Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 26 września 2013 r., sygn. akt III SA/Gd 655/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, uwzględniając skargę G. R., uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zwanego dalej "SKO", w S. z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...], oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy S. z dnia [...] maja 2013 r., nr [...], w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.
Decyzją z dnia [...] maja 2013 r., nr [...], działający z upoważnienia Wójta Gminy S. – Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w S., odmówił przyznania od dnia 1 lipca 2013 r. G. R. specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad mężem A. R., ur. [...] r., który legitymuje się orzeczeniem Nr [...] z dnia [...] czerwca 2012 r.
W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że G. R. sprawuje faktyczną opiekę nad mężem A. R.. Nie jest zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy jako osobna bezrobotna, nie pobiera świadczeń emerytalno-rentowych oraz nie pozostaje w zatrudnieniu w związku z koniecznością sprawowania opieki nad mężem. Synowie P. i P. nie mają możliwości sprawowania opieki nad niepełnosprawnym ojcem, ponieważ nie zamieszkują wspólnie z nim i pracują zawodowo.
Organ stwierdził, że wnioskodawczyni nie spełnia ustawowej przesłanki uprawniającej do otrzymania specjalnego zasiłku opiekuńczego – a mianowicie przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad niepełnosprawnym mężem. G. R. ostatnio zatrudniona była w okresie od 29 lipca 1987 r. do 30 września 1993 r. Rozwiązanie stosunku pracy nastąpiło za wypowiedzeniem przez zakład pracy. Od dnia 8 listopada 1993 r. do dnia 11 lipca 2002 r. była zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy jako osoba bezrobotna. Mąż A. R. został uznany za osobę całkowicie niezdolną do pracy oraz niezdolną do samodzielnej egzystencji od stycznia 2001 r. Jest osobą trwale niezdolną do samodzielnej egzystencji.
W ocenie organu rozwiązanie stosunku pracy nastąpiło za wypowiedzeniem przez zakład pracy, dlatego nie można było uznać, że rezygnacja z zatrudnienia związana była z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Ponadto w chwili rozwiązania stosunku pracy A. R. nie posiadał orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności lub orzeczenia o niezdolności do pracy i niezdolności do samodzielnej egzystencji.
Organ podał też, że ustawa o świadczeniach rodzinnych wymaga, aby między zakończeniem zatrudnienia, a koniecznością opieki istniał związek przyczynowy polegający na tym, że bez konieczności sprawowania bezpośredniej, osobistej opieki zainteresowana strona nie rezygnowałaby z zatrudnienia.
Odwołanie od ww. decyzji złożyła G. R., podnosząc, że zasiłek został jej przyznany już dwukrotnie i nie rozumie, dlaczego teraz decyzja jest podważana. Jej sytuacja nie zmieniła się. W dalszym ciągu przez całą dobę opiekuje się mężem, nie przekracza kryterium dochodowego, nie jest nigdzie zatrudniona, istnieje obowiązek alimentacyjny wobec jej męża.
Zaskarżoną decyzją SKO w S. utrzymało w mocy zakwestionowane rozstrzygnięcie organu I instancji.
W uzasadnieniu organ odwoławczy, odnosząc się do dotychczasowego przebiegu postępowania, wskazał, że zasiłek opiekuńczy jest innym rodzajem świadczenia, niż świadczenie pielęgnacyjne, z którego do tej pory korzystała. Nabycie świadczenia pielęgnacyjnego unormowane jest w art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), zwanej dalej "u.ś.r.", zaś zasiłku opiekuńczego w art. 16a tej ustawy. Porównanie obu przepisów wskazuje na unormowanie częściowo odmiennych przesłanek nabycia świadczeń w odniesieniu do kwestii rezygnacji z pracy oraz jej nie podejmowania w związku z koniecznością sprawowania opieki.
W ocenie Kolegium, aby nabyć prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego strona musi zrezygnować z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki.
W sprawie nie było jakichkolwiek przesłanek przyjęcia istnienia związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z pracy przez odwołującą się a zaistniałą od tej rezygnacji koniecznością opieki nad niepełnosprawnym mężem w stopniu znacznym. Chodzi natomiast o taki stan faktyczny, kiedy w związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, osoba zainteresowana uzyskaniem specjalnego zasiłku opiekuńczego rezygnuje z dotychczasowego sposobu aktywności zawodowej i zarobkowej. Musi więc istnieć wyraźny i bezpośredni związek między rezygnacją z zatrudnienia a podjęciem opieki nad wskazaną w ustawie osobą.
Dalej organ podał, że przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego jest ściśle określone przepisami prawa i nie ma charakteru uznaniowego. Co prawda wnioskodawczyni spełnia pozostałe przesłanki do przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego, tj. kryterium dochodowe, występowanie obowiązku alimentacyjnego, sprawowanie opieki nad mężem i jego niepełnosprawność, jednak nie została spełniona przesłanka dotycząca rezygnacji z zatrudnienia w związku z koniecznością opieki nad mężem.
Powyższą decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku G. R., wskazując, że mąż potrzebuje stałej opieki od 2001 r. W związku z tym zaprzestała też poszukiwania pracy zarobkowej. Wskazała, że spełnia wszystkie warunki do otrzymania zasiłku oprócz jednego dokumentu, że odeszła z pracy z powodu opieki nad mężem. Takiego dokumentu też nie posiada, bo nikt wcześniej takiego zaświadczenie nie wymagał.
W odpowiedzi na skargę SKO w S. wniosło o jej oddalenie, nieznajdując podstaw do zmiany swojego stanowiska.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 26 września 2013 r., sygn. akt III SA/Gd 655/13, uwzględniając skargę wskazał, że Organy obu instancji przyjęły, że skarżąca – G. R. od dnia 30 września 1993 r. nie podejmowała żadnego zatrudnienia. W takim wypadku nie jest możliwe – w ocenie organów – wypełnienie przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, o której mowa w art. 16a ust. 1 ustawy, wprowadzonym do ustawy o świadczeniach rodzinnych ustawą z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r., poz. 1548), który zaczął obowiązywać od dnia 1 stycznia 2013 r.
Sąd wskazał, że istota sporu sprowadza się do niespełnienia przez skarżącą – zdaniem organów odmawiających przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego – przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wynikającej z art. 16a ust. 1 tej ustawy.
W ocenie Sądu, prezentowana przez organy w niniejszej sprawie wykładnia art. 16a ust. 1 ustawy nie zasługuje na akceptację. Organy dokonując wykładni ww. przepisu przyjęły mianowicie, że w przypadku specjalnego zasiłku opiekuńczego (inaczej niż w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego – art. 17 ust. 1 ustawy), świadczenie to przysługuje wyłącznie tym osobom uprawnionym, które podjęły się i sprawują faktyczną opiekę nad osobami niepełnosprawnymi na skutek li tylko rezygnacji z wykonywanej uprzednio pracy.
Sąd zwrócił uwagę na orzecznictwo, zgodnie z którym specjalny zasiłek opiekuńczy jest niejako wynagradzaniem przez Państwo osób opiekujących się niepełnosprawnymi członkami rodziny, gdyż w innym wypadku to Państwo musiałoby się wywiązać z obowiązku opieki nad swoim obywatelem (por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 550/13). Zdaniem Sądu, sam fakt niepozostawania w zatrudnieniu, spowodowanym koniecznością opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny musi być decydujący dla ustalenia prawa do omawianego świadczenia, bez względu na przyczynę owego niepozostawania w zatrudnieniu (rezygnację z zatrudnienia lub rezygnację z podjęcia zatrudnienia).
W ocenie Sądu, byłoby fikcją wymaganie od osób niepracujących – bowiem sprawujących faktycznie opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny – podjęcia przez te osoby pracy, po to, by następnie z niej zrezygnować w celu spełnienia przesłanki otrzymania świadczenia. W toku postępowania administracyjnego o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego organ powinien zatem ustalić i rozważyć, czy strona występująca z żądaniem przyznania jej świadczenia znajduje się w takiej sytuacji życiowej i rodzinnej, że gdyby nie sprawowała opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, a zostałaby jej zaoferowana praca, to byłaby gotowa do jej podjęcia.
Na koniec Sąd stwierdził, że dokonana przez organy wykładnia językowa art. 16a ww. ustawy nie wytrzymuje krytyki na gruncie wartości konstytucyjnych. W ocenie Sądu, nie sposób jest przyjąć za zgodne z art. 32 Konstytucji RP (zasada równości obywateli wobec prawa) dokonanie wykładni w wyniku której, w przypadku dwóch osób, tak samo sprawujących stałą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, jednej z nich przysługiwać będzie prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, gdyż w celu tej opieki osoba ta dokonała rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, natomiast drugiej prawo to nie będzie przysługiwać, gdyż osoba ta – pomimo sprawowania faktycznej opieki i spowodowanej tym obiektywnej niemożności podjęcia zatrudnienia – nie wypełnia przesłanki "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej".
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyło SKO w Słupsku, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi G. R.; ewentualnie, z ostrożności procesowej o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji w celu ponownego rozpoznania skargi na decyzję Kolegium, biorąc pod uwagę brak wyjaśnienia w jaki sposób ustalenie braku zatrudnienia osoby podejmującej się stałej opieki nad członkiem rodziny niepełnosprawnym w stopniu znacznym ma wpływać na zastosowanie art. 16a u.ś.r. w sytuacji stwierdzonego przez organy administracji braku związku przyczynowego między rezygnacją z zatrudnienia a podjęciem tej opieki oraz wobec zarzucanego Sądowi naruszenia art. 32 Konstytucji RP.
Ponadto SKO wniosło o rozważenie – na wypadek uznania, iż ma miejsce istotne zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości na tle stanu faktycznego i prawnego sprawy – zasadności podjęcia uchwały "czy w świetle art. 16a ust. 1 w związku z art. 3 pkt 22 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.) rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (...) dotyczy osób pozostających bez zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w chwili objęcia tej opieki (ze wskazaniem zwłaszcza na osoby zarejestrowane w urzędzie pracy jako bezrobotne oraz te które nie są w ogóle zarejestrowane, bądź wyrejestrowały się na własny wniosek, celem objęcia opieki), gdy nie ma związku między brakiem zatrudnienia bądź innej pracy zarobkowej a objęciem stałej opieki nad członkiem rodziny niepełnosprawnym w stopniu znacznym; względnie czy może dotyczyć osoby zarejestrowanej jako bezrobotna w powiatowym urzędzie pracy w chwili objęcia opieki, jeśli nie ma związku między brakiem zatrudnienia bądź innej pracy zarobkowej a objęciem stałej opieki nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym?".
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:
- - prawa materialnego art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 151 p.p.s.a., mianowicie art. 16a ust. 1 u.ś.r., przez błędną wykładnię prowadzącą do przyjęcia, iż zachodzi podstawa do uchylenia decyzji obu instancji wobec stwierdzenia przez Sąd, że osoba bez pracy podejmując się stałej opieki nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym rezygnuje z zatrudnienia bądź innej pracy zarobkowej i zachodzi podstawa do przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego;
- - prawa materialnego i procesowego art. 145 § 1 piet 1 lit. a i c w zw. z art. 151 p.p.s.a. oraz art. 7, art. 80 K.p.a. w związku uwzględnieniem skargi wobec błędnego ustalenia Sądu, że zaskarżona decyzja Kolegium wydana została z naruszeniem prawa materialnego art. 16a u.ś.r.; jak również art. 32 Konstytucji RP wobec stwierdzenia w wyroku, iż zaskarżona decyzja narusza prawo biorąc pod uwagę podnoszoną przez Sąd sprzeczność przepisu art. 16a ustawy z zasadą równości, w odniesieniu do przesłanek przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego unormowanego w art. 17 u.ś.r.;
- - art. 134 p.p.s.a. wobec naruszenia przez Sąd ww. przepis prawa materialnego, o czym mowa w powyżej sformułowanych zarzutach skargi kasacyjnej i uchylenie obu ww. decyzji;
- - art. 141 § 4 i art. 1 p.p.s.a., przez wadliwe wskazanie, co do dalszego toku postępowania w związku z uchyleniem obu ww. decyzji w sposób naruszający zakres kontroli legalności zaskarżonej decyzji, co miało istotny wpływ na treść wyroku; z ostrożności zarzucam wadliwość uzasadnienia wyroku, gdy chodzi o interpretację pojęcia rezygnacji z zatrudnienia na gruncie art. 16a u.ś.r. sprowadzające się do rozszerzenia zastosowania tego przepisu i odmowy jego zastosowania wobec stwierdzenia sprzeczności z art. 32 Konstytucji RP.
Postanowieniem z dnia 13 czerwca 2014 r. Naczelny Sąd Administracyjny zawiesił postępowanie sądowe w związku z pytaniem prawny zadanym Trybunałowi Konstytucyjnemu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu "czy art. 16a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych, w zakresie w jakim pomija wśród uprawnionych do uzyskania specjalnego zasiłku opiekuńczego osoby, na których ciąży obowiązek alimentacyjny i które nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby, w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, jest zgodny z art. 2, art. 18, art. 32 ust. 1, art. 71 Konstytucji RP".
Postanowieniem z dnia 4 sierpnia 2014 r. Naczelny Sąd Administracyjny podjął zawieszone postępowanie, wskazując, że Trybunał Konstytucyjny postanowieniem z dnia 17 lipca 2014 r., sygn. akt P 1/14, umorzył postępowanie, stwierdzając, że wydanie wyroku jest niedopuszczalne ze względu na brak przesłanek zawartych w art. 79 Konstytucji RP.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 183 § p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.
Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu, dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego i procesowego.
Zarzut dotyczący naruszenia art. 16a ust. 1 u.ś.r. pozbawiony jest usprawiedliwionych podstaw. Wbrew stanowisku strony skarżącej kasacyjnie, Sąd I instancji, dokonując prokonstytucyjnej wykładni art. 16a ust. 1 u.r.ś., niewadliwie uznał, że okoliczność sprawowania faktycznej opieki i spowodowanej tym obiektywnej niemożliwości podjęcia zatrudnienia wypełnia przesłankę "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej". Oznacza to, że przez rezygnację z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w świetle art. 16a ust. 1 należało rozumieć także jako rezygnację z podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.
To, że ustawodawca dokonał nowelizacji ustawy o świadczeniach rodzinnych, dodając art. 16a ust. 1, w którym kwestię przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego uzależnił od rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, nie oznacza, że w przepisie tym nie została zawarta norma, która obejmowałaby określoną grupę osób, które także zrezygnowały z "podjęcia" zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, jeżeli taka rezygnacja nastąpiła w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Już wcześniej istniała bowiem taka norma, w związku z którą G. R. otrzymywała stosowne świadczenie.
To, że racjonalny ustawodawca dokonał zmiany przepisów nie oznacza, że takiej normy nie zawarł w kolejnym, ale niezbyt precyzyjnym brzmieniu przepisu. Należy bowiem mieć na względzie, że powyższe uregulowanie miało na celu wyłącznie wyeliminowanie sytuacji, w których w poprzednim stanie prawnym uprawnienie do przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego było nadużywane przez osoby wnioskujące o przyznanie pomocy finansowej ze strony państwa. Ratio legis art. 16a ust. 1 u.ś.r. jasno wynika z uzasadnienia projektu ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw. W projekcie tym bowiem wskazano, że zawężenie kręgu osób uprawnionych do przyznania zasiłku nastąpiło w celu wyeliminowania występujących do tej pory niepożądanych zjawisk wyszukiwania przez osoby nieaktywne zawodowo osób niepełnosprawnych jedynie w celu uzyskania środków finansowych ze strony państwa, bez faktycznego sprawowania opieki nad taką osobą, co więcej wskazując, że w celu weryfikacji tych nadużyć wprowadzono odpowiednie procedury umożliwiające taką weryfikację (por. uzasadnienie projektu ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw; druk sejmowy nr 724).
W tych warunkach nie było podstaw do stwierdzenia, że treść normy prawnej jaką zawiera art. 16a ust. 1 u.ś.r. pozbawiała prawa do zasiłku każdą osobę, która sprawowała już opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, a zrezygnowała też z podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Oznacza to, że niezbyt precyzyjna treść przepisu nie mogła decydować o sposobie dekodowania tej normy w sposób jaki przeprowadziły to organy administracji publicznej, tym bardziej, że ostatecznie ustawodawca w kolejnej nowelizacji doprecyzował treść art. 16a ust. 1 u.ś.r. w tym zakresie (o czym w poniżej przedstawionym wywodzie).
Na uwagę też zasługuje, że w zakresie konstytucyjności ww. przepisu wypowiedział się Trybunał Konstytucyjny. Co prawda w postanowieniu z dnia 17 lipca 2014 r., sygn. akt P 1/14, Trybunał Konstytucyjny umorzył postępowanie wywołane pytaniem prawnym Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu "czy art. 16a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992, ze zm.) w zakresie, w jakim pomija wśród uprawnionych do uzyskania specjalnego zasiłku opiekuńczego osoby na których ciąży obowiązek alimentacyjny i które nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby, w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, jest zgodny z art. 2, art. 18, art. 32 ust. 1 i art. 71 Konstytucji" – to w uzasadnieniu tego orzeczenia wskazał, że zasadniczy problem konstytucyjny dotyczący sytuacji prawnej osób pobierających świadczenie pielęgnacyjne przed wejściem w życie ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U z 2012 r., poz. 1548), które na mocy tej ustawy zostały go pozbawione, został już rozstrzygnięty przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 5 grudnia 2013 r., sygn. K 27/13 (OTK ZU nr 9/A/2013, poz. 134).
W ww. wyroku Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 11 ust. 1 i 3 ustawy zmieniającej z 2012 r., wprowadzającej m.in. zaskarżony art. 16a ust. 1 u.ś.r., narusza prawa słusznie nabyte oraz zasadę zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa w odniesieniu do tej grupy osób, które pobierały świadczenie pielęgnacyjne na podstawie u.ś.r., w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy zmieniającej z 2012 r., a jednocześnie nie spełniły przesłanek nabycia świadczenia pielęgnacyjnego lub specjalnego zasiłku opiekuńczego na podstawie ustawy o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą z 2012 r.
W uzasadnieniu wyroku Trybunał podkreślił, że zaskarżone przepisy nie zabezpieczyły w należyty sposób interesów osób, które w związku z opieką nad osobą niepełnosprawną otrzymywały już świadczenie pielęgnacyjne. Naruszyły tym samym bezpieczeństwo prawne uprawnionych, a w sposób pośredni również bezpieczeństwo prawne osób niepełnosprawnych, przez odebranie wsparcia osobom opiekującym się nimi.
Wykonując wspomniany wyżej wyrok Trybunału Konstytucyjnego Sejm podjął w dniu 4 kwietnia 2014 r. ustawę o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U poz. 567), w której uregulowano sytuację prawną osób, które utraciły prawo do świadczenia rodzinnego w związku z wejściem w życie ustawy 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw. Ustawa weszła w życie 15 maja 2014 r. Zgodnie z art. 5 w zw. z art. 8 tej ustawy w obecnym stanie prawnym istnieje możliwość złożenia wniosku o przyznanie zasiłku dla opiekunów, którzy 1 lipca 2013 r. utracili prawo do zasiłku na podstawie art. 11 ust. 3 ustawy zmieniającej z 2012 r. Ustawa o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów przyznaje jednocześnie prawo do wypłacania świadczenia pielęgnacyjnego za okres między wygaśnięciem tego prawa a dniem wejściem jej w życie, wraz z odsetkami ustalonymi w wysokości odsetek ustawowych, określonej przepisami prawa cywilnego.
Ponadto, co najistotniejsze, art. 17 tej ustawy zmienił treść art. 16a ust. 1 u.ś.r. W ust. 1 pkt 1 tego przepisu, w nowym brzmieniu, ustawodawca już wyraźnie uregulował kwestię prawa do świadczeń rodzinnych również tych opiekunów, którzy nie podejmowali zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Przepis ten – zgodnie z art. 26 tej ustawy – wejdzie w życie 1 stycznia 2015 r.
Sąd I instancji dokonał zatem niewadliwie prokonstytucyjnej wykładni art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, bowiem niezależnie od wyniku wykładni językowej tego przepisu decydujące powinny być wyniki wykładni funkcjonalnej (celowościowej) i systemowej, dające podstawę do uwzględnienia w pierwszej kolejności prokonstytucyjnej interpretacji normy prawnej zawartej w ww. przepisie. Jak już wyżej wskazano, zasadność takiej interpretacji została potwierdzona przez Trybunał Konstytucyjny po wydaniu przez Sąd I instancji zaskarżonego wyroku, co z kolei było podstawą do dokonania kolejnej nowelizacji ustawy, eliminującej wątpliwości interpretacyjne związane z zastosowaniem art. 16a ust. 1 ww. ustawy, czy norma zawarta w tym przepisie obejmuje również osoby, które zrezygnowały z "podjęcia" zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.
W świetle argumentacji przedstawionej przez Trybunał Konstytucyjny w cytowanym wyroku i postanowieniu, które to argumenty w pełni akceptuje Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w tej sprawie, stwierdzić należy, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku odpowiada prawu bowiem G. R. pobierała świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w związku z opieką nad niepełnosprawnym mężem na podstawie decyzji SKO z dnia [...] listopada 2012 r., Nr [...], zaś prawo do pobierania tego świadczenia utraciła w związku z treścią art. 11 ust. 1 ww. ustawy zmieniającej z 2012 r., a w wyniku wydania przez SKO zaskarżonej decyzji utrzymującej w mocy decyzję Wójta Gminy S. z dnia [...] maja 2013 r., Nr [...], odmówiono jej przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku opieką nad niepełnosprawnym mężem. W tych warunkach również zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 151 p.p.s.a., art. 7 i art. 80 § 1 K.p.a. oraz art. 134 i art. 141 § 4 p.p.s.a. nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.
Jak bowiem wynika z podstaw aksjologicznych nowelizacji ustawy o świadczeniach rodzinnych, ograniczenie osób uprawnionych do świadczeń, o jakim mowa w art. 16a ust. 1, mogło nastąpić w sytuacji wykazania przez organy administracyjne, że G. R. korzystała dotychczas ze świadczeń w wyniku nadużywania pomocy finansowej ze strony państwa. Jednak fakt, że sprawowała opiekę nad pełnosprawnym mężem nie był w ogóle kwestionowany przez organy w niniejszej sprawie, jak również nie zostało wykazane to, że G. R. dotychczasowe świadczenia uzyskiwała w wyniku nadużyć. W okolicznościach tej sprawy rezygnacji z podjęcia zatrudnienia nie można było wiązać jedynie z okolicznością kiedy nastąpiło zakończenie pracy zarobkowej, lecz także ze stwierdzeniem niepełnosprawności męża, ponieważ dopiero wtedy można było stwierdzić, czy rezygnacja ta i opieka mogła nastąpić w związku ze stwierdzoną niepełnosprawnością męża.
Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.