Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 21 października 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uwzględnił skargę M. S.-P. i uchylił decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Szczecinie z dnia [...] czerwca 2010 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Zakładu Karnego w G.z dnia [...] kwietnia 2010 r. w przedmiocie równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania.
W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne:
Funkcjonariusz w służbie stałej M. S.-P. złożyła w dniu [...] kwietnia 2010 r. do Dyrektora Zakładu Karnego w G. raport z prośbą o przyznanie równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania. Do raportu dołączyła umowę najmu zajmowanego aktualnie lokalu mieszkalnego położonego w G. przy ul. [...] oraz poświadczenie zameldowania.
W dniu [...] kwietnia 2010 r. strona uzupełniła raport o informację, że jej mąż jest właścicielem jednego oraz współwłaścicielem drugiego lokalu mieszkalnego w T. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. Dyrektor Zakładu Karnego w G. orzekł, że funkcjonariusz nie spełnia warunków do otrzymania równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania.
W odwołaniu od ww. decyzji M. S.-P. stwierdziła, że decyzja nie jest zgodna z rozdziałem 6 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (Dz.U. z 2002 r. Nr 207, poz. 1761 ze zm.), a w szczególności z art. 85 i 89. Podniosła, iż nie ma zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych poprzez posiadanie lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej, a więc przysługuje jej uprawnienie do otrzymania równoważnika z tytułu braku mieszkania.
Decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w Szczecinie utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
Organ odwoławczy podniósł, że art. 89 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej stanowi, że funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje równoważnik pieniężny z tytułu braku mieszkania, jeżeli on sam lub jego małżonek, nie posiadają lokalu mieszkalnego lub domu, a także jeżeli nie przydzielono funkcjonariuszowi kwatery tymczasowej. Dla rozstrzygnięcia przedmiotowego przypadku niezbędne jest ustalenie, czy uprawnienie do otrzymania równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania przysługuje funkcjonariuszowi w służbie stałej tylko przy braku mieszkania w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej (określonej w art. 85 ust. 3 ustawy), czy też fakt posiadania lokalu mieszkalnego lub domu również poza miejscem pełnienia służby i poza miejscowością pobliską wyklucza możliwość uzyskania równoważnika pieniężnego.
W ocenie organu II instancji posiadanie przez funkcjonariusza w służbie stałej lub jego małżonka lokalu mieszkalnego lub domu wyłącza możliwość przyznania równoważnika. Zdaniem organu przemawia za tym również analiza art. 89 ust. 2 ustawy, który stanowi, że funkcjonariuszowi w służbie stałej, przeniesionemu z urzędu do pełnienia służby w innej miejscowości, przysługuje równoważnik pieniężny, o którym mowa w ust. 1, jeżeli on sam lub małżonek nie posiada lokalu mieszkalnego albo domu w nowym miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej. Gdyby uznać, że każdemu funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje równoważnik pieniężny za brak mieszkania w miejscowości pełnienia służby lub pobliskiej, zbędnym byłoby uregulowanie zawarte w art. 89 ust. 2, określające uprawnienia do równoważnika pieniężnego funkcjonariuszowi przeniesionemu z urzędu do pełnienia służby w innej miejscowości.
W ocenie Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Szczecinie, ustawodawca w innych przepisach (art. 85 ust. 1, art. 89 ust. 2, art. 91 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej) posługuje się określeniami "miejscowość pełnienia służby lub miejscowość pobliska", natomiast w art. 89 ust. 1 mówi się jedynie o braku mieszkania z pominięciem tego określenia. Należy więc uznać, że brak mieszkania w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej nie stanowi podstawy do przyznania równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania w przypadku, gdy funkcjonariusz w służbie stałej lub jego małżonek posiada lokal mieszkalny, bez względu na jego położenie, czas dojazdu do służby, stan techniczny, czy inne względy. Miejsce posiadanego przez funkcjonariusza lub jego małżonka lokalu mieszkalnego nie jest tu więc istotne.
Na decyzję ostateczną skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie złożyła M. S.-P. podnosząc, że ani ona ani jej mąż nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Lokale, które stanowią własność jej małżonka, znajdują się w T., tj. miejscowości odległej od G. o ok.220 km. Wykładni art. 89 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej należy dokonywać w kontekście uregulowań zawartych w całym rozdziale 6 ustawy, a nie w odniesieniu do jednego art. 89 i dlatego należy przyjąć, że funkcjonariusz ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe, jeżeli posiada lokal mieszkalny w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej.
Uwzględniając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie podniósł, że kwestia ustalenia przysługującego funkcjonariuszowi Służby Więziennej prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego musi być rozpatrywana w kontekście całokształtu regulacji dotyczącej pomocy mieszkaniowej dla funkcjonariuszy – a więc w kontekście wszystkich przepisów rozdziału 6 ustawy o Służbie Więziennej.
Sąd I instancji wskazał, że ustawodawca przewidział dwutorową realizację zasady przyznania funkcjonariuszowi w służbie stałej lokalu mieszkalnego. Po pierwsze - poprzez wydanie decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której funkcjonariusz stale pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej (art. 85 ust. 1 ustawy), po drugie - przez przyznanie określonych w ustawie świadczeń pieniężnych, w tym przewidzianego w art. 89 ust. 1 równoważnika pieniężnego. Podstawę prawną przyznania funkcjonariuszowi prawa do owego równoważnika stanowi art. 89 ust. 1 w związku z art. 85 i art. 91 ustawy o Służbie Więziennej, bowiem prawo to jest formą realizacji prawa do lokalu mieszkalnego przewidzianego w art. 85 ustawy.
Przysługujące funkcjonariuszowi prawo do równoważnika pieniężnego jest zastępczą formą realizacji prawa do lokalu mieszkalnego, jeśli funkcjonariusz nie posiada lokalu w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Równoważnik ten ma zatem charakter kompensacyjny i jest surogatem uprawnienia zasadniczego, tj. prawa do otrzymania lokalu w naturze.
Przesłanki prawa do lokalu określa art. 85 ustawy o Służbie Więziennej. Drugą granicę wyznaczającą prawo do pomocy finansowej funkcjonariusza kształtuje art. 91 ust. 1 ustawy, regulując sytuację, w której funkcjonariuszowi nie przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego, a zatem wyłączając również prawo do pomocy finansowej
Sąd I instancji podniósł przy tym, że uprawnienie do uzyskania lokalu jest prawem podstawowym, a dopiero gdy nie można tego uprawnienia zrealizować, może wchodzić w grę przyznanie innej pomocy, w tym prawa do równoważnika za brak lokalu. Dlatego też art. 89 ust. 1 musi być interpretowany łącznie z art. 91 ust. 1
Przepisy art. 91 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o Służbie Więziennej wykluczają możliwość przydzielenia lokalu mieszkalnego w sytuacji, gdy funkcjonariusz lub jego małżonek posiadają w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej lokal mieszkalny odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej. Te same więc przesłanki winny wyłączać możliwość przyznania funkcjonariuszowi równoważnika pieniężnego za brak lokalu, skoro stanowi on świadczenie zastępcze w stosunku do przydziału lokalu.
W ocenie Sądu I instancji ustawodawca nie przewidział prawa funkcjonariusza w służbie stałej do lokalu mieszkalnego oraz prawa do równoważnika z tytułu braku lokalu, jako dwóch niezależnych od siebie uprawnień. A zatem funkcjonariuszowi w świetle przepisów ustawy o Służbie Więziennej przysługiwałby równoważnik, gdyby lokal mieszkalny, posiadany przez funkcjonariusza lub jego małżonka, nie znajdował się w miejscowości pełnienia służby, bądź w miejscowości pobliskiej w rozumieniu ustawy. Inna ocena prawa funkcjonariusza do równoważnika pieniężnego odbiegałaby w sposób zasadniczy od celu omawianej regulacji prawnej.
Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę kasacyjną złożył Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w Szczecinie. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 89 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej, polegającą na uznaniu, że uprawnienie określone w tym przepisie przysługuje w przypadku posiadania lokalu mieszkalnego w miejscowości nie będącej miejscowością pełnienia służby lub miejscowością pobliską.
Wskazując na powyższe naruszenie Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w Szczecinie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, a także o zasądzenie kosztów według norm przepisanych,
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wskazał, że art. 89 ust. 1 ustawy stanowi, że równoważnik pieniężny przysługuje "z tytułu braku mieszkania". Oznacza to, że posiadanie przez funkcjonariusza w służbie stałej lub jego małżonka lokalu mieszkalnego lub domu wyłącza możliwość przyznania tego równoważnika. Przemawia za tym również analiza przepisu art. 89 ust. 2 ustawy, który stanowi, że funkcjonariuszowi w służbie stałej, przeniesionemu z urzędu do pełnienia służby w innej miejscowości, przysługuje równoważnik pieniężny, o którym mowa w ust. 1, jeżeli on sam lub małżonek nie posiada lokalu mieszkalnego albo domu w nowym miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej. Gdyby uznać stanowisko Sądu I instancji, że każdemu funkcjonariuszowi w służbie stałej, który posiada mieszkanie w miejscowości nie będącej miejscowością pełnienia służby lub miejscowością pobliską, przysługuje równoważnik pieniężny za brak mieszkania, zbędnym byłoby uregulowanie zawarte w art. 89 ust. 2, określające uprawnienia do równoważnika pieniężnego funkcjonariuszowi przeniesionemu z urzędu do pełnienia służby w innej miejscowości, bo i tak według interpretacji Sądu, funkcjonariuszowi taki równoważnik by przysługiwał.
Posiadanie lokalu mieszkalnego przez męża M. S.-P. w miejscowości T. jest bezsporne. W tej sytuacji, wobec niespełnienia warunków określonych w art. 89 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej, niemożliwe jest przyznanie funkcjonariuszowi równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania. M. S.-P. nie była przeniesiona z urzędu do pełnienia służby w Zakładzie Karnym w G., wobec czego równoważnik z tytułu braku mieszkania jej nie przysługuje.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Biorąc po uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Wykładnia art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (Dz.U. z 2002 r. Nr 207, poz. 1761 ze zm.), dokonana przez Sąd I instancji, jest prawidłowa.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego kwestia ustalenia przysługującego funkcjonariuszowi Służby Więziennej prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego musi być rozpatrywana w kontekście całokształtu regulacji dotyczącej pomocy mieszkaniowej dla funkcjonariuszy – a więc w kontekście wszystkich przepisów rozdziału 6 ustawy o Służbie Więziennej.
Zasadnie podniósł w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji, że w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalone jest już stanowisko, że ustawodawca przewidział dwutorową realizację zasady przyznania funkcjonariuszowi w służbie stałej lokalu mieszkalnego. Przede wszystkim - poprzez wydanie decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której funkcjonariusz stale pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej (art. 85 ust. 1 ustawy). Po drugie - przez przyznanie określonych w ustawie świadczeń pieniężnych.
Wśród możliwych do uzyskania przez funkcjonariusza świadczeń pieniężnych, w razie niemożności przydziału lokalu mieszkalnego, ustawa wymienia prawo do równoważnika pieniężnego z tytułu braku lokalu - art. 89 ust. 1 ustawy. Podstawę prawną przyznania funkcjonariuszowi prawa do owego równoważnika stanowi art. 89 ust. 1 w związku z art. 85 i art. 91 ustawy Służbie Więziennej, bowiem prawo to jest formą realizacji prawa do lokalu mieszkalnego przewidzianego w art. 85 ustawy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2006 r., I OSK 75/05, z dnia 23 marca 2010 r., I OSK 1694/09). Nie ulega przy tym wątpliwości, że przysługujące funkcjonariuszowi prawo do równoważnika pieniężnego jest zastępczą formą realizacji prawa do lokalu mieszkalnego, jeśli funkcjonariusz nie posiada lokalu w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej. Równoważnik ten ma zatem charakter kompensacyjny i jest surogatem uprawnienia zasadniczego, tj. prawa do otrzymania lokalu w naturze.
Nie można zatem, jak trafnie podkreślił Sąd I instancji, interpretować art. 89 ust. 1 ustawy w całkowitym oderwaniu od innych przepisów rozdziału 6 ustawy o Służbie Więziennej ("Mieszkania funkcjonariuszy"). Jedną z podstawowych zasad wykładni przepisów prawa jest wykluczenie dopuszczalności wykładni normy prawnej w oderwaniu od pozostałych przepisów prawa, w których norma jest zawarta oraz w oderwaniu od całości rozwiązań prawnych ustawy (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 kwietnia 2008 r., I OSK 681/07).
Tymczasem takiej właśnie wykładni, oderwanej od całości regulacji dotyczącej mieszkań funkcjonariuszy Służby Więziennej, dokonał w skardze kasacyjnej organ. Gdyby przyjąć zaproponowane w skardze kasacyjnej rozumienie art. 89 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej, doszłoby do paradoksalnej sytuacji. Funkcjonariuszowi (lub jego małżonkowi - jak w niniejszej sprawie), posiadającemu lokal mieszkalny, ale w miejscowości innej niż pełni służbę, niebędącej przy tym miejscowością pobliską, nie przysługiwałoby prawo do równoważnika pieniężnego, ale przysługiwałoby mu wciąż uprawnienie do samego lokalu – bowiem art. 85 ust. 1 ustawy przewiduje takie prawo dla każdego funkcjonariusza, który nie posiada (on bądź jego małżonek) lokalu w miejscu pełnienia służby, bądź w miejscowości pobliskiej. Przysługiwałoby mu zatem uprawnienie "większe", ale "mniejsze" już nie.
Skoro jednak uprawnienie do uzyskania lokalu mieszkalnego przez funkcjonariusza jest uprawnieniem podstawowym, a równoważnik pieniężny stanowi świadczenie zastępcze w stosunku do przydziału lokalu, to nie można interpretować art. 89 ust. 1 ustawy w oderwaniu do art. 85 ust.
1. Innymi słowy te same przesłanki winny decydować o przyznaniu funkcjonariuszowi prawa do równoważnika pieniężnego, co przy ustaleniu prawa podstawowego – a więc prawa do przydziału lokalu. Celem regulacji ustawowej zawartej w rozdziale 6 ustawy o Służbie Więziennej jest bowiem zapewnienie funkcjonariuszowi zaspokojenia jego potrzeb mieszkaniowych. Potrzeby te zaś można uznać za zaspokojone, gdy funkcjonariusz posiada lokal mieszkalny spełniający normy zaludnienia, znajdujący się w miejscu pełnienia służby bądź w miejscowości pobliskiej.
Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.