Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawiez 14 marca 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 34/17

Uzasadnienie

Zaskarżoną decyzją, na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia [...] czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", po rozpatrzeniu odwołania Województwa [...], Wojewoda [...] uchylił decyzję Prezydenta [...] z [...] listopada 2015 r. i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Decyzją z [...] listopada 2015 r. Prezydent [...] ustalił na rzecz J. J. odszkodowanie w wysokości [...] zł za położoną w [...] przy ul. [...] nieruchomość oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka nr [...] z obrębu [...], wydzieloną pod rezerwę projektowanej drogi wojewódzkiej, zobowiązując do jego wypłaty Marszałka Województwa [...] w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.

Uzasadniając zaskarżoną decyzję Wojewoda [...] wskazał następujące uwarunkowania faktyczne i prawne:

1. - decyzją z [...] grudnia 2002 r. Prezydent [...] zatwierdził projekt podziału nieruchomości, w tym działki ew. nr [...] z obrębu [...], z której w wyniku tego podziału powstała m. in. przedmiotowa działka ew. nr [...];
2. - wnioskiem z [...] grudnia 2005 r. J. J. zwróciła się do Województwa [...], jako aktualnego właściciela przedmiotowej działki ew. nr [...], o wypłatę odszkodowania w trybie art. 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm.), zwanej dalej "u.g.n.";
3. - powyższy wniosek wydanym na podstawie art. 65 § 1 K.p.a. postanowieniem z [...] stycznia 2006 r. Marszałek Województwa [...] przekazał Prezydentowi [...], uznając go za organ właściwy do jego rozpatrzenia;
4. - zawiadomieniem z [...] marca 2006 r. Prezydent [...] poinformował strony o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania m. in. za przedmiotową działkę ew. nr [...];
5. - decyzją z [...] stycznia 2007 r. Prezydent [...] odmówił ustalenia odszkodowania m. in. za przedmiotową działkę ew. nr [...];
6. - decyzją z [...] lipca 2007 r. Wojewoda [...] uchylił w całości powyższą decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia; kopia decyzji z [...] lipca 2007 r. została doręczona aktualnemu właścicielowi działki (Województwu [...]) przy piśmie z [...] sierpnia 2007 r., w którym zwrócono się do niego o przeprowadzenie uzgodnień z byłą właścicielką przedmiotowej działki J. J. mających na celu ustalenie wysokości odszkodowania za przedmiotową działkę;
7. - Województwo [...] wniosło o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z [...] lipca 2007 r.; po przeprowadzeniu postępowania decyzją z [...] stycznia 2009 r. Wojewoda [...] odmówił uchylenia swej decyzji z [...] lipca 2007 r.;
8. - J. J. pismem z [...] kwietnia 2009 r. zwróciła się do Prezydenta [...] o przeprowadzenie uzgodnień, a pismem z [...] września 2013 r. zwróciła się w tej samej sprawie do Marszałka Województwa [...]; w odpowiedzi na drugie z tych pism Marszałek Województwa [...] poinformował ją, że nie jest on właściwy do rozpatrzenia wniosku ani przeprowadzenia uzgodnień, a właściwy w tej sprawie jest Prezydent [...].

Zdaniem Wojewody [...] Prezydent [...] niezasadnie potraktował powyższe stanowisko Marszałka Województwa [...] jako odmowę przeprowadzenia uzgodnień w trybie art. 98 ust. 3 u.g.n.; z akt sprawy nie wynika, aby jakiekolwiek uzgodnienia zostały przeprowadzone; są one natomiast obligatoryjne i powinny zostać udokumentowane. Zarówno Marszałek Województwa [...], jak i Prezydent [...] uznali się za organy niewłaściwe do prowadzenia uzgodnień wysokości odszkodowania, a ich brak oznacza niedopuszczalność wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania; w zaistniałej sytuacji Prezydent [...] wyznaczy Marszałkowi Województwa [...] termin na wystąpienie do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego w przedmiocie ustalenia organu właściwego do dokonania uzgodnień, pod rygorem uznania, że jest nim Marszałek Województwa [...]. Wskazany przez ten sąd organ będzie zobowiązany do przeprowadzenia uzgodnień.

Nieprzystąpienie przez niego, na wezwanie byłego właściciela nieruchomości, do uzgodnień będzie można uznać za negatywny ich wynik, umożliwiający dopiero wówczas złożenie wniosku o ustalenia odszkodowania.

W skardze na decyzję Wojewody [...] z [...] listopada 2016 r. Województwo [...], reprezentowane przez radcę prawnego, zarzuciło naruszenie:

1. 1. art. 138 § 2 K.p.a. poprzez jego zastosowanie i art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie, jako że były podstawy do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i umorzenia postępowania, a nie uchylenia jej i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia;
2. 2. art. 138 § 2 zdanie drugie K.p.a. poprzez:
3. a) jego zastosowanie i skierowanie wskazań do organu pierwszej instancji odnośnie ponownego rozpatrzenia sprawy w sytuacji, gdy postępowanie (z uwagi na brak uzgodnień w trybie art. 98 ust. 3 u.g.n.) winno zostać umorzone;
4. b) niewłaściwe wskazanie okoliczności, które mają być zbadane przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, tj. wskazanie, aby Marszałek Województwa [...] wystąpił z wnioskiem do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pod rygorem uznania go za organ właściwy de facto do wypłaty odszkodowania - w sytuacji uznania przez Sąd, że zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a. było uzasadnione; wskazania z art. 138 § 2 K.p.a. powinny zmierzać do wyjaśnienia okoliczności faktycznych, a nie prawnych (ustalenia organu właściwego do podjęcia uzgodnień i następnie - wypłaty odszkodowania);
5. 3. art. 22 § 3 pkt 2 w zw. z art. 65 § 1 K.p.a. poprzez błędne uznanie, że podmiotem zobowiązanym do wystąpienia o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego jest organ, który jako pierwszy uznał się za niewłaściwy (Marszałek Województwa [...]) i w trybie art. 65 § 1 K.p.a. postanowieniem z [...] stycznia 2006 r. przekazał sprawę do jego zdaniem organu właściwego (Prezydenta [...]); to Prezydent [...] (a nie Marszałek Województwa [...]) może zwrócić się do Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego.

Skarżący uiścił wpis od skargi w wysokości 200 zł i wniósł o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o oddalenie skargi, odwołując się do argumentacji zawartej w zaskarżonym akcie.

Sąd zważył, co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednak nie wszystkie zarzuty są uzasadnione.

W pierwszej kolejności należy podkreślić, że art. 98 ust. 3 u.g.n. przewiduje dwa odrębne tryby ustalenia odszkodowania za przejęte grunty. Pierwszy z nich polega na uzgodnieniu przez właściciela lub użytkownika wieczystego z właściwym organem wysokości odszkodowania, drugi z kolei na ustaleniu odszkodowania przez starostę w drodze decyzji administracyjnej. Obydwa tryby są odmienne, a zależność pomiędzy nimi sprowadza się do tego, że wszczęcie drugiego z nich jest możliwe jedynie wtedy, jeżeli do uzgodnienia na drodze cywilnoprawnej nie dojdzie. Pierwszy ze wskazanych trybów ma charakter cywilnoprawny, podczas gdy ustalenie wysokości odszkodowania przez starostę następuje w trybie administracyjnym. Przepisy u.g.n. nie regulują ani trybu prowadzenia uzgodnień, ani czasu ich trwania, ani formy ich zakończenia. Proces ten, sprowadzający się w istocie do wypracowywania przez zainteresowane strony, w drodze negocjacji, warunków na jakich gotowe są one zawrzeć satysfakcjonującą je umowę w sprawie wysokości odszkodowania, jest pozostawiony woli samych negocjujących.

Jak wypowiedział się NSA w postanowieniu z dnia 17 września 2014r. sygn.. akt I OSK 2102/14 etap poprzedzający postępowanie administracyjne o ustalenie odszkodowania nie podlega kognicji sądu administracyjnego. Jeśli do uzgodnienia wysokości odszkodowania nie dojdzie, strona może wystąpić o ustalenie odszkodowania do starosty (w niniejszym wypadku od Prezydenta [...]) w trybie administracyjnym. Natomiast sam fakt przeprowadzenia uzgodnień jest okolicznością faktyczną i jako taki musi być badany w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 98 ust. 3 u.g.n. Nie kreuje natomiast sprawy administracyjnej.

W zaskarżonej decyzji natomiast Wojewoda błędnie przyjął, że Marszałek Województwa [...] winien wystąpić do NSA o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego w przedmiocie ustalenia organu właściwego do przeprowadzenia negocjacji.

Zgodnie z art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a. NSA jest właściwy do rozstrzygania sporów kompetencyjnych pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego a organami administracji rządowej. Wyjaśnić przy tym trzeba, iż sporem kompetencyjnym jest sytuacja prawna, w której co do zakresu działania organów administracji publicznej zachodzi rozbieżność poglądów, która powinna być usunięta na skutek podjętych w tym kierunku środków prawnych. Spór kompetencyjny ma miejsce wtedy, gdy w postępowaniu przed organami chodzi o rozstrzygnięcie sprawy pomiędzy tymi samymi stronami, dotyczącej tego samego przedmiotu, przy zastosowaniu tej samej podstawy prawnej. Spór kompetencyjny może, więc powstać tylko w ramach konkretnej sprawy administracyjnej, która jest przedmiotem prowadzonego postępowania albo, co do której odmówiono nadania biegu postępowaniu. Przesłanką zatem, która jest podstawowa dla ustalenia właściwości rzeczowej, jest przedmiot sprawy administracyjnej (vide postanowienie NSA z dnia 19 marca 2013r. sygn. akt II OW 191/12).

Tymczasem zgodnie z poglądem podzielanym przez skład orzekający kwestia rokowań nie jest sprawą administracyjną, lecz ma charakter cywilnoprawny. Z tego względu wypowiedziany w decyzji pogląd, że w sytuacji gdy nie wiadomo który z organów winien prowadzić negocjacje wówczas powstaje spór kompetencyjny, w tej sprawie jest wadliwy.

Bezspornie natomiast skarżąca zwracała się zarówno do Prezydenta [...], jak i Województwa [...] o ustalenie i wypłatę odszkodowania. Mianowice nastąpiło wezwanie przez Skarżącą zarówno Prezydenta [...] (pismo z [...] kwietnia 2009 r.), jak i Marszałka Województwa [...] (pismo z [...] września 2013 r.) do przeprowadzenia uzgodnień w trybie art. 98 ust. 3 u.g.n. Sąd zwraca uwagę, że nastąpiło to już w trakcie postępowania administracyjnego i po wydaniu w sprawie decyzji merytorycznych o odmowie przyznania odszkodowania. Wówczas organy nie miały żadnych wątpliwości (wydając decyzję o odmowie przyznania odszkodowania oraz decyzję o uchyleniu tego rozstrzygnięcia) co do spełnienia warunku przeprowadzenia uzgodnień. Takich wątpliwości nabrały dopiero po ponad 10 latach prowadzenia postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania.

Całokształt sprawy, tej konkretnej, nie pozwala zdaniem Sądu aby przyjąć, że nie doszło do przeprowadzenia uzgodnień, co uniemożliwia wszczęcie i prowadzenie postępowania administracyjnego, jak oczekuje tego skarżący. Jeżeli na wniosek o uzgodnienie odszkodowania organ nie reaguje w rozsądnym czasie bądź - jak w niniejszej sprawie – uznaje, że nie jest właściwy do wypłacenia odszkodowania to zdaniem Sądu ziścił się warunek cywilnego etapu sprawy o odszkodowanie.

Mianowicie nie doszło do uzgodnień, co otwiera drogę administracyjnego jego ustalenia. Zatem w sprawie doszło do ustaleń, choć bezskutecznych, co oznacza, że organ odwoławczy poczynił błędne ustalenie faktyczne i nie mógł z tego powodu zastosować art. 138 § 2 k.p.a. Oznacza to, że winien rozpoznać merytorycznie sprawę i przesądzić jaki podmiot jest zobowiązany do wypłaty tego odszkodowania. Taki tok rozumowania prowadzi do dalszego wniosku, że bezzasadny jest zarzut skargi, że postępowanie w sprawie wypłaty odszkodowania winno zostać umorzone z uwagi na nieprzeprowadzenie uzgodnień w trybie art. 98 ust. 3 u.g.n.

Przeprowadzenie uzgodnień z art. 98 ust. 3 u.g.n. to okoliczność faktyczna podlegająca badaniu w warunkach indywidualnej sprawy. Jeżeli na wniosek o uzgodnienie właściwy organ nie reaguje w rozsądnym czasie bądź uznaje swą niewłaściwość nie pozwalającą mu przystąpić do uzgodnień, nie można uznać, że do uzgodnień nie doszło. Nieprzystępowanie przez dłuższy okres czasu przez właściwy organ do uzgodnień oznacza, że uzgodnienia odbyły się, lecz nie doprowadziły do wiążących ustaleń (czyli zakończyły się wynikiem negatywnym). W takie sytuacji nie ma podstaw do umorzenia postępowania, gdyż zaszły wszystkie przesłanki do ustalenia odszkodowania w trybie art. 98 u.g.n.

Z powyższą sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Wniosek o ustalenie odszkodowania Skarżąca złożyła do Marszałka Województwa [...] pismem z [...] grudnia 2005 r. (data wpływu [...] stycznia 2006 r.). Od tego czasu nastąpiło przekazanie wniosku do Prezydenta [...] w trybie art. 65 § 1 K.p.a., wydanie kilku decyzji (w tym zaskarżonej) oraz wezwanie przez Skarżącą zarówno Prezydenta [...] (pismo z [...] kwietnia 2009 r.), jak i Marszałka Województwa [...] (pismo z [...] września 2013 r.) do przeprowadzenia uzgodnień w trybie art. 98 ust. 3 u.g.n. Oznacza to, że Wojewoda niewłaściwie uznał, że do uzgodnień nie doszło. Naruszył tym samym nie tylko art. 98 ust. 3 u.g.n., ale również art. 8 K.p.a. stanowiący, że organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, co w kontekście wieloletniego już prowadzenia postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania z pewnością nie nastąpiło.

Rację ma zaś skarżąca, że nie było podstaw do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a., tj. uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania mu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Jako przyczynę takiego rozstrzygnięcia wskazano konieczność wyjaśnienia okoliczności prawnej - ustalenia organu właściwego do prowadzenia uzgodnień, a co za tym idzie - wypłaty odszkodowania. Nie ma jednak możliwości zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. w sytuacji, gdy do wyjaśnienia pozostaje okoliczność prawna. Ponadto jak już wyżej wskazano, organ odwoławczy bezzasadnie utożsamił postępowanie o charakterze cywilnym jakim jest prowadzenie negocjacji z postępowaniem administracyjnym, w którym jest możliwość wystąpienia ze sporem kompetencyjnym.

W konsekwencji powyższych rozważań organ odwoławczy winien rozpatrzeć odwołanie od decyzji Prezydenta [...] i jednoznacznie zająć stanowisko jaki organ jest zobowiązany do zapłaty odszkodowania na rzecz skarżącej.

Z przytoczonych wyżej przyczyn Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz lit. c p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1. sentencji wyroku.

W pkt 2. sentencji wyroku orzeczono o kosztach postępowania na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 powyższej ustawy oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.). Na zasądzone koszty składają się: kwota 200 zł uiszczona tytułem wpisu od skargi i kwota 480 zł tytułem wynagrodzenia radcowskiego.