Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił sprzeciw Województwa [...] od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość.
Powyższy wyrok wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Decyzją z dnia [...] grudnia 2002 r. Prezydent [...] na podstawie art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm. – zwanej dalej u.g.n.) oraz art. 104 K.p.a. zatwierdził projekt podziału m.in. nieruchomości położonej w [...] w wyniku którego wydzielona została m. in. działka ewid. [...] stanowiąca "rezerwę projektowanej drogi wojewódzkiej" i działka ew. [...] jako "znajdująca się w pasie zieleni izolacyjnej z zaleceniem obsadzenia zielenią wysoką".
J. J. wniosła o podjęcie negocjacji w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania za ww. działki. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2006 r. Marszałek Województwa [...] przekazał ww. wniosek do rozpatrzenia zgodnie z właściwością Prezydentowi [...], który decyzją z dnia [...] stycznia 2007r. odmówił ustalenia odszkodowania. Rozstrzygnięcie to zostało uchylone w całości przez Wojewodę [...] decyzją z dnia [...] lipca 2007 r.
Następnie Województwo [...] wystąpiło z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją z dnia [...] lipca 2007 r., gdyż nie brało udziału w przedmiotowym postępowaniu. Decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. Wojewoda [...] odmówił uchylenia własnej decyzji z dnia [...] lipca 2007 r., stwierdzając, że zarządcą drogi jest Prezydent [...] i organem uprawnionym do wypłaty odszkodowania. Samorząd Województwa natomiast jako właściciel przedmiotowej nieruchomości ma interes prawny w prowadzonym postępowaniu z mocy art. 129 ust. 5 u.g.n.
Decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. Prezydent [...] ustalił odszkodowanie za nieruchomość położoną w [...] na rzecz J. J. w kwocie 253.368,00 zł, jednocześnie zobowiązał Marszałka Województwa [...] do wypłaty ww. odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. Wojewoda [...] uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, ale rozstrzygnięcie to uchylił następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 marca 2017 r. (sygn. akt IV SA/Wa 34/17), stwierdzając, że zadaniem organu odwoławczego jest rozpatrzenie odwołania i jednoznaczne zajęcie stanowiska, kto jest zobowiązany do zapłaty odszkodowania.
Ponownie rozpoznając odwołanie Województwa [...], Wojewoda [...]decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r. na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję z dnia [...] listopada 2015 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Zdaniem Wojewody operat szacunkowy określający wartość działki ewidencyjnej [...] nie może stanowić podstawy do ustalenia odszkodowania z uwagi na jego nieaktualność. Jednocześnie organ I instancji prawidłowo uznał Marszałka Województwa [...] jako podmiot zobowiązany do zapłaty odszkodowania, skoro wywłaszczenie nastąpiło na rzecz Województwa i to ono jest wpisane w księdze wieczystej jako właściciel przedmiotowej nieruchomości. Wobec tego do zapłaty odszkodowania zobowiązany jest Zarząd Województwa [...].
Sprzeciw od powyższej decyzji złożyło Województwo [...].
Oddalając powyższy sprzeciw, Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał na wstępie szerokiej analizy instytucji sprzeciwu w świetle art 64a – art. 64d ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. 2017, poz. 1369 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.), podkreślając, że podstawowym obowiązkiem sądu rozpoznającego ten środek jest ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. Wskazując następnie na przyczyny uchylenia decyzji organu I instancji, Sąd podkreślił, że kwestia ustalenia wysokości odszkodowania za nieruchomość wymaga przeprowadzenia ponownej wyceny nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego i przekracza uprawnienie postępowania uzupełniającego dopuszczalnego art. 136 K.p.a. Zaistniała zatem potrzeba wyjaśnienia zakresu sprawy mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Jako prawidłowe Sąd uznał też ustalenie organu odwoławczego, że podmiotem zobowiązanym do zapłaty odszkodowania jest Zarząd Województwa [...].
Zasadność przedmiotowego stanowiska organu odwoławczego wynika z tego, że wywłaszczenie nieruchomości objętej postępowaniem odszkodowawczym nastąpiło na rzecz Województwa [...], wpisanego do księgi wieczystej jako właściciel przedmiotowej nieruchomości. Mając na uwadze, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, uzasadniał wydanie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., Sąd pierwszej instancji na podstawie art. 151a § 2 P.p.s.a. oddalił sprzeciw.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Województwo [...], zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 151a § 2 w związku art. 151a § 1 P.p.s.a poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i orzeczenie ponad normę prawną wyrażoną w tym przepisie to jest ponad stwierdzenie naruszenia przez organ art. 138 § 2 K.p.a. i wskazanie w uzasadnieniu wyroku, iż organem właściwym do wypłaty odszkodowania jest Zarząd Województwa [...], podczas gdy na podstawie ww. przepisów sąd był uprawniony wyłącznie do ustalenia, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a.
Wskazując na powyższe, strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, o rozpoznanie niniejszej skargi na rozprawie, o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw za obie instancje.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Na wstępie należy wyjaśnić, że stosownie do art. 181 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. 2018, poz. 1302 ze zm.): "Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na rozprawie w składzie trzech sędziów, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej". Natomiast skargę kasacyjną od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje na posiedzeniu niejawnym (art. 182 § 2a P.p.s.a.) i orzeka w składzie jednego sędziego (§ 3 in principio).
Rozpoznając sprawę w granicach określonych treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. i nie dostrzegając przy tym przesłanek nieważności postępowania, o których mowa w § 2 tego przepisu, stwierdzić należało, że podstawa skargi kasacyjnej nie jest usprawiedliwiona. Podkreślić trzeba, że "rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego" (art. 64e P.p.s.a.). Przewidziana zatem w art. 138 § 2 K.p.a. możliwość przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. Organ odwoławczy może zatem uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (art. 138 § 2 K.p.a.).
Zaznaczyć trzeba, że konieczność wydania przez organ odwoławczy tzw. decyzji kasacyjnej nie była kwestionowana w niniejszej skardze kasacyjnej. Argumentacja w niej przedstawiona nawiązuje natomiast do powyżej wskazanego ograniczenia zakresu badania sprawy wniesionej ze sprzeciwu, tj. ustalenia tego, kto jest zobowiązanym do wypłaty odszkodowania. Nie zasługiwała ona jednak na uwzględnienie z następujących powodów. Po pierwsze zauważyć trzeba, że owo wskazanie w uzasadnieniu skarżonego wyroku nastąpiło na skutek kontroli stanowiska zawartego w decyzji organu II instancji.
Po drugie stanowisko to było kwestionowane w rozpoznawanym przez Sąd pierwszej instancji sprzeciwie, więc odniesienie się do niej stanowi wyraz realizacji normy art. 141 § 4 P.p.s.a. Po trzecie wreszcie wskazanie przez Wojewodę organu właściwego do zapłaty odszkodowania stanowiło obowiązek organu zgodnie ze wskazaniami zawartymi w uprzednio zapadłym w sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 marca 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 34/17. W wyroku tym wyraźnie stwierdzono, że "organ odwoławczy winien rozpatrzeć odwołanie od decyzji Prezydenta [...] i jednoznacznie zająć stanowisko jaki organ jest zobowiązany do zapłaty odszkodowania na rzecz skarżącej". Działanie organu było zatem zgodne z art. 153 P.p.s.a.
Przechodząc natomiast do samego określenia podmiotu właściwego do zapłaty odszkodowania jako Zarządu Województwa [...], stwierdzić trzeba, że kwestia ta zasadniczo wykracza poza zakres kontroli kasacyjnej, skoro ani w treści zarzutów, ani nawet w ich uzasadnieniu strona skarżąca nie wskazała z czego wywodzi odmienne stanowisko i jakie ma to źródło w przepisach prawa. Zgodnie natomiast z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 tej ustawy, a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej i rozpatruje wniesioną kasację w nawiązaniu do wyraźnie wyartykułowanych norm prawa, których naruszenie zostało zarzucone Sądowi pierwszej instancji – z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu oraz innych jednostek redakcyjnych konkretnej normy prawnej, zawartej w konkretnym akcie prawnym.
Tylko prawidłowo skonstruowany zarzut pozwala na przeprowadzenie kontroli kasacyjnej zaskarżonego wyroku z punktu tego właśnie przepisu. Sąd kasacyjny nie powinien przy tym domyślać się intencji stron skarżących i formułować za nich zarzutów pod adresem skarżonego wyroku ani ich doprecyzować (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lipca 2004 r. sygn. akt GSK 356/04, ONSAiWSA z 2004, z. 3, poz. 72 oraz z dnia 30 sierpnia 2005 r. sygn. akt FSK 2027/04.).
W rozpoznawanej skardze kasacyjnej ograniczono się do wskazania, jako podstaw kasacyjnych art. 151a § 1 i § 2 P.p.s.a. (podstawy prawne rozpoznania sprzeciwu przez wojewódzki sąd administracyjny) oraz art. 138 § 2 K.p.a. (podstawy wydania tzw. decyzji kasacyjnej). Stanowisko Sądu pierwszej instancji, o ile również nie nawiązywało do żadnego przepisu prawa materialnego, o tyle odwoływało się do stanowiska wyrażonego przez organ II instancji w kontrolowanej decyzji, a w tej wyraźnie jako podstawę prawną wskazano przede wszystkim przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Do żadnych z tych przepisów nie nawiązano w skardze kasacyjnej, co uniemożliwia przeprowadzenie kontroli kasacyjnej. Jedynie zaznaczyć należy, że wskazanie raz na Województwo [...] jako właściciela objętej wywłaszczeniem działki a drugi na Zarząd tego Województwa jako zobowiązanego do zapłaty stanowi nadmierne uproszczenie, chociaż istotnie mogące wywołać znaczne problemy interpretacyjne na późniejszym etapie postępowania.
Podkreślić należy, że Województwo jako osoba prawna (art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa, tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 918) jest podmiotem na rzecz, którego przeszła z mocy prawa własność wydzielonej pod drogi działki. Ono zatem jest zobowiązane jako podmiot prawa do zapłaty odszkodowania. Zarząd Województwa jest z kolei jego organem wykonawczym (art. 15 pkt 2, art. 31 ust. 1 ustawy) i jako taki będzie zobowiązany do realizacji ustalonego w drodze decyzji odszkodowania w imieniu tejże osoby prawnej.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.