Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 26 września 2013 r., sygn. akt III SA/Gd 370/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, w sprawie ze skargi G. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S., z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...], w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy S., z dnia [...] maja 2013 r., nr [...].
Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy.
Decyzją z dnia [...] maja 2013 r. znak [...] działający z upoważnienia Wójta Gminy S.- Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w S., odmówił przyznania od dnia 1 lipca 2013r. G. R. specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad mężem A.R., ur. 18 marca 1953r., który legitymuje się orzeczeniem Nr 1[...] z dnia [...] czerwca 2012r.
W podstawie prawnej decyzji wskazano art. 16a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992 ze zm.). Organ stwierdził, że wnioskodawczyni nie spełnia ustawowej przesłanki uprawniającej do otrzymania specjalnego zasiłku opiekuńczego – a mianowicie przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad niepełnosprawnym mężem. W ocenie organu, rozwiązanie stosunku pracy nastąpiło za wypowiedzeniem przez zakład pracy, dlatego nie można było uznać, że rezygnacja z zatrudnienia związana była z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną.
Ponadto w chwili rozwiązania stosunku pracy A. R. nie posiadał orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności lub orzeczenia o niezdolności do pracy i niezdolności do samodzielnej egzystencji. Organ podał też, że ustawa o świadczeniach rodzinnych wymaga, aby między zakończeniem zatrudnienia, a koniecznością opieki istniał związek przyczynowy polegający na tym, że bez konieczności sprawowania bezpośredniej, osobistej opieki zainteresowana strona nie rezygnowałaby z zatrudnienia.
W odwołaniu od ww. decyzji G.R. nie zgodziła się z decyzją organu. Podała, że zasiłek został jej przyznany już dwukrotnie i nie rozumie, dlaczego teraz decyzja jest podważana. Jej sytuacja nie zmieniła się. W dalszym ciągu przez całą dobę opiekuje się mężem, nie przekracza kryterium dochodowego, nie jest nigdzie zatrudniona, istnieje obowiązek alimentacyjny wobec jej męża.
Decyzją z dnia [...] czerwca 2013r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., działając na podstawie art. 127 § 2 w zw. z art. 17 pkt 1 oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego, art. 161 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz. U. z 2001r. Nr 79, poz. 856 ze zm.), utrzymało w mocy zakwestionowane rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W ocenie Kolegium, aby nabyć prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego strona musi zrezygnować z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki. W sprawie nie było jakichkolwiek przesłanek przyjęcia istnienia związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z pracy przez odwołującą się a zaistniałą od tej rezygnacji koniecznością opieki nad niepełnosprawnym mężem w stopniu znacznym..
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku G.R. podała, że mąż potrzebuje stałej opieki od 2001r. W związku z tym zaprzestała też poszukiwania pracy zarobkowej. Wskazała, że spełnia wszystkie warunki do otrzymania zasiłku oprócz jednego dokumentu, że odeszła z pracy z powodu opieki nad mężem. Takiego dokumentu też nie posiada, bo nikt wcześniej takiego zaświadczenie nie wymagał.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S.wniosło o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany swojego stanowiska.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wskazał, że podstawę materialnoprawną zaskarżonego orzeczenia stanowił art. 16a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j.: Dz. U. z 2006 r. Nr 139 poz. 992 ze zm.), zwanej dalej: "ustawą". Przepis ten został wprowadzony do ustawy o świadczeniach rodzinnych ustawą z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r., poz. 1548) i zaczął obowiązywać w porządku prawnym od dnia 1 stycznia 2013 r. Na mocy tego przepisu do systemu świadczeń rodzinnych zostało wprowadzone nowe świadczenie tzw. specjalny zasiłek opiekuńczy, którego przyznanie obwarowane zostało spełnieniem szeregu przesłanek określonych w powołanym przepisie.
W przedmiotowej sprawie istota sporu sprowadza się do niespełnienia przez skarżącą – zdaniem organów odmawiających przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego – przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wynikającej z ust. 1 art. 16a tej ustawy. W ocenie Sądu prezentowana przez organy w niniejszej sprawie wykładnia art. 16a ust. 1 ustawy nie zasługuje na akceptację. Sąd zwrócił uwagę, że w orzecznictwie przyjmuje się, iż specjalny zasiłek opiekuńczy jest niejako wynagradzaniem przez Państwo osób opiekujących się niepełnosprawnymi członkami rodziny, gdyż w innym wypadku to Państwo musiałoby się wywiązać z obowiązku opieki nad swoim obywatelem. A zatem to sam fakt nie pozostawania w zatrudnieniu, spowodowanym koniecznością opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny musi być decydujący dla ustalenia prawa do omawianego świadczenia, bez względu na przyczynę nie pozostawania w zatrudnieniu (rezygnację z zatrudnienia lub rezygnację z podjęcia zatrudnienia).
Sąd stwierdził, że dokonana przez organy wykładnia językowa art. 16a ww. ustawy nie wytrzymuje krytyki na gruncie wartości konstytucyjnych. W ocenie Sądu nie sposób jest przyjąć za zgodne z art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (zasada równości obywateli wobec prawa) dokonanie wykładni w wyniku której, w przypadku dwóch osób, tak samo sprawujących stałą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, jednej z nich przysługiwać będzie prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, gdyż w celu tej opieki osoba ta dokonała rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, natomiast drugiej prawo to nie będzie przysługiwać, gdyż osoba ta – pomimo sprawowania faktycznej opieki i spowodowanej tym obiektywnej niemożności podjęcia zatrudnienia – nie wypełnia przesłanki "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej".
Skargę kasacyjną złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., reprezentowane przez radcę prawnego. Zaskarżyło w całości wyrok Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Gdańsku.
Wymienionemu wyrokowi zarzuciło:
- 1. naruszenie prawa materialnego art.. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, mianowicie art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez błędną wykładnię prowadzącą do przyjęcia, iż zachodzi podstawa do uchybienia decyzji obu instancji wobec stwierdzenia przez sąd, że osoba bez pracy podejmując się stałej opieki nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym rezygnuje z zatrudnienia bądź innej pracy zarobkowej i zachodzi podstawa do przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego;
- 2. naruszenie prawa materialnego i procesowego art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 151 ustawy Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 7, art. 80 K.p.a. w związku uwzględnieniem skargi wobec błędnego ustalenia sądu, że zaskarżona decyzja Kolegium Odwoławczego wydana została z naruszeniem prawa materialnego art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych; jak również art. 32 Konstytucji RP wobec stwierdzenia w wyroku, iż zaskarżona decyzja narusza prawo biorąc pod uwagę podnoszoną przez sąd sprzeczność przepisu art. 16 a ustawy z zasadą równości, w odniesieniu do przesłanek przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego unormowanego w art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych;
- 3. naruszenie art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wobec naruszenia przez sąd w/w przepis prawa materialnego, o czym mowa powyżej w pkt 1 i 2 niniejszej skargi i uchylenie obu w/w decyzji;
- 4. naruszenie art. 141 § 4 i art. 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez wadliwe wskazanie, co do dalszego toku postępowania w związku z uchyleniem obu w/w decyzji w sposób naruszający zakres kontroli legalności zaskarżonej decyzji, co miało istotny wpływ na treść wyroku; z ostrożności zarzuca wadliwość uzasadnienia wyroku, gdy chodzi o interpretację pojęcia rezygnacji z zatrudnienia na gruncie art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych sprowadzające się do rozszerzenia zastosowania tego przepisu i odmowy jego zastosowania wobec stwierdzenia sprzeczności z art. 32 Konstytucji RP.
Wskazując na powyższe wniosło:
- 1. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi p. G.R. na decyzję nr [...] Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] czerwca 2013 r., ewentualnie, z ostrożności procesowej
- 2. o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy sądowi I instancji w celu ponownego rozpoznania skargi na decyzję Kolegium, biorąc pod uwagę brak wyjaśnienia w jaki sposób ustalenie braku zatrudnienia osoby podejmującej się stałej opieki nad członkiem rodziny niepełnosprawnym w stopniu znacznym ma wpływać na zastosowanie art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych w sytuacji stwierdzonego przez organy administracji braku związku przyczynowego miedzy rezygnacją z zatrudnienia a podjęciem tej opieki oraz wobec zarzuconego sądowi naruszenia art. 32 Konstytucji RP.
Wniosło również rozważenie – na wypadek uznania, iż ma miejsce istotne zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości na tle stanu faktycznego i prawnego sprawy - zasadności podjęcia uchwały:
Czy w świetle art. 16a ust. 1 w związku z art. 3 pkt 22 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.) rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności /.../ dotyczy osób pozostających bez zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w chwili objęcia tej opieki (ze wskazaniem zwłaszcza na osoby zarejestrowane w urzędzie pracy jako bezrobotne oraz te które nie są w ogóle zarejestrowane, bądź wyrejestrowały się na własny wniosek, celem objęcia opieki), gdy nie ma związku między brakiem zatrudnienia bądź innej pracy zarobkowej a objęciem stałej opieki nad członkiem rodziny niepełnosprawnym w stopniu znacznym; względnie czy może dotyczyć osoby zarejestrowanej jako bezrobotna w powiatowym urzędzie pracy w chwili objęcia opieki, jeśli nie ma związku między brakiem zatrudnienia bądź innej pracy zarobkowej a objęciem stałej opieki nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym?
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), Sąd może zawiesić postępowanie z urzędu, jeżeli rozstrzygniecie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego lub przed Trybunałem Konstytucyjnym.
W sprawie przedmiotem kontroli sądu administracyjnego była decyzja administracyjna wydana na podstawie art. 16a ust. 1 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu postanowieniem z 12 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Po 1226/13 wystąpił do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym:
"Czy art. 16a ust. 1 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), w zakresie w jakim pomija wśród uprawnionych do uzyskania specjalnego świadczenia opiekuńczego osoby, na których ciąży obowiązek alimentacyjny i które nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby, w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, jest zgodny z: art. 2, art. 18, art. 32 ust. 1, art. 71 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej".
Wynik oceny konstytucyjności tego rozwiązania prawnego ma znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Należy również wskazać, że ocenie konstytucyjności zostały poddane art. 16a ust. 2, 3, 4 i 5 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu nadanym ustawą z 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1548) – por. m.in. postanowienie NSA z dnia 4 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 2775/13..
W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 125 § 1 w związku z art. 193 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.