Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 1 lipca 2014 r. sygn. akt IV SA/Gl 995/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach po rozpatrzeniu sprawy ze skargi T. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego, oddalił skargę.
Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] czerwca 2013 r.) wydaną przez Prezydenta Miasta T. (dalej Prezydent bądź organ I instancji) na podstawie art. 7 pkt 2-15, art. 8, art. 11 ust. 2, art. 39 ust. 1, art. 106 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2013 r., poz. 182 ze zm., dalej ups) odmówił przyznania T.M. (dalej skarżący) pomocy w postaci zasiłku celowego na zakup żywności, leków i pokrycie opłat za mieszkanie.
Z uzasadnienia tej decyzji wynika, że skarżący zwrócił się wnioskiem z dnia 29 maja 2013 r. (dalej wniosek z 29 maja 2013 r.) o przyznanie pomocy finansowej na wykup lekarstw, zakup żywności i opłatę za mieszkanie, dołączając do wniosku zaświadczenie z Powiatowego Urzędu Pracy w T. (dalej Urząd Pracy). Prezydent wskazał, że z materiałów z toczących się kilku postępowań o przyznanie pomocy ma informację o eksmisji strony z jej dotychczasowego miejsca zamieszkania i wymeldowaniu jej z pobytu stałego na mocy decyzji ostatecznej. Z tych przyczyn wezwał stronę do podania aktualnego miejsca pobytu w celu umożliwienia przeprowadzenia wywiadu środowiskowego.
Pismem z 5 kwietnia 2013 r. skarżący oświadczył, że w celu umożliwienia przeprowadzenia wywiadu środowiskowego przez pracownika socjalnego wskazuje jako adres i miejsce pobytu "przed drzwiami mieszkania przy ul. U. [...]".
Organ odwołał się do posiadanej dokumentacji, z której wynika, że skarżącego pozbawiono członkowstwa Spółdzielni Mieszkaniowej O. w T. (dalej Spółdzielnia Mieszkaniowa) a lokal w którym zamieszkiwał zlicytowano i dnia 15 marca 2013 r. zawarto umowę o ustanowienie odrębnej własności tego lokalu. Skarżącego wymeldowano ostateczną decyzją administracyjną ze stałego miejsca pobytu w Tychach przy ul. U. [...]. Klatka schodowa jest pomieszczeniem do wspólnego użytku mieszkańców i strona nie może na niej zamieszkiwać, czy przechowywać rzeczy. Z informacji Komendy Miejskiej Policji (dalej Komenda Policji) wynikało, że wnioskodawca widywany jest w różnych miejscach T., także na klatce schodowej przy ul. U. nr [...], jednak nie zamieszkuje w tym miejscu, gdyż nie odnotowano żadnych zgłoszeń bądź skarg na ten temat. W tym miejscu pojawia się w celu odbioru korespondencji, posiadając kluczyk do skrzynki oddawczej w budynku, nie jest znane natomiast aktualne miejsce pobytu skarżącego.
Prezydent podniósł, że strona zwraca się o przyznanie zasiłku celowego na zakup leków i opłat za mieszkanie, a jednocześnie nigdy nie przedstawiła udokumentowanych wydatków na leki w postaci imiennych rachunków bądź wyceny apteki jak również książeczki opłat mieszkaniowych, takich jak czynsz, energia elektryczna lub gaz. Organ powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazał, że uniemożliwienie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w sytuacji, gdy wnioskodawca nie podaje adresu zamieszkania lub pobytu względnie przedstawia organowi mylne informacje, może stanowić skuteczną podstawę zarzutu braku współdziałania.
W związku z powyższym organ I instancji stwierdził, że strona uniemożliwia przeprowadzenie wywiadu środowiskowego przez nieinformowanie o swoim aktualnym miejscu zamieszkania lub pobytu, a w konsekwencji uniemożliwia ustalenie aktualnej sytuacji zdrowotnej, materialnej i bytowej. Zaświadczenie z PUP w T. złożone wraz z wnioskiem nie jest wystarczającym dokumentem, na podstawie którego można dokonać oceny sytuacji strony. Organ ocenił zachowanie strony polegające na niewskazaniu aktualnego miejsca pobytu i tym samym uniemożliwienie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego celem prawidłowego ustalenia jego sytuacji życiowej, jako brak współdziałania z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, w rozumieniu art. 11 ust. 2 ups. Przeprowadzenie wywiadu środowiskowego z osobą ubiegającą się o świadczenia z pomocy społecznej jest połączone z oględzinami lokalu mieszkalnego, w którym zamieszkuje osoba ubiegająca się o świadczenie z pomocy społecznej i stanowi istotną część ustaleń dotyczących jej sytuacji bytowej.
Od tej decyzji skarżący wniósł odwołanie, podkreślając, że świadczenie mu przysługuje, wskazał przy tym na konflikt z pracownikami MOPS w T., zauważony w postępowaniu prowadzonym przed WSA w Gliwicach, gdyż otrzymana z tej przyczyny odmowa dodatku mieszkaniowego stała się przyczyną utraty tytułu do mieszkania.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. (dalej Kolegium bądź organ odwoławczy) decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] (dalej decyzja z 18 lipca 2013 r.) utrzymało w mocy decyzję z [...] czerwca 2013 r.
W uzasadnieniu organ odwoławczy po przedstawieniu stanu faktycznego sprawy ustalonego w postępowaniu przed organem I instancji zauważył, że w myśl art. 106 ust. 4 ups, decyzję administracyjną o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia wydaje się po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego. Wywiad ten, jak stanowi art. 107 ust. 1 ups, przeprowadzany jest w celu ustalenia sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej, majątkowej osób, o których mowa w jej art. 103. Na jego podstawie pracownik socjalny dokonuje analizy oceny sytuacji majątkowej i rodzinnej osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia oraz formułuje wnioski dotyczące planowania pomocy, z czego wynika z tego, że jest on nieodzownym elementem postępowania w sprawie o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej. Stanowi on swoiste postępowanie dowodowe, a ponieważ sporządzany jest na urzędowym formularzu, stanowi jednocześnie protokół w rozumieniu kpa.
Obowiązek współdziałania osoby z organem pomocowym dotyczy również sporządzenia wywiadu środowiskowego lub aktualizacji i winien polegać na udzieleniu organowi niezbędnych informacji i precyzowaniu zgłaszanych potrzeb. Kolegium przywołało § 3 ust. 3, 4 i 5 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 stycznia 2011 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego [Dz. U. nr 27, poz. 138, dalej rozporządzenie z 2011 r.], z którego wynika, że wywiad przeprowadza się w miejscu zamieszkania osoby lub rodziny albo w miejscu ich pobytu. Skarżącego pozbawiono członkostwa w Spółdzielni Mieszkaniowej, a lokal w którym zamieszkiwał zlicytowano; strona została wymeldowana z lokalu i nie może w nim przebywać. Nie może również zamieszkiwać na klatce schodowej, gdyż jest to pomieszczenie przeznaczone do wspólnego użytku mieszkańców bloku i skarżący bezprawnie korzysta ze skrzynki pocztowej, dokonując odbioru kierowanej do niego korespondencji.
Mimo wezwania skarżący nie podał aktualnego adresu zamieszkania, co uniemożliwiło przeprowadzenie wywiadu środowiskowego. Ten brak współpracy stanowi wystarczającą podstawę odmowy przyznania wnioskowanych świadczeń.
W skardze skierowanej do WSA w Gliwicach skarżący zarzucił naruszenie prawa, celowe przedstawiania fałszywych informacji i naruszanie jego godności. W odczuciu skarżącego wywiązał się on z obowiązku wskazania miejsca pobytu umożliwiając przeprowadzenie wywiadu środowiskowego. Nadal domaga się dokonania tej czynności na klatce schodowej, przed drzwiami jego mieszkania, zaznaczył również, że na decyzję dotyczącą wymeldowania go z lokalu złożył skargę do Sądu administracyjnego.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, nawiązując do rozważań ujętych w treści zaskarżonej decyzji.
WSA w Gliwicach oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej ppsa), stwierdził że nie mogła ona odnieść skutku, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa.
Sąd I instancji podkreślił, że organ odwoławczy wyjaśnił sprawę w stopniu dostatecznym do jej merytorycznego rozstrzygnięcia. Zgromadzono istotne dla sprawy dowody i prawidłowo je oceniono, mając na uwadze całokształt zebranego materiału dowodowego, zasady logiki, doświadczenia życiowego i zawodowego. Ocena ta nie narusza prawa, a co za tym idzie, nie sposób jej podważyć. Kolegium trafnie dowody te przyjęło za podstawę poczynienia nie nasuwających zastrzeżeń ustaleń faktycznych, które z kolei uczyniło przedmiotem poprawnych rozważań prawnych. Zajęte stanowisko umotywowało w sposób przekonujący, stosownie do dyspozycji art. 107 § 3 kpa. Wywody te prowadzą do wniosku, że zaskarżona decyzja nie uchybia przepisom prawa procesowego.
W dniu wydawania decyzji przez organ I instancji, jak i organ odwoławczy, obowiązywała ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r., poz. 182). Sąd wskazał art. 2 ust. 1 ups, zawierający konstytucyjną zasadę pomocniczości stanowiący, że pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości.
Stosownie do art. 7 ups, pomocy tej udziela się osobom i rodzinom w szczególności z powodu: ubóstwa, sieroctwa, bezdomności, bezrobocia, niepełnosprawności, długotrwałej lub ciężkiej choroby, przemocy w rodzinie, potrzeby ochrony macierzyństwa lub wielodzietności, bezradności w sprawach opiekuńczo-wychowawczych i prowadzenia gospodarstwa domowego, zwłaszcza w rodzinach niepełnych lub wielodzietnych, braku umiejętności w przystosowaniu do życia młodzieży opuszczającej placówki opiekuńczo-wychowawcze, trudności w integracji osób, które otrzymały status uchodźcy, trudności w przystosowaniu do życia po zwolnieniu z zakładu karnego, alkoholizmu lub narkomanii, zdarzenia losowego i sytuacji kryzysowej, klęski żywiołowej lub ekologicznej. Na mocy art. 8 ust. 1 ups prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, z zastrzeżeniem art. 40, 41, 78 i 91, przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 542 zł, zwanej dalej "kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej", przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 lub innych okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy społecznej.
Pomoc społeczna jest instytucją mającą za zadanie wspierać osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Organy pomocy społecznej są obowiązane do współuczestnictwa w podejmowanych samodzielnie przez potrzebującego środkach zaradczych, co oznacza, że brak aktywności ze strony zainteresowanego pomocą uprawnia organ do powstrzymania się od udzielenia świadczenia, a art. 4 ups nakłada na osoby korzystające z pomocy społecznej obowiązek współdziałania z organami pomocy społecznej w rozwiązywaniu swojej trudnej sytuacji życiowej.
Zdaniem Sądu, z treści materiałów zgromadzonych w aktach administracyjnych wynika, że organ I instancji w celu wyznaczenia terminu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego wezwał skarżącego do podania aktualnego adresu pobytu, lecz do przeprowadzenia wywiadu nie doszło, bowiem skarżący na pismo to nie odpowiedział, a we wcześniejszym piśmie z 5 kwietnia 2013 r. wskazał jako miejsce zamieszkania klatkę schodową domu przy ul. Ustronnej 3. Z pisma Spółdzielni Mieszkaniowej wynika, że lokal mieszkalny nr [...]przy ul. U. [...] w T. zlicytowano i zawarto umowę o ustanowienie odrębnej własności tegoż lokalu. Skarżącego poinformowano o konieczności przeprowadzenia wywiadu środowiskowego i konsekwencjach działań uniemożliwiających przeprowadzenie tej czynności.
Zgodnie z art. 106 ust. 4 ups, decyzję administracyjną o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia wydaje się po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego. Orzecznictwo sądów administracyjnych, ukształtowane na gruncie art. 106 ust. 4 ups, nie pozostawia wątpliwości, że odmowa współdziałania z pracownikiem socjalnym, w rozumieniu art. 11 ust. 2 ups, także wówczas, gdy polega na uniemożliwieniu przeprowadzenia takiego wywiadu, skutkuje wydaniem decyzji odmownej.
Stosownie do art. 107 ust. 1 ups, § 2 ust. 3, § 7 rozporządzenia z 2011 r., wywiad rodzinny służy do ustalenia przez pracownika socjalnego sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej, majątkowej w miejscu zamieszkania lub pobytu osoby ubiegającej się o świadczenie. Na jego podstawie pracownik socjalny dokonuje analizy i oceny sytuacji określonego podmiotu oraz formułuje wnioski dotyczące planowania pomocy, które są podstawą rozstrzygnięcia sprawy. Skoro tak, to oczywistym jawi się, że podstawowym narzędziem służącym do ustalenia aktualnej sytuacji życiowej wnioskującego o przyznanie świadczenia, jest właśnie rodzinny wywiad środowiskowy, przy czym jednocześnie jest to środek dowodowy, z którego organ administracyjny prowadzący postępowanie nie może zrezygnować, zastępując go innym dowodem.
W związku z tym Sąd ocenił, że organy procedujące w sprawie zasadnie uznały, że skarżący swoim zachowaniem uniemożliwił organowi I instancji przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, co stanowi o braku współdziałania z pracownikiem socjalnym w rozwiązaniu trudnej sytuacji życiowej, w rozumieniu art. 11 ust. 2 ups. Przepis ten nie formułuje żadnych dodatkowych warunków odmowy przyznania świadczenia z pomocy społecznej, a odmowa podjęcia współdziałania z organem, przez uniemożliwienie mu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego obliguje ten organ do negatywnego załatwienia sprawy. Mimo, że skarżący znajduje się w ciężkiej sytuacji, to jednak organy – z ewidentnej winy skarżącego - nie miały jakiejkolwiek możliwości ustalenia faktycznej sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej skarżącego, gdyż skarżący nie podając danych na temat miejsca pobytu, w rzeczywistości uniemożliwił przeprowadzenie wywiadu środowiskowego oraz ustalenie wymaganych okoliczności faktycznych. Konsekwencją tego braku jest to, że organy nie dysponowały możliwością zbadania, czy warunki życiowe skarżącego czynią zadość wymogom - niezbędnej potrzeby bytowej - określonej w art. 39 ust. 1 ups.
Sąd nie dopatrzył się nieprawidłowości w działaniu organów, tak gdy idzie o ustalenie stanu faktycznego sprawy, jak i o zastosowanie do jego oceny przepisów prawa, bowiem ocena ta została dokonana przy uwzględnieniu wszystkich okoliczności sprawy.
Sąd I instancji zaznaczył, że z pism zalegających w aktach sprawy wynika, że skarżący nie zamieszkuje na wskazanej klatce schodowej (a jedynie odbiera kierowaną do niego korespondencję) i przebywa w różnych miejscach na terenie miasta T., przy czym nie sposób nie zauważyć, że klatka schodowa nie może być uznana za miejsce zamieszkania, co nie wymaga szerszego wyjaśnienia.
Skarżący we wniosku o udzielenie pomocy finansowej wskazuje, że wnosi m.in. o pomoc finansową na "opłatę za mieszkanie", co zdaje się wskazywać, że skarżący (bezspornie nie mający żadnych uprawnień i nie zamieszkujący w lokalu mieszkalnym nr [...] przy ul. U. [...] w T.) w istocie przebywa w jakimś innym lokalu i obowiązany jest z tego tytułu do ponoszenia pewnych kosztów.
Sąd zwrócił uwagę, że w przypadku gdyby skarżący udał się do organu i jasno i wprost oświadczył, że jest osobą bezdomną, mogłaby mu zostać udzielona przez ten organ stosowna pomoc przewidziana w przepisach art. 48 i 49 ups, co jednak wymaga współpracy strony z organem pomocowym, której skarżący - w sposób nieustępliwy - nie chce podjąć, czy też ewentualnie, chce ją podjąć na dyktowanych przez siebie warunkach, gdyż organ nie jest uprawniony do nadawania komukolwiek z urzędu statusu bezdomnego.
Skargę kasacyjną od wyroku IV SA/Gl 995/13 wywiódł T. M. reprezentowany przez pełnomocnika z urzędu, adw. M. F..
Skarżący kasacyjnie zaskarżonemu wyrokowi zarzucił, na podstawie art. 174 pkt 2 ppsa, naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt [1 lit.] c ppsa, przez nieuwzględnienie skargi, gdy nie było podstaw do takiego działania, bowiem w toku postępowania administracyjnego doszło do uchybienia przepisom proceduralnym przez organ, mające[go] wysoce istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenia art. 6, 7, 8, 9, 24 § 3 i art. 77 § 1 kpa przez niepodjęcie przez organ z urzędu niezbędnych czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, niewyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego i tym samym sprzeczne z interesem skarżącego rozstrzygnięcie sprawy, bez wyczerpującej i obiektywnej analizy całości materiału dowodowego, w ten sposób, że organ I instancji wzywał skarżącego do wskazania aktualnego adresu zamieszkania czy pobytu celem przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, w sytuacji kiedy wiadomym było organowi, że skarżący jest osobą bezdomną i nie jest w stanie podać takiego adresu i w tym zakresie, niezastosowanie przez organ normy określonej w art. 6 ust. 8 ups.
W sytuacji kiedy skarżący podał miejsce, gdzie można przeprowadzić z nim przedmiotowy wywiad, tj. na klatce schodowej - przed jego poprzednim miejscem zamieszkania, zaniechanie przez organ działania - w tym inicjatywy dowodowej (i przez to naruszenie art. 77 § 1 kpa), przez nieprzeprowadzenie wywiadu we wskazanym miejscu i przez zaniechanie wezwania skarżącego do swojej siedziby, celem przekazania skarżącemu wszelkich niezbędnych wyjaśnień i wskazówek, tak by skarżący uniknął szkody. Zamiast przeprowadzenia ww. czynności, organ wydał decyzję odmawiającą udzielenia pomocy.
Takie działanie organu było sprzeczne z zasadą praworządności i prawdy obiektywnej, pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej, zasady należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, nieudzielania wyjaśnień i wskazówek. Organ wiedząc o konflikcie miedzy pracownikami organu a skarżącym winien był z urzędu wyłączyć tych pracowników od udziału w postępowaniu, bowiem istnienie tej okoliczności mogło wywołać wątpliwość co do bezstronności pracownika.
Skarżący wniósł o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Gliwicach do ponownego rozpoznania; przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej z urzędu według norm przepisanych, które nie zostały zapłacone w całości ani w części.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Kolegium pismem z 6 października 2014 r. wniosło o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W świetle art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1).
W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.
Trafny okazał się zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 6, 7, 8, 9, 77 § 1 kpa. Sąd I instancji błędnie uznał, że organ odwoławczy wyjaśnił sprawę w stopniu dostatecznym do jej rozstrzygnięcia. W rzeczywistości organy obu instancji nie podjęły wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu sprawy, czym naruszyły zasadę prawdy obiektywnej (art. 7 kpa; B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2014, s. 60-62, nb 6-9). Mimo, że Kolegium uznało, że "uczynienie przez ustawodawcę wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania strony podstawowym środkiem dowodowym w sprawach o przyznanie świadczeń z pomocy społecznej..., uniemożliwienie jego przeprowadzenia może stanowić podstawę skutecznego zarzutu wobec strony, że nie współdziałała w przezwyciężaniu własnej trudnej sytuacji życiowej", to zarówno działania Prezydenta, jak i Kolegium wskazują, że organy obu instancji błędnie uważały, że brak przeprowadzenia wywiadu środowiskowego zamyka im drogę do należytego wyjaśnienia sprawy, a możliwość uznania, że ze strony skarżącego doszło do braku współdziałania z pracownikiem pomocy społecznej, zastąpiły błędną oceną, że "niewyrażenie zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego...stanowi podstawę do odmowy przyznania świadczenia" (s. 3 akapit 1 decyzji z 18 lipca 2013 r.).
Tymczasem rodzinny wywiad środowiskowy jest jedynie szczególnym rodzajem dowodu przewidzianym w ustawie o pomocy społecznej. Wywiad środowiskowy, w myśl art. 107 ust. 1 ups ma na celu ustalenie sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej osoby lub rodziny. Rodzinny wywiad środowiskowy stanowi swoiste postępowanie dowodowe, a ponieważ sporządzany jest na urzędowym formularzu, stanowi jednocześnie protokół w rozumieniu kpa. Utrwalonym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i w doktrynie jest pogląd, że protokół ten ma charakter dokumentu urzędowego, do którego należy stosować art. 68 § 1 i 2 kpa (wyrok NSA z: 10.11.1994 r., I SA 1073/94 z glosą W. Chróścielewskiego, ST 1997/3/76; 17.6.1994 r., I SA 336/94 z akceptującą glosą J.P. Tarno i M. Woźniaka, OSP 1996/4/76; S. Nitecki w: C. Martysz, S. Nitecki i G. Szpor, Komentarz do ustawy o pomocy społecznej, Gdańsk 2001 s. 326).
Protokół - jako dokument urzędowy - korzysta z domniemania prawdziwości (art. 76 § 1-3 kpa). Dowód z wywiadu jest konglomeratem dowodowym, polegającym na równoczesnym skonfrontowaniu oświadczeń strony, zeznań świadków, wyników oględzin w miejscu pobytu strony, treści dokumentów urzędowych i prywatnych (W. Maciejko w: W. Maciejko, P. Zaborniak, Ustawa o pomocy społecznej. Komentarz, LexisNexis 2010, s. 411 uw. 4, s. 415, uw. 2). Nie zastępuje on innych dowodów, przewidzianych w kpa, ani ich nie wyklucza. Dowodem jest wszystko, co może się przyczynić do wyjaśnienia sprawy i nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny (art. 75 § 1 kpa). Postępowanie dowodowe w sprawach pomocy społecznej jest oparte na zasadzie oficjalności. Na organie ciąży obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego.
Organ nie może zdać się jedynie na inicjatywę strony i ograniczyć postępowania dowodowego do jej żądań. Winien uwzględnić wnioski dowodowe strony, jeżeli mają one znaczenie dla sprawy. Stronie należy zapewnić możliwość aktywnego udziału w postępowaniu. W szczególności może ona uczestniczyć w postępowaniu dowodowym, przeglądać akta sprawy (I. Sierpowska, Pomoc społeczna. Komentarz, Wolters Kluwer 2014, komentarz do art. 106).
Skoro w piśmie z 5 kwietnia 2013 r. skarżący wskazał, że jego aktualnym miejscem pobytu jest [klatka schodowa] przed drzwiami jego [byłego] mieszkania przy ul. U. [...]i prosi o wyznaczenie terminu do przeprowadzenia w tym miejscu wywiadu środowiskowego, to błędna była ocena organów obu instancji, że skarżący uniemożliwiał przeprowadzenie wywiadu środowiskowego. Nietrafnie organ I instancji uznał, że "wywiad środowiskowy nie może zostać przeprowadzony przed drzwiami mieszkania", skoro skarżący jako bezdomny, nie ma mieszkania ani stałego miejsca pobytu. Obowiązkiem organu pomocy społecznej było przeprowadzenie wywiadu środowiskowego w miejscu wskazanym przez skarżącego. Kolegium błędnie odwołało się w tej materii do rozporządzenia z 2011 r., mimo że zarówno w dacie wszczęcia postępowania, jak i w dacie wydania obu kontrolowanych decyzji, obowiązywało rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 8 czerwca 2012 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz. U. z 2012 r., poz. 712, dalej rozporządzenie z 2012 r.), na co trafnie zwrócił uwagę Sędzia Sprawozdawca w zdaniu odrębnym.
Bezdomność jest jednym z powodów udzielania pomocy społecznej (art. 7 pkt 3 ups), czego odzwierciedleniem jest cz. I pkt 8 ppkt 8 i cz. II pkt 2 ppkt 10 kwestionariusza wywiadu środowiskowego, stanowiącego załącznik nr 1 do rozporządzenia z 2012 r. Stąd wywiad przeprowadza się w miejscu zamieszkania osoby lub rodziny albo w miejscu ich pobytu (§ 2 ust. 3 rozporządzenia z 2012 r.). Nie zachodziła zatem żadna przeszkoda dla przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w miejscu pobytu skarżącego – na klatce schodowej przy ul. Ustronnej 3 – nawet jeśli skarżący jako bezdomny często zmienia miejsca pobytu i żadne z tych miejsc nie jest stałym miejscem pobytu.
Sąd I instancji nie dostrzegł, że w stosunku do osób bezdomnych, które nie mają stałego miejsca zamieszkania czy pobytu, wywiad środowiskowy należy przeprowadzić w miejscu, gdzie się bezdomnego zastanie (tak trafnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w uzasadnieniu wyroku z 1.10.2013 r., IV SA/Gl 219/13, kontrolującym inną sprawę skarżącego). Zgodnie z doświadczeniem życiowym, informacje uzyskane w trakcie wywiadu środowiskowego (w tym poparte np. zaświadczeniami lekarskimi, kartami leczenia szpitalnego, receptami, fakturami za leki, które z reguły bezdomni noszą ze sobą), ocenione łącznie z innymi dowodami, skutkować mogły dokonaniem ustaleń aktualnej sytuacji zdrowotnej, materialnej i bytowej skarżącego (art. 106 ust. 4 ups w zw. z art. 77 § 1, art. 80 kpa). Organ przeprowadził wywiad środowiskowy z udziałem skarżącego w sprawie zakończonej decyzją z 11 lipca 2012 r., kontrolowanej w sprawie IV SA/Gl 738/12, zatem skarżący zasadnie mógł oczekiwać, że wywiad środowiskowy zostanie przeprowadzony także w kontrolowanej sprawie.
Kolegium błędnie zawęziło swe rozważania do prawnego znaczenia pojęcia "mieszkać", uznając, że klatka schodowa, jako pomieszczenie przeznaczone do wspólnego użytku mieszkańca bloku, nie nadaje się do zamieszkania. Mimo, że żaden z organów, z naruszeniem art. 107 § 3 kpa nie wskazał podstawy takiej oceny, przyjąć należy, że organy oparły się na definicjach zawartych w art. 2 ust. 1 pkt 4, 5, 5a i 6 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r. nr 31, poz. 266 ze zm.). Jednakże doświadczenie życiowe wskazuje, że osoby bezdomne często przebywają w miejscach, które z prawnego punktu widzenia nie nadają się do zamieszkania (np. klatki schodowe, dworce, szałasy, ziemianki, namioty, parkujące samochody etc.). Za tym, że skarżący przebywa – co najmniej okresowo – na klatce schodowej przy ul. U. [...], przemawia informacja Poczty Polskiej, z której wynika, że "przesyłki nadchodzące do strony doręczane są zwykle przez listonosza na klatce schodowej".
Dowód ten został oceniony z uchybieniem art. 80 kpa, czego Sąd I instancji z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa nie wziął pod uwagę. Gdyby skarżący na tej klatce nie przebywał, przesyłki te "zwykle" nie mogłyby być doręczane przez listonosza skarżącemu, a regułą byłoby ich awizowanie (co jednak jest wyjątkiem, a skarżący awizowane przesyłki regularnie podejmuje). Ocenie tej nie przeczy informacja Komendy Policji – to, że nie odnotowano zgłoszeń bądź skarg dotyczących osób, które mogłyby zamieszkiwać na klatce schodowej, świadczy o tym, że takich zgłoszeń lub skarg do Policji nie kierowano, nie zaś o tym, że taka osoba nie przebywa okresowo na klatce schodowej. Uszło uwadze Sądu I instancji, że organy obu instancji obowiązane były wziąć pod uwagę z urzędu, jako dokument urzędowy znany ze sprawy IV SA/Gl 219/13, postanowienie z 20 czerwca 2013 r., VII Kp 214/12 Sądu Rejonowego w Tychach, Wydziału VII Karnego w przedmiocie wszczęcia dochodzenia w sprawie przekroczenia uprawnień przez urzędników Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w T., przemawiające za ustaleniem, że skarżący jest osobą bezdomną (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 76 § 1 i art. 77 § 1 i 4 kpa). Organ I instancji winien był w tej sytuacji wezwać skarżącego do siedziby MOPS w T. i tam przesłuchać stronę (art. 7, 77 § 1 i art. 86 kpa), czego z naruszeniem tych przepisów nie uczynił.
W orzecznictwie Sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że intencje ustawodawcy były inne niż potoczne rozumienie słów "brak współdziałania", które na co dzień oznacza już bierność, pasywność, brak zaangażowania. Zwrot "brak współdziałania osoby lub rodziny" interpretowany łącznie z pozostałymi wymienionymi w przepisie przesłankami oznacza takie działanie, które jest nacechowane negatywnością, niechęcią, negacją, celowym utrudnianiem (uzasadnienie wyroku WSA w Poznaniu z 17.4.2008 r., IV SA/Po 442/07, Lex 504842). Ocena, czy w danej sprawie doszło do braku współdziałania osoby z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej (art. 11 ust. 2 ups), wymaga każdoczesnej indywidualizacji, czego w kontrolowanej sprawie zabrakło. Trafnie skarżący kasacyjnie wskazał, że skoro skarżący odpowiadał na wezwania organu I instancji, udzielał wyjaśnień co do swej sytuacji życiowej i dochodowej, a w piśmie z 5 kwietnia 2013 r. wniósł o przeprowadzenie wywiadu środowiskowego i wskazał miejsce możliwe do przeprowadzenia tego wywiadu, prosząc o wyznaczenie jego terminu, to nie sposób uznać, że odmawiał on współpracy z pracownikami pomocy społecznej (art. 11 ust. 2 ups).
Art. 11 ust. 2 ups reguluje sytuacje, w których to osoba ubiegająca się o świadczenia z pomocy społecznej przejawia brak współpracy z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, nie zaś sytuacje, w których pracownik socjalny nie współpracuje z osobą ubiegającą się o świadczenia z pomocy społecznej. Skoro skarżący w sposób wiarygodny oświadczał, że nie ma miejsca stałego pobytu i przebywa w różnych miejscach (na dworcach, w parkach, centrach handlowych), a inne dowody zebrane w sprawie temu nie przeczą (pismo Komendanta Miejskiego Policji w T., że skarżący widywany jest w różnych miejscach na terenie T.), to prowadzić winno do uznania, że skarżący jest osobą bezdomną (art. 6 pkt 8 ups). Brak jest podstaw do "nadania statusu bezdomnego z urzędu". Prawo nie zna instytucji "statusu bezdomnego", ani tym bardziej stanu, którym organ mógłby ów "status nadać". Ustawodawca w słowniczku wprowadził definicję osoby bezdomnej (art. 6 pkt 8 ups), a rzeczą organu jest dokonanie prawidłowej subsumcji.
Błędnie Wojewódzki Sąd uznał, że "gdyby skarżąc udał się do organu i tamże jasno i wprost oświadczył, że jest osobą bezdomną, mogłaby mu zostać udzielona przez ten organ stosowna pomoc przewidziana w art. 48 i 49" ups. Trafnie Sędzia Sprawozdawca w zdaniu odrębnym podniósł, że bezdomność jest pojęciem prawnym i niezależnym od oświadczenia strony w tym zakresie. Ustalenie i ocena, że skarżący jest osobą bezdomną, należały do organów obu instancji, a zebrane dowody, przy prawidłowej ocenie (art. 80 kpa) – której zabrakło – do takiej subsumcji prowadziły. Sąd I instancji za naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa tej istotnej wady kontrolowanych decyzji nie dostrzegł.
Sąd I instancji z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 6 i 8 kpa nie dostrzegł, że organy obu instancji uporczywie żądając od bezdomnego (wobec braku dowodów przeciwnych) skarżącego wskazania aktualnego miejsca zamieszkania strony, przy błędnym rozumieniu miejsca pobytu, naruszały ogólną zasadę prawną impossibilium nulla obligatio est (D.50.17.185), błędnie wykorzystując stworzony przez siebie stan procesowy jako przesłankę zastosowania art. 11 ust. 2 ups. Skoro bowiem skarżący nie ma "aktualnego miejsca zamieszkania", ani aktualnego miejsca stałego pobytu, nie mógł go podać.
Skierowanie aktywności dowodowej organu I instancji na to, by potwierdzić, że skarżący nie ma uprawnień do korzystania z lokalu nr [...] przy ul. U. [...], z którego został eksmitowany i ostatecznie wymeldowany (informacje z Komendy Miejskiej Policji w T., Spółdzielni Mieszkaniowej, Urzędu Miejskiego, Poczty Polskiej, ZUS Inspektoratu w T.), nie dotyczyło faktów mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy (art. 78 § 1 kpa).
Zasadnie skarżący kasacyjnie podniósł naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 9 kpa. Organ winien był wezwać skarżącego do siedziby MOPS, dla udzielenia mu starannych, niezbędnych wyjaśnień i wskazówek, by skarżący mógł przedstawić konieczne dokumenty, dla ustalenia sytuacji zdrowotnej skarżącego, koniecznych wydatków na jego leczenie oraz dla wyjaśnienia, z jakiego tytułu domaga się świadczenia na opłaty mieszkaniowe. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że negatywnymi skutkami odmowy współdziałania z pracownikami socjalnymi można obarczyć wyłącznie stronę, która została o takich konsekwencjach należycie pouczona. Organy administracji publicznej zobowiązane są udzielać stronie z urzędu całokształtu informacji dotyczących praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Ciążący na organach administracji z mocy art. 9 kpa obowiązek udzielania informacji obejmuje zarówno przepisy prawa materialnego, jak i procesowego, przy czym zgodnie z art. 9 in fine organ nie może ograniczyć się tylko do udzielenia informacji prawnej przez wskazanie bądź zacytowanie przepisu, lecz musi podać również niezbędne wyjaśnienia, jak należy postąpić w danej sytuacji, by uniknąć szkody.
Zasada udzielania przez organ administracji publicznej informacji faktycznej i prawnej uznawana jest za jeden z istotnych czynników wpływających na umacnianie zasady praworządności w działaniach administracji publicznej (wyrok NSA z: 15.12.1995 r., SA/Lu 2479/94; 11.7.2001 r. I SA 2447/00). Stanowi także doniosły element realizacji zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 kpa). Dopiero bowiem materiał dowodowy zebrany z uwzględnieniem tych okoliczności faktycznych pozwala na ocenę prawidłowości działania organu administracji publicznej w kwestii przyznania świadczenia z pomocy społecznej (wyrok NSA z 16.3.2010 r., I OSK 1558/09, Lex 595200). Obowiązek informowania i wyjaśniania stronom przez organ całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych toczącej się sprawy (art. 9 kpa), winien być rozumiany szeroko, jak to jest tylko możliwe. Urzędnik ma wyraźny obowiązek w możliwie jasny sposób wyjaśnić całość okoliczności sprawy stronie i równie wyraźnie wskazać na ryzyko wiążące się z zaplanowanymi działaniami (wyrok SN z 23.7.1992 r., III ARN 40/92 z aprobującymi glosami W. Tarasa – PiP 1993/3/112; J. Zimmermanna – PiP 1993/8/116 i n.; aprobowany przez B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2014 s. 73-74 nb 1, 2).
Zaskarżony wyrok nietrafnie aprobuje pogląd organów obu instancji, że "strona nie podając aktualnego miejsca zamieszkania lub pobytu uniemożliwiła przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, a tym samym uniemożliwiła ustalenie jego aktualnej sytuacji bytowej, zdrowotnej i materialnej", co spowodowało zastosowanie art. 11 ust. 2 ups. Trafnie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że bierna (czy negatywna) postawa wnioskodawcy na tym etapie postępowania nie zwalnia organu od obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i nie może stanowić podstawy do instrumentalnego zastosowania art. 11 ust. 2 ups. Oznacza to, że organ winien w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 kpa), w szczególności, w miarę możliwości, przeprowadzić wywiad z rodziną osoby korzystającej z pomocy, dokonać oględzin miejsc pobytu (nawet tymczasowych i zmienianych przez osobę bezdomną) i zebrać dane posiadane z urzędu.
Dopiero, gdy tak zebrane dane nie dają podstawy do stwierdzenia istnienia przesłanek przyznania świadczenia, możliwa jest odmowa jego przyznania z powołaniem na art. 11 ust. 2 ups (wyrok NSA I OSK 1558/09; wyrok WSA w Krakowie z 24.9.2008 r., III SA/Kr 39/08, Lex 535005; wyrok WSA w Poznaniu z 26.3.2014 r., IV SA/Po 887/13, Lex 1440887). Z art. 11 ust. 2 ups nie można wyprowadzić wniosków co do reguł postępowania dowodowego w sprawach pomocy społecznej (wyrok NSA z 8.6.2006 r., I OSK 107/06, Lex 266957; wyrok WSA w Poznaniu z 25.10.2007 r., IV SA/Po 950/06, Lex 423993). W piśmiennictwie podaje się, że brak współdziałania rodzący dla świadczeniobiorcy negatywne skutki, winien dotyczyć jego trudnej sytuacji życiowej, a nie trudności ustalenia faktów przez pracownika jednostki organizacyjnej pomocy społecznej. Nawet gdy brak współdziałania jest ewidentny, to za przyznaniem pomocy społecznej mogą przemawiać jej cele (I. Sierpowska – op. cit., komentarz do art. 4). Sytuacja, uprawniająca do skorzystania przez organ I instancji z art. 11 ust. 2 ups, w kontrolowanej sprawie nie zaistniała.
Zaskarżony wyrok nie narusza art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 24 § 3 kpa. W aktach brak wniosku skarżącego o wyłącznie konkretnego pracownika organu administracji publicznej. Bezpośredni przełożony pracownika nie musiał wyłączyć danego pracownika z urzędu od udziału w postępowaniu. Jednakże dla realizacji zasady pogłębiania zaufania (art. 8 kpa), mając na uwadze stanowisko zaprezentowane w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach w sprawie IV SA/Gl 782/07 i w postanowieniu z 20 czerwca 2013 r., VII Kp 214/12 Sądu Rejonowego w Tychach, organ I instancji winien był rozważyć powierzenie prowadzenia postępowania pracownikowi MOPS, który do tej pory nie prowadził postępowań z udziałem skarżącego.
Mając na uwadze powyższe uchybienia, należało zaskarżony wyrok uchylić i rozpoznać skargę (art. 188 ppsa).
Skoro Kolegium nie dostrzegło wskazanych wyżej uchybień, popełnionych przez organ I instancji i nie uzupełniło materiału dowodowego (art. 136 kpa), a następnie nie uchyliło zaskarżonej decyzji i nie orzekło co do istoty sprawy (art. 138 § 1 pkt 2 kpa), należało zaskarżoną decyzję uchylić (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa w zw. z art. 4 i art. 11 ust. 2 ups oraz w zw. z art. 6, 7, 8, 9, 77 § 1 kpa). Na podstawie art. 135 ppsa w zw. z art. 4 i art. 11 ust. 2 ups oraz w zw. z art. 6, 7, 8, 9, 77 § 1 kpa należało uchylić decyzję organu I instancji.
Rozpoznając sprawę ponownie, kierując się zasadą szybkości i prostoty postępowania (art. 12 § 1 kpa) Prezydent Miasta Tychy wyznaczy termin przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, wskazując ostatnie miejsce pobytu (nawet niestałego) skarżącego, znane organowi, o czym zawiadomi skarżącego z odpowiednim wyprzedzeniem. W piśmie zawiadamiającym o terminie i miejscu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, pouczy skarżącego w trybie art. 9 kpa, o konieczności przedstawienia w trakcie wywiadu środowiskowego stosownych dokumentów (np. zaświadczeń lekarskich, kart leczenia szpitalnego, recept, faktur za leki), wskazujących na stan zdrowia skarżącego i wysokości wydatków na leczenie oraz przyczyn, dla których wnosi o pokrycie opłat za mieszkanie. Gdyby nie doszło do przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, Prezydent przeprowadzi rozprawę administracyjną z udziałem skarżącego i wezwie wskazane przezeń osoby, dla ustalenia faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy.
W oparciu o te dowody, oraz pozostałe zebrane dowody, Prezydent ustali istotne fakty dla przyznania świadczeń z art. 39 ust. 1 i 2 ups i ewentualnych świadczeń z art. 48 i 49 ups, gdyby skarżący w tej materii uzupełnił żądania wniosku, i rozstrzygnie o wniosku merytorycznie. Uzasadnienie decyzji winno spełniać przesłanki z art. 107 § 1 i 3 kpa. Organy administracji publicznej związane będą oceną prawną i wskazaniami wyrażonymi w niniejszym wyroku (art. 153 ppsa).
Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi ustanowionemu z urzędu wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż to wynagrodzenie, należne od Skarbu Państwa (art. 250 ppsa), przyznawane jest przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258-261 ppsa, na podstawie odrębnego wniosku. Stosownie do § 20 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 461) pełnomocnik winien złożyć Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach stosowne oświadczenie, o jakim mowa w tym przepisie.