Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 5 listopada 2009 r. (sygn. akt II SA/Lu 477/09) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] dotyczącą usług opiekuńczych.
Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie, po rozpoznaniu odwołania Z. W., utrzymało w mocy decyzję Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w Niemcach z dnia [...] kwietnia 2009r. nr OPS [...] odmawiającą przyznania usług opiekuńczych.
W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że we wniosku z dnia 21 stycznia 2009 r. Z. W. wnosił o przyznanie mu usług opiekuńczych w wymiarze 6 godzin na dobę do wykonywania prac ciężkich, zaś we wniosku z dnia 4 lutego 2009 r. domagał się niezwłocznego zatrudnienia osoby do pomocy lub wydania innego rozstrzygnięcia o udzieleniu pomocy przez osoby drugie (prace poza opieką specjalistyczną).
Oddalając odwołanie wnioskodawcy od odmownej decyzji organu pierwszej instancji Kolegium podniosło, że Z. W. utrzymuje się z renty przyznanej przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie w wysokości 555,95 zł. miesięcznie, która to kwota jest wyższa niż ustawowe kryterium dochodowe. Wprawdzie wnioskodawca otrzymuje faktycznie niższe wynagrodzenie bo 396,95 zł. ale jest to spowodowane zajęciem renty przez komornika. Okoliczność ta zaś - w świetle obowiązujących przepisów - nie podlega uwzględnieniu przy ustalaniu kryterium dochodowego.
Ustalono także, iż Z. W. jest trwale niezdolny do pracy (orzeczenie lekarza orzecznika ZUS nr 632267), legitymując się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. Z tego powodu wymaga stałego leczenia i przyjmowania leków.
Na jego miesięczne wydatki składają się: opłaty za energię elektryczną, telefon komórkowy, wodę, leki i wywóz nieczystości. Łączna ich wysokość wg ostatniego wywiadu środowiskowego wyniosła 132 zł.
Wnioskodawca jest przy tym osobą samotnie gospodarującą, gdyż pozostaje w separacji z żoną, która choć mieszka w tym samym budynku, nie pomaga mężowi.
Zainteresowany zajmuje pokój i kuchnię, natomiast przedpokój i łazienka są wspólne.
Z powodu choroby psychicznej przyznano Z. W. decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] specjalistyczne usługi opiekuńcze dla osób z zaburzeniami psychicznymi w okresie od 22 stycznia 2009 r. do 31 grudnia 2009 r. w wymiarze 6 godzin w dni powszednie (z wyłączeniem sobót, niedziel i dni świątecznych). Usługi te objęły pomoc w zakresie samoobsługi, zwłaszcza przy wykonywaniu czynności gospodarczych i porządkowych, w tym umiejętności utrzymania i prowadzenia domu.
Organy, rozpoznając niniejszą sprawę stwierdziły, że stan zdrowia Z. W. nie wymaga przyznania mu dodatkowych świadczeń, czy innych usług.
Informacje uzyskane od opiekunki i osób widujących Z. W. w miejscu zamieszkania i poza tym miejscem wskazywały bowiem, że potrafi on samodzielnie poruszać się bez opieki osób drugich. Nawiązuje kontakty z ludźmi, samodzielnie robi zakupy, chodzi do ośrodka zdrowia i jest w stanie wykonywać szereg czynności samodzielnie. Dba o higienę osobistą i wygląd zewnętrzny. Jest sprawny fizycznie i składa w sprawach własnych oraz żony pisma w Ośrodku Pomocy Społecznej. Poza orzeczeniem o niepełnosprawności wnioskodawca nie posiadał też żadnych innych dokumentów wskazujących na potrzebę dodatkowych usług, a czynności, o które wnioskował, potrafił wykonywać samodzielnie.
W tych warunkach uznano, że brak było podstaw do przyznania stronie dodatkowych usług. Jednocześnie organ zasygnalizował, że z uwagi na trudną współpracę z wnioskodawcą oraz na jego chorobę psychiczną, nie było możliwe zaktualizowanie wywiadu środowiskowego z dnia 14 października 2008 r. i z tego powodu stan faktyczny został ustalony o materiały zgromadzone w Ośrodku: tj. w/w wywiad środowiskowy, oświadczenia skarżącego, oświadczenie sporządzone przez opiekunkę T. Z. sprawującą specjalistyczne usługi opiekuńcze, a także o orzeczenia lekarskie.
Od wyżej przedstawionej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wniósł Z. W., kwestionując ogólnie rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie i domagając się uchylenia decyzji organów administracyjnych obu instancji.
Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalając skargę - na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – stwierdził, że zaskarżona decyzja nie naruszała prawa.
Sąd wskazał, że zgodnie z art. 50 § 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz.593 z późn. zm.), osobie samotnej, która z powodu wieku, choroby lub innych przyczyn wymaga pomocy innych osób, a jest jej pozbawiona, przysługuje pomoc w formie usług opiekuńczych lub specjalistycznych usług opiekuńczych. W świetle natomiast § 5 cyt. artykułu, ustalenie zakresu, okresu i miejsca świadczenia usług opiekuńczych należy od uznania ośrodka pomocy społecznej, rozumianego w kategoriach tzw. uznania administracyjnego, które pozwala organowi administracji na wybór rozstrzygnięcia.
Uznanie – jak wywodził Sąd - oznacza przyznanie organowi administracji pewnego stopnia swobody przy podejmowaniu decyzji, pozwalającej na wybór kilku prawnie dopuszczalnych wariantów rozstrzygnięć tego, który organ uważa za najbardziej właściwy. O tym, jaka ma być treść wydawanej decyzji decyduje przy tym wyobrażenie organu o celowości wydania decyzji konkretnej treści.
Sąd wyjaśnił też, iż cechą specyficzną tego rodzaju decyzji jest to, że nie podlega ona kontroli sądowej, z punktu widzenia celowości, co nie oznacza jednak wyłączenia takiej decyzji całkowicie spod kontroli sądowej. Kontrola legalności decyzji, wydawanych w ramach uznania administracyjnego, sprowadza się jednak tylko do oceny, czy organ administracji uwzględnił całokształt okoliczności faktycznych, mających znaczenie w sprawie oraz czy w ramach swego uznania nie naruszył zasady swobodnej oceny dowodów.
Kontrola Sądu polegała więc w tym przypadku na ocenie prawidłowości postępowania organu administracji poprzedzającego wydanie decyzji a w szczególności na sprawdzeniu, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem dowodowym oraz wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy - zgodnie z obowiązkami nałożonymi na organy w przepisach art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a.
Biorąc powyższe pod uwagę Sąd Wojewódzki podkreślił, że zaskarżone rozstrzygnięcie zostało poprzedzone wyczerpującym - na miarę możliwości organu, biorąc pod uwagę trudną współpracę ze skarżącym - postępowaniem dowodowym. Podjęto kilkakrotne próby skontaktowania się ze skarżącym w celu uaktualnienia wywiadu środowiskowego, zaczerpnięto informacji na temat jego aktualnej sytuacji życiowej i potrzeb od jego opiekunki T. Z. (oświadczenie z dnia 18 marca 2009 r.), a także uwzględniono wszelkie pisemne oświadczenia skarżącego i znane z urzędu orzeczenia lekarskie.
Zapadłe rozstrzygnięcie zostało obszernie i przekonywająco uzasadnione. Sąd zaakcentował zwłaszcza, że skarżący korzysta z usług opiekuńczych przyznanych mu przez organ w/w decyzją z dnia 12 stycznia 2009 r. i - wbrew zarzutom skarżącego - ze względu na uznaniowy charakter świadczenia, nie miał obowiązku przyznawać mu innych usług ani też świadczenia pieniężnego na pokrycie takich usług dodatkowych. Dokonana przez organ analiza sytuacji życiowej skarżącego nie nosiła przy tym znamion dowolności.
W skardze kasacyjnej, którą wniósł Z. W., zarzucono Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy w postaci: art. 3 § 1 i 2 pkt 1, art. 133 § 1, art. 134 § 1 i art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) – poprzez nienależyte sprawowanie kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności prawem z powodu naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 50 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej a to przez uznanie z góry, że o treści decyzji decyduje wyobrażenie organu, że nie ma swobodnego uznania organu i że zaskarżona decyzja nie podlega kontroli sądowej a co najwyżej kontrola ta jest ograniczona, co w efekcie spowodowało, że Sąd nie rozpoznał istoty sprawy.
Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący kasacyjnie wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono w szczególności, że świadczenie uregulowane w art. 50 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej nie jest przyznawane w ramach uznania administracyjnego o czym świadczy treść w/w przepisu. Usługi opiekuńcze przysługują bowiem osobie, która z powodu wieku, choroby lub innych przyczyn wymaga pomocy innych osób. Zdaniem kasatora, skoro był on osobą wymagającą takiej pomocy to wnioskowane świadczenie winno zostać mu przyznane.
Skarżący kasacyjnie twierdził również, że o tym, jaka ma być treść decyzji, decyduje nie wyobrażenie organu o celowości wydania decyzji a dowody, stan faktyczny oraz prawidłowy proces subsumcji tego stanu pod przepisy prawa.
W konkluzji skargi kasacyjnej wyrażono pogląd, że zaskarżone do Sądu Wojewódzkiego decyzje były dowolne a Sąd nie dokonał ich należytej kontroli.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej.
Zarzuty jej sprowadzały się do naruszenia przepisów postępowania, które – zdaniem skarżącego kasacyjnie – miało istotny wpływ na wynik sprawy a polegało na naruszeniu: art. 3 § 1 i 2 pkt 1, art. 133 § 1, art. 134 § 1 i art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), który to zarzut następnie powiązano z zarzutem naruszenia prawa materialnego w postaci błędnej wykładni art. 50 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej.
Odnosząc się do zarzutów określonych w art. 174 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należy stwierdzić, że sformułowany w tej podstawie kasacyjnej zarzut naruszenia art. 3 § 1 i 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych był całkowicie niezasadny, gdyż wskazane wyżej przepisy należą do kategorii przepisów o charakterze ustrojowym. Wydanie wyroku niezgodnego z oczekiwaniem skarżącego kasacyjnie nie może być zaś utożsamiane z uchybieniem powołanym normom.
Zważyć należy, że w/w przepisy zakreślają jedynie właściwość sądów administracyjnych, stanowiąc, że sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Nie ma zaś żadnych podstaw do przyjęcia, iż Sąd Wojewódzki nie dokonał takiej kontroli albo, że ocenę swoją oparł na innym kryterium niż zgodność zaskarżonej decyzji z prawem.
W związku z powyższym przepisy ten mogłyby być naruszone tylko wtedy, gdyby skarga w ogóle nie została przez Sąd rozpoznana, albo rozpoznanie jej opierałoby się na innych kryteriach, niż są one określone w art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
Zgodnie natomiast z art. 133 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Dalsza treść cytowanego przepisu dotyczy okoliczności, które w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiły (nieprzekazanie skargi sądowi w terminie, wydanie wyroku na posiedzeniu niejawnym). Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza jedynie zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w tych aktach. Omawiany przepis zostałby więc naruszony, gdyby Sąd pierwszej instancji np. przyjął jako podstawę rozstrzygnięcia jakiś fakt nieznajdujący odzwierciedlenia w aktach sprawy. Taka sytuacja w tej sprawie jednak nie zachodziła.
Nietrafnie również wskazano w skardze kasacyjnej na przepis art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ponieważ Sąd przedstawił stan sprawy zgodnie ze stanem rzeczywistym, który nie był w tej sprawie sporny.
Sporne natomiast było jedynie to, czy żądanie osoby uprawnionej do korzystania z usług opiekuńczych winno być zawsze uwzględniane przez właściwy organ, niezależnie od zakresu żądania. W rezultacie istota sprawy sprowadzała się zatem do dokonania prawidłowej wykładni prawa materialnego.
Kwestię usług opiekuńczych i specjalistycznych usług opiekuńczych normuje art. 50 ust. 1-5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, który w ust. 1 przewiduje, że osobie samotnej, która z powodu wieku, choroby lub innych przyczyn wymaga pomocy innych osób, a jest jej pozbawiona, przysługuje pomoc w formie usług opiekuńczych lub specjalistycznych usług opiekuńczych. Z przepisu tego wynika zatem, że każda osoba, spełniająca powyższe przesłanki ma prawo oczekiwać, że pomoc w postaci zapewnienia jej tego rodzaju usług zostanie zapewniona.
Zgodnie jednak z ust. 2 i 3 omawianego przepisu usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze są zróżnicowane i obejmują pewien katalog usług. W myśl natomiast ust. 5 to ośrodek pomocy społecznej, przyznając usługi opiekuńcze, ustala ich zakres, okres i miejsce świadczenia. Powyższe oznacza zatem, że ośrodek jest zobligowany do przyznania osobie uprawnionej tego rodzaju świadczenia, ale w jakim zakresie i na jaki czas, pozostawione jest już uznaniu organu.
W przedmiotowej sprawie strona miała już wcześniej przyznaną pomoc w postaci specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi na okres od dnia 22 stycznia 2009 r. do dnia 31 grudnia 2009 r. w wymiarze 6 godzin w dni powszednie (z wyłączeniem sobót, niedziel i dni świątecznych) i dlatego zaskarżona obecnie do Sądu decyzja miała w tym wypadku - jak słusznie przyjął Sad Wojewódzki – charakter uznaniowy. Decyzja ta bowiem nie rozstrzygała w tym momencie o samym fakcie przyznania świadczenia, a jedynie o jego zakresie.
Biorąc w związku z tym pod uwagę, że skarga kasacyjna nie miała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny - na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzekł jak w sentencji.