji ma zastosowanie Kodeks postępowania administracyjnego.
Przy tak sformułowanych zarzutach, umotywowanych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, S. wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uwzględnienie skargi, ewentualnie zaś o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Marszałek Województwa, podzielając stanowisko wyrażone w zaskarżonym kasacyjnie rozstrzygnięciem WSA w Opolu i wyjaśniając, że "realizację wniosku zakończono wydaniem decyzji z dnia [...] listopada 2017 r.", wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna podlegała oddaleniu, gdyż nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania. Tego rodzaju okoliczności w tym wypadku nie zachodziły. Postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się zatem wyłącznie do zbadania zasadności zarzutów sformułowanych w przytoczonych podstawach skargi kasacyjnych.
Przedstawiając motywy podjętego rozstrzygnięcia, w pierwszej kolejności podkreślić należy, że w ramach podstawy kasacyjnej z art 174 pkt 1 p.p.s.a. zgłoszony został zarzut naruszenia art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Tymczasem przepisy art. 16 i art. 17 u.d.i.p. nie są przepisami prawa materialnego, lecz przepisami postępowania, bowiem nie określają praw i obowiązków stron postępowania administracyjnego, gdyż służą przeprowadzeniu postępowania w zakresie dostępu do informacji publicznych. Przepisami prawa procesowego są wszak normy instrumentalne, określające drogę i sposób dochodzenia uprawnień wynikających z norm materialnoprawnych, służące realizacji obowiązków i uprawnień określonych normami prawa materialnego (por. np. wyroki NSA z dnia 17 lutego 2005 r. sygn. akt OSK 1735/04, 10 maja 2006 r. sygn. akt II OSK 1356/05 – orzeczenia powołane w wyroku NSA z dnia 12 stycznia 2018 r. sygn. akt I OSK 1488/17, dostępnym w Internecie pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Podkreślić należy, że obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest podanie, który z przepisów został naruszony i przyporządkowanie go do odpowiedniej podstawy kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do przypisywania skarżącemu zamiaru przytoczenia konkretnej podstawy kasacyjnej ani też poszukiwania takiej podstawy, która byłaby najbardziej skuteczna i adekwatna do prawdopodobnego zamysłu strony. Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji.
Określona w art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny sprawuje na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji) – a to w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1910/18, dostępny jw.).
Naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię oznacza nieprawidłowe w odniesieniu do przyjętych reguł wykładni rozumienie treści normy prawnej. Z kolei naruszenie prawa przez niewłaściwe jego zastosowanie to błąd subsumcji, polegający na wadliwym uznaniu, że ustalony w sprawie konkretny stan sprawy odpowiada abstrakcyjnemu stanowi faktycznemu określonemu w hipotezie określonej normy prawnej. Natomiast dla uznania danego zarzutu za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, które może przybrać te same formy, lecz nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. np. wyroki NSA z dnia 5 maja 2004 r. sygn. akt FSK 6/04 i 26 lutego 2014 r. sygn. akt II GSK 1868/12, dostępne jw.).
Dla poprawności zarzutu sformułowanego w ramach drugiej podstawy kasacyjnej konieczne jest wskazanie przepisów procedury sądowoadministracyjnej naruszonych przez sąd w powiązaniu z właściwymi przepisami regulującymi postępowanie przed organami. Ocena skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania uzależniona jest zatem od wyszczególnienia przez wnoszącego skargę kasacyjną naruszonych – jego zdaniem – przepisów postępowania sądowego, które mogły być i były stosowane przez sąd pierwszej instancji w procesie orzekania.
Trzeba mieć również na uwadze, że zasada falsa demonstratio non nocet pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na odniesienie się do wszystkich zarzutów skargi kasacyjnej – a w pewnych warunkach nawet do tego zobowiązuje (por. uchwała pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r. sygn. I OPS 10/09, ONSAiWSA 1/2010/1/1; uchwała dostępna jw.) – powołanych nie tylko w samych podstawach kasacyjnych, ale również sformułowanych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej (por. stanowisko wyrażone w wyroku z dnia 22 listopada 2016 r. sygn. akt II OSK 391/15, dostępnym jw.). Jednakże nie może to polegać na modyfikowaniu lub uzupełnianiu uzasadnienia zarzutów. Innymi słowy, jest to zastrzeżone do takich sytuacji, w których charakter i treść zarzutów można w sposób jednoznaczny ustalić ze względu na całokształt argumentacji sformułowanej w przytoczonej podstawie oraz w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, zawierającej odpowiednie odniesienie się do poszczególnych zarzutów przytoczonej podstawy kasacyjnej.
W konsekwencji, błędne powołanie zarzutu naruszenia przepisu postępowania samo w sobie nie musi spowodować nieskuteczności zarzutu, jednakże będzie tak, jeżeli autor skargi kasacyjnej nie wykaże, w jaki sposób dane uchybienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
Podkreślić zatem należy, że autor skargi kasacyjnej ani nie powiązał zarzutu naruszenia art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. z jakimkolwiek przepisem postępowania sądowoadministracyjnego, ani też nie wyjaśnił na czym owo błędne odczytanie przepisów miało polegać, jak również jaki wpływ mogło mieć na wynik sprawy. Uzasadnienie skargi kasacyjnej nie zawierało odpowiedniego wywodu prawnego w zakresie możliwego wpływu naruszenia przepisu art. 16 u.d.i.p. na wynik sprawy. W istocie zarzut ten nie zawiera żadnego uzasadnienia, a brak taki jest istotny i uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu odniesienie się do zarzutu.
Sąd kasacyjny zwolniony był zatem z zajęcia stanowiska względem przedmiotowego zarzutu. Niemniej jednak dla rzetelności sprawozdawczej i kompletności rozważań dotyczących zagadnień szczególnie doniosłych społecznie, związanych z jawnością życia publicznego, Naczelny Sąd Administracyjny kwestię wykładni i zastosowania tego przepisu przybliży w dalszej części niniejszego uzasadnienia, przy omówieniu zarzutu naruszenia art. 5 ust. 2 u.d.i.p.
Przechodząc zaś do omówienia zarzut naruszenia art. 5 ust. 2 u.d.i.p., trzeba zaznaczyć, że jak wynika z jego uzasadnienia – zarzut ten miał doprowadzić do zakwestionowania poglądu, że przepis ten może stanowić podstawę do ochrony prywatności osoby fizycznej będącej pracownikiem samorządowym. Sama redakcja tego zarzutu [dotycząca "informacji o imionach i nazwiskach pracowników samorządowych, którym przyznano nagrody"] jednakże pomija treść wniosku S. z dnia [...] marca 2017 r., w którym strona wyraźnie domagała się przedstawienia szczegółowej informacji co do otrzymania w 2016 r. nagrody w konkretnie podanej wysokości "w odniesieniu do każdego z nagrodzonych pracowników samorządowych", jak i zindywidualizowanych przesłanek przyznania nagrody – "informacji, jakie osiągnięcia w pracy zawodowej stanowiły podstawę przyznania tej nagrody/tych nagród – w odniesieniu do każdego pracownika". Nie było zatem tak, że strona wystąpiła jedynie o podanie imiennej listy pracowników nagrodzonych w 2016 r., bez wskazania wysokości indywidulanie przyznanych nagród.
Ponadto należy podkreślić, że w skardze kasacyjnej nie podniesiono w ogóle zarzutu dotyczącego przyjętego przez Sąd I instancji ustalenia stanu sprawy, a w tym domniemanego błędnego odczytania wniosku czy też jedynie jego częściowego załatwienia przez organ. Strona nie podjęła żadnego wysiłku w celu obalenia ustaleń dotyczących stanu sprawy, zatem w ogóle nie dowiodła ich wadliwości. Natomiast błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 5 ust. 2 u.d.i.p. strona skarżąca doszukuje się w uznaniu przez Sąd I instancji, że ujawnienie informacji o imionach i nazwiskach pracowników samorządowych, którym przyznano nagrody, narusza prywatność pracowników samorządowych. Zarzut ten dotyczy zatem błędnego zastosowania powołanego przepisu w stanie faktycznym sprawy. Konstrukcja zarzutu w żaden sposób nie wskazuje na podważenie sposobu rozumienia pojęcia ograniczenia dostępu do informacji publicznej ani pojęcia prywatności osoby fizycznej jako przesłanki tego ograniczenia, ani też podstaw ograniczenia prawa do informacji publicznej wymienionych w zdaniu pierwszym przepisu art. 5 ust. 2 u.d.i.p.
Sformułowanie omawianego zarzutu wprost wskazuje na to, że S. kwestionuje podstawy do zastosowania tego przepisu w niniejszej sprawie, wyraźnie podnosząc, że konkretne informacje, których udostępnienia domagało się od Marszałka, w ogóle nie dotyczą prywatności osób fizycznych. Kwestionując w powyższy sposób rozstrzygnięcie sprawy z jej wniosku z dnia [...] marca 2017 r. w części, w której wniosek ten został uznany za dotyczący informacji publicznej niepodlegającej udostępnieniu, S. w gruncie rzeczy próbowało podważyć prawidłowość oceny prawnej stanu faktycznego sprawy, jednak w skardze kasacyjnej nie zostały w tym względzie sformułowane żadne zarzuty.
Skoro strona skarżąca kwestionowała sposób zastosowania przepisów (bądź ich niezastosowanie) w świetle ustaleń dotyczących stanu faktycznego sprawy, które w ocenie Sądu I instancji były prawidłowe, to próba takiego zwalczania ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd I instancji nie mogła nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. np. wyroki NSA z dnia 29 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 2747/12 i 6 marca 2013 r. sygn. akt II GSK 2327/11 – dostępne jw.). Oznacza to, że ustalenia faktyczne przyjęte za podstawę zaskarżonego wyroku są w niniejszej sprawie wiążące. Wynika z nich, że tylko pracownicy Urzędu Marszałkowskiego wyszczególnieni w piśmie organu z dnia [...] kwietnia 2017 r. (w załączniku tabelarycznym nr 2) są osobami pełniącymi funkcje publiczne i w stosunku do tych osób – a także innych pracowników, którzy wyrazili na to zgodę – zostały udostępnione imienne informacje na temat wysokości nagród przyznanych w roku 2016 r. W konsekwencji za przesądzone uznać należało, że pozostali pracownicy takimi osobami nie są, wobec tego pozostało ocenić, czy Sąd I instancji – w ślad za organem – trafnie uznał, że w stosunku do takich pracowników znajduje zastosowanie przepis art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Stąd też Naczelny Sąd Administracyjny wziął pod uwagę wykładnię prawa materialnego dokonaną na płaszczyźnie stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji.
Przepis art. 5 ust. 1 u.d.i.p. przewiduje, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Natomiast zgodnie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu m.in. ze względu na prywatność osoby fizycznej, przy czym ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, a także w przypadku, gdy osoba fizyczna rezygnuje z przysługującego jej prawa. Z powyższego wynika, że prawo do informacji publicznej nie jest nieograniczone, gdyż nie uzyskuje ono priorytetu przy zderzeniu się z danymi związanymi z prywatnością osoby fizycznej, chyba, że osoba ta pełni funkcje publiczne.
S. żądało ujawnienia (w trybie dostępu do informacji publicznej) danych związanych ze składnikiem wynagrodzenia, jakim jest nagroda za osiągnięcia zawodowe przyznana pracownikom Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] w 2016 r. Trzeba zaś pamiętać o tym, że nagroda przyznana pracownikowi, nawet jeśli ma charakter uznaniowy, jest częścią wynagrodzenia ze stosunku pracy (vide: wyrok Sądu Najwyższego z dnia 21 stycznia 2011 r. sygn. akt II PK 169/10, OSNP 2012/7-8/86), a zatem jej wysokość podlega takiej samej ochronie, jak wysokość comiesięcznych poborów pracownika (por. wyrok NSA z dnia 21 listopada 2018 r. sygn. akt I OSK 2945/16, dostępny jw.). To samo dotyczy zindywidualizowanych ocen i motywów, które stanowią podstawę (uzasadnienie) przyznania konkretnemu pracownikowi uznaniowych składników wynagrodzenia (nagród czy premii uznaniowych). Wszystkie te informacje, związane w wysokością uzyskiwanego wynagrodzenia, dotyczą sfery dóbr osobistych chronionych ustawowo (prawo do prywatności).
Skoro zatem Sąd wojewódzki uznał, że w stanie faktycznym sprawy zachodzą podstawy do ochrony danych personalnych i innych dóbr osobistych tych pracowników, którzy nie pełnią funkcji publicznych w strukturze danego urzędu administracji samorządowej, to takie stanowisko należało uznać za prawidłowe na gruncie przedmiotowej sprawy. Nieskuteczna okazała się bowiem próba podważenia, w odniesieniu do wynikających z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. przesłanek ograniczających dostęp do informacji publicznej, twierdzenia Sądu I instancji o objęciu informacji o wysokości nagród przyznawanych pracownikom samorządowym za osiągnięcia w pracy zawodowej sferą prywatności poprzez odwołanie się w skardze kasacyjnej do teoretycznych rozważań dotyczących konieczności społecznej kontroli wydatkowania środków publicznych oraz istotą, funkcją i celem prawa do informacji publicznej.
Nieusprawiedliwione okazały się także zarzuty naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów Konstytucji. Podobnie jak zarzut naruszenia art. 5 ust. 2 u.d.i.p. zmierzały one do podważenia dopuszczalności ograniczenia dostępu do informacji publicznej w odniesieniu do pracowników samorządowych, którzy nie pełnią funkcji publicznych.
W ramach pierwszego podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu S. wskazało na naruszenie przez Sąd wojewódzki przepisu art. 61 Konstytucji przez błędne, bowiem zbyt daleko idące, ograniczenie prawa do uzyskiwania informacji o działalności władz publicznych "na kanwie niniejszej sprawy". Tak skonstruowany zarzut nie pozwala ustalić jakiej konkretnie normy zawartej w art. 61 Konstytucji naruszenie to dotyczy, ani w czym strona skarżąca naruszenie to upatruje – w błędnej wykładni przepisu czy też w jego niewłaściwym zastosowaniu. Tymczasem art. 61 Konstytucji składa się z czterech mniejszych jednostek redakcyjnych (czterech ustępów), z których każdy dotyczy zarówno różnych aspektów i form prawa dostępu do informacji publicznej, jak i kwestii podstaw i przesłanek jego ograniczenia oraz trybu udzielania informacji publicznych.
Jak już to zostało wcześniej wspomniane, sformułowanie podstaw kasacyjnych w prawidłowy sposób jest o tyle istotne, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej, co oznacza również związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny tylko wtedy może uczynić zadość obowiązkom związanym z kontrolą instancyjną zaskarżonego orzeczenia, jeżeli wnoszący skargę kasacyjną poprawnie określi, jakie przepisy jego zdaniem naruszył sąd wojewódzki i na czym owo naruszenie polegało (por. np. orzeczenia przywołane w wyroku NSA z dnia 3 grudnia 2018 r. sygn. akt I GSK 2647/18, dostępnym jw.).
W odniesieniu do omawianej podstawy kasacyjnej należało zaś wskazać na kolejną wadliwość redakcyjną. Nie został bowiem w jej ramach w sposób odpowiedni sformułowany zarzut wskazujący konkretny przepis naruszony przez Sąd I instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu. Warunek przytoczenia podstawy zaskarżenia i jej uzasadnienia nie jest zaś spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera tego rodzaju braki, niedokładności i inne sformułowania zmuszające sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis miał na uwadze autor skargi kasacyjnej, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania wyboru za skarżącego, który przepis prawa został naruszony i dlaczego, ani korygowania ewentualnych błędów (por. orzeczenia powołane w wyroku NSA z dnia 6 marca 2015 r. sygn. II OSK 1890/13, dostępnym jw.).
Z tej też przyczyny nie mógł być merytorycznie rozpoznany wadliwie skonstruowany pierwszy zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 61 Konstytucji. Wprawdzie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zostały powołane przepisy art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji, jednakże treść uzasadnienia nie pozwalała na uznanie, że zostało to uczynione w kontekście umotywowania pierwszego zarzutu sformułowanego w ramach przytoczonej podstawy kasacyjnej.
Co do drugiego w kolejności zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia przepisu art. 61 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji, autor skargi kasacyjnej wskazał, że uchybienie Sądu miało polegać na błędnej wykładni tego przepisu. Tymczasem Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku odwołał się do treści art. 61 ust. 1, 2 i 4 Konstytucji w związku z wykładnią przepisów art. 1 ust. 1 u.d.i.p. oraz art. 6 ust. 1 u.d.i.p. z uwzględnieniem konstytucyjnych zasad jawności życia publicznego i dostępu do informacji publicznej. Natomiast przepisu art. 61 ust. 3 Konstytucji Sąd I instancji nie stosował w sprawie, a tym bardziej przepis ten nie podlegał jego wykładni. Tym samym nie mógł zostać przez Sąd naruszony.
Wystarczy zatem jedynie wspomnieć, że przepis ten stanowi, iż ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Wobec tego trzeba podkreślić, że cytowany przepis nie mógł zostać naruszony w sytuacji, gdy ustawa o dostępie do informacji publicznej wprost przewiduje możliwość ograniczenia tego prawa, stanowiąc o tym w art. 5 ust. 1 i zdaniu pierwszym art. 5 ust.
2. Z tych samych powodów nie został naruszony art. 31 ust. 3 Konstytucji. Z przywołanych przepisów wynika, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie, przy czym w Konstytucji określono przesłanki tego ograniczenia, a ograniczenie prawa dostępu do informacji publicznej może nastąpić wyłącznie ze względu na wymienione w Konstytucji wartości określone w ustawach.
Podsumowując tę część rozważań, stwierdzić należy, że przyjęte przez Sąd I instancji rozumienie pojęcia informacji publicznej (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.) i ograniczeń w prawie do jej udostępnienia, wynikających z art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p., było na gruncie przepisów Konstytucji prawidłowe.
Na koniec wyjaśnić należy, że S., motywując błędnie sformułowany zarzut dotyczący naruszania art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p., stwierdziło, że stanowiska Sądu I instancji nie można uznać za odpowiednie w realiach tej sprawy, a zarazem, że nie zachodziła konieczność wydania decyzji. Skoro jednak nieskuteczne okazały się zarzuty dotyczące naruszenia art. 5 ust. 2 u.d.i.p. oraz przepisów Konstytucji, to w efekcie nie zostało podważone stanowisko Sądu co do tego, że w stosunku do informacji dotyczących nagród wypłacanych pracownikom samorządowym, którzy nie pełnią funkcji publicznych, właściwy organ może odmówić udostępnienia takich informacji z uwagi na prywatność pracowników, jeśli osoby te nie wyraziły zgody na udostępnienie takich informacji. Skutkiem takiego przyjęcia było zaś uznanie, że odmowa ta powinna zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. nastąpić w drodze decyzji. Przepis ten stanowi, że odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji (ust. 1).
Natomiast zgodnie z art. 16 ust. 2 u.d.i.p., do decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z pewnymi modyfikacjami co od terminu rozpatrzenia odwołania i szczególnymi wymogami w zakresie uzasadnienia decyzji o odmowie udostępnienia informacji.
W judykaturze prezentowany jest w zasadzie jednolity pogląd, że Kodeks postępowania administracyjnego ma zastosowanie do całego procesu wydawania decyzji, a więc także do kwestii usuwania braków formalnych wniosku o udostępnienie informacji publicznej, o ile zobowiązany organ zmierza do wydania takiej decyzji (zob. m.in. orzecznictwo przywołane w wyroku NSA z dnia 24 maja 2019 r. sygn. akt I OSK 1616/17, dostępnym jw.). Jeżeli zatem choćby potencjalnie zachodzi możliwość podjęcia decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej lub decyzji o umorzeniu postępowania, albo też jakiegokolwiek innego aktu administracyjnego, który wiązałby się z ustaleniem podmiotu, od którego pochodzi wniosek, to do usunięcia braków formalnych wniosku znajduje zastosowanie art. 64 § 2 k.p.a. (por. np. wyrok NSA z dnia 27 marca 2018 r. sygn. akt I OSK 1701/16 oraz orzecznictwo powołane w wyroku NSA z dnia 5 lutego 2019 r. sygn. akt I OSK 840/17, dostępnym jw.).
Wobec tego Sąd I instancji prawidłowo uznał, że w sytuacji, gdy brak było podpisu na wniosku S. z dnia [...] marca 2017 r., organ właściwy, zamierzając wydać decyzję administracyjną o odmowie udzielenia informacji publicznej, powinien zastosować tryb określony w art. 64 § 2 k.p.a. i wezwać wnioskodawcę do uzupełnienia braku, a samo podanie powinno być podpisane zgodnie z dyspozycją art. 63 § 3 k.p.a. (względnie w drodze opatrzenia podpisem elektronicznym, o którym mowa w art. 63 § 3a pkt 1 k.p.a.).
S. nie podważyło stanu faktycznego w odniesieniu do wyżej stwierdzonych braków podania dotyczącego udostępnienia informacji publicznej. Skądinąd trafne spostrzeżenie strony, że Marszałek dysponował adresem i innymi danymi wnioskodawcy, nie świadczy jeszcze o tym, że "organ posiadał wszystkie dane konieczne do wydania decyzji". Strona skarżąca nie obaliła ustaleń organu, które zostały przyjęte przez Sąd I instancji, co do tego, że wniosek z dnia [...] marca 2017 r. nie został opatrzony podpisem osoby wnoszącej podanie.
Ponadto należy podkreślić, że strona – mimo, że zaskarżyła w całości wyrok Sądu I instancji - nie sformułowała żadnych zarzutów przeciwko stanowisku Sądu wojewódzkiego, który uznał że wprawdzie organ był w stanie faktycznym sprawy uprawniony do zastosowania przepisu art. 64 § 2 k.p.a., lecz dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku z dnia [...] marca 2017 r. z uwagi na brak pisemnego zawiadomienia strony skarżącej o pozostawieniu części tego wniosku bez rozpoznania.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. Sąd kasacyjny zważył jednocześnie, że zawarty w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosek Marszałka Województwa [...] o przyznanie kosztów postępowania kasacyjnego nie był zasadny, bowiem zwrot taki przysługuje jedynie w sytuacji wykazania poniesienia kosztów przez zainteresowany podmiot. Marszałek nie wskazał jakie koszty wiążą się z jego udziałem w sprawie. O ich poniesieniu nie może natomiast świadczyć samo wniesienie pisemnej odpowiedzi na skargę kasacyjną, w sytuacji gdy nie została ona sporządzona przez fachowego pełnomocnika (por. uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 19 listopada 2012 r., II FPS 4/12, ONSAiwsa 2013, nr 3, poz. 38).