Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 56/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. A. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] października 2011 r., nr [...] o umorzeniu postępowania dotyczącego potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej.
Wyrok powyższy zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Wnioskiem z dnia 29 grudnia 2008 r., J. A. wystąpił do Wojewody Łódzkiego o potwierdzenie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości w miejscowości P., woj. wileńskie, tj. poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Organ wezwał wnioskodawcę do złożenia brakujących oświadczeń i dokumentów, w związku z czym wnioskiem z dnia 16 lipca 2009 r. J. A. wystąpił o zawieszenie postępowania w sprawie.
Wojewoda Łódzki, postanowieniem z dnia [...] lipca 2009 r., [...], zawiesił postępowanie w trybie art. 98 § 1 k.p.a., wskazując, iż zgodnie z art. 98 § 2 k.p.a., jeżeli w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania żadna ze stron nie zwróci się o podjęcie postępowania, żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane.
Decyzją z dnia [...] października 2012 r. Wojewoda Łódzki orzekł o umorzeniu postępowania, wskazując, że strona w trzyletnim terminie nie zwróciła się do organu o podjęcie zawieszonego postępowania.
W odwołaniu od powyższej decyzji J. A. wskazał, że uległ wypadkowi i przebywał w szpitalach, co uniemożliwiło mu czynny udział w prowadzonym postępowaniu i zebranie dokumentów, podnosząc, że kompletował dokumenty z Ambasady Białoruskiej, które przesłał do Mazowieckiego Urzędu Wojewódzkiego.
Minister Skarbu Państwa, decyzją z dnia [...] listopada 2012 r., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Minister wskazał, że strona postępowania w ciągu trzyletniego terminu nie wystąpiła do organu wojewódzkiego z wnioskiem o podjęcie zawieszonego postępowania, stąd postępowanie stało się bezprzedmiotowe i jako takie wymagało umorzenia w trybie art. 105 § 1 k.p.a., zaś odnosząc się do, zawartych w odwołaniu, argumentów dotyczących stanu zdrowia, stwierdził, że strona nie przedstawiła żadnych dowodów uprawdopodobniających uchybienie terminu do złożenia wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania. Minister podkreślił też, że strona mogła wyznaczyć pełnomocnika do prowadzenia sprawy, który wykonałby niezbędne czynności w jej imieniu lub korespondencyjnie wystąpić z wnioskiem o podjęcie postępowania, gdyż osobiste stawiennictwo w tym przypadku nie jest wymagane.
W skardze na powyższą decyzję J. A. podniósł, że w trzyletnim okresie nie wyznaczył pełnomocnika ani nie wystąpił o podjęcie zawieszonego postępowania, gdyż o prawach tych został poinformowany przez organ dopiero w piśmie z dnia 27 września 2012 r. i w sposób dla niego niejasny, zaś o przysługujących prawach dowiedział się w sposób zrozumiały z decyzji Ministra. Skarżący podniósł, że pismo Łódzkiego Urzędu Wojewódzkiego z dnia 27 września 2012 r. wprowadziło go w błąd stwierdzeniem, że zgromadzono materiał dowodowy wystarczający do zakończenia sprawy, dlatego nie skorzystał z prawa wglądu w akta. Takie działanie Wojewody Łódzkiego skarżący uznał za naruszające art. 9 i art. 10 k.p.a.
Odpowiadając na skargę, organ wniósł o jej oddalenie.
Oddalając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że w postanowieniu z dnia [...] lipca 2009 r. o zawieszeniu postępowania Wojewoda Łódzki zawarł informację, iż jeżeli w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania żadna ze stron nie zwróci się o podjęcie postępowania, żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane, organ dopełnił zatem obowiązku należytego i wyczerpującego informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Postanowienie o zawieszeniu postępowania doręczone zostało J. A. w dniu 23 lipca 2009 r., termin trzyletni upłynął w dniu 24 lipca 2012 r., a w tym okresie skarżący nie wniósł do organu o podjęcie zawieszonego postępowania, prawidłowo zatem Wojewoda Łódzki stwierdził, iż zaszła podstawa do wydania decyzji umarzającej postępowanie – stwierdził Sąd, podkreślając, że dla prawidłowości decyzji administracyjnych wydanych w tej sprawie nie miała znaczenia treść pisma organu z dnia 27 września 2012 r., w tym błędna informacja o zebraniu materiału dowodowego.
Za niezasadny Sąd uznał zarzut skargi, iż strona została przez organ poinformowana o prawie wystąpienia o podjęcie postępowania zbyt późno, gdyż w postanowieniu o zawieszeniu postępowania, zawarta była informacja, o treści art. 98 § 2, niebudząca żadnych wątpliwości. Natomiast co do kwestii przywrócenia terminu, Sąd stwierdził, że termin z art. 98 § 2 k.p.a. jako prekluzyjny nie podlega przywróceniu.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J. A., reprezentowany przez pełnomocnika z urzędu, domagając się uchylenia zaskarżonego orzeczenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Skarga kasacyjna oparta została o podstawę z art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), a wyrokowi zarzucono naruszenie:
- – art. 134 § 1 p.p.s.a. polegające na tym, że Sąd I instancji nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną nie wyszedł poza ich granice, pomimo że powinien to uczynić oceniając w szczególności zgodność zaskarżonej decyzji z art. 98 § 2 k.p.a. i zasadami wyrażonymi w art. 7,8,9 k.p.a. oraz art. 58 k.p.a.;
- – art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a., art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych przez wadliwe wykonanie swego ustrojowego obowiązku kontroli zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem przez oddalenie skargi w sytuacji, gdy obowiązkiem Sądu było stwierdzenie naruszenia art. 98 § 2 k.p.a., art. 9 k.p.a. oraz art. 58 k.p.a.;
- – art. 145 § 1 ust. 1 lit. a/ p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. przez oddalenie skargi podlegającej uwzględnieniu i brak uchylenia zaskarżonej decyzji;
przy czym mając na względzie treść uchwały pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., sygn. I OPS 10/09, należy wskazać, iż naruszenie przez WSA w Warszawie powyższych przepisów postępowania związane jest z naruszeniem przez organy administracji następujących przepisów prawa materialnego (procedury administracyjnej):
- – art. 98 § 2 k.p.a. w związku z art. 80, 7 i 8 k.p.a. przez uznanie żądania wszczęcia postępowania za wycofane w sytuacji, gdy w świetle całokształtu okoliczności sprawy uzasadnione było przyjęcie, iż wnioskodawca jest w dalszym ciągu zainteresowany prowadzeniem sprawy i umorzenie postępowanie w świetle zasad rządzących postępowaniem administracyjnym powinno być poprzedzone wyjaśnieniem rzeczywistej woli strony postępowania;
- – art. 9 k.p.a. w związku z art. 101 § 2 k.p.a. przez nietrafne przyjęcie, że w świetle realiów przedmiotowej sprawy jednorazowe, standardowe poinformowanie strony o skutkach zawieszenia postępowania (zacytowanie brzmienia przepisu) zamieszczone w postanowieniu o zawieszeniu wyczerpuje obowiązek informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków i obowiązek dbałości, aby uczestnik postępowania nie poniósł szkody z powodu nieznajomości przepisów procedury;
- – art. 58 w związku z art. 59 k.p.a. przez brak rozpatrzenia i uwzględnienia wniosku o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania zawartego w odwołaniu od decyzji o umorzeniu postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skargę kasacyjną należało uwzględnić, uznając jej podstawy za usprawiedliwione.
Artykuł 98 § 2 k.p.a. stanowi, że jeżeli w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania żadna ze stron nie zwróci się o podjęcie postępowania, żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane. Z przepisu tego wynika zatem, że aby zawieszone postępowanie mogło być podjęte i toczyć się dalej potrzebne jest zwrócenie się do organu o podjęcie postępowania. Brak takiej czynności skutkuje uznanie wszczęcia postępowania za wycofane. W takiej sytuacji postępowanie kończy decyzja o jego umorzeniu.
Podkreślenia jednak wymaga, że każda sprawa administracyjna ma charakter zindywidualizowany i powinna być oceniana przez pryzmat występujących w niej okoliczności, istotnych a różniących sprawy, o podobnym stanie i charakterze.
Wyżej wymieniony art. 98 § 2 k.p.a. wymaga, w celu podjęcia zawieszonego postępowania, zwrócenie się do organu o to podjecie. Zwrócenie się o podjęcie powinno mieć formę stosownego, wyraźnego wniosku. Nie wykluczone jest jednak złożenie podania nawet nieodpowiadającego wymogom formalnym, ale takiego z którego wynikałoby czego strona się domaga. Możliwe i dopuszczalne jest także uznanie, że "zwrócenie się" o którym mowa w art. 98 § 2 k.p.a. to będą czynności faktyczne, świadczące o chęci kontynuowania przez stronę postępowania o wszczęcie którego wystąpiła. Każda z czynności strony powinna być badana przez organ pod kątem intencji strony w danej, konkretnej sytuacji, nawet jeśli te czynności nie są w pełni formalne. Tego właśnie wymaga zasada prawdy obiektywnej, wyrażona w art. 7 k.p.a., zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, wskazana w art. 8 k.p.a.
W sprawie nie ulega wątpliwości, że skarżący kasacyjnie J. A. nie złożył, w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania, wniosku wyraźnego, czy jakiegokolwiek pisma o podjęcie zawieszonego postępowania. Jednak, ponieważ postępowanie zostało zawieszone na jego wniosek po to, aby mógł zebrać dokumenty istotne w sprawie o realizację prawa do rekompensaty za nieruchomości pozostawione poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej, do czego został zresztą przez Wojewodę Łódzkiego, organ prowadzący postępowanie, zobowiązany, dowody te gromadził i przekazywał do Mazowieckiego Urzędu Wojewódzkiego. Czynności te świadczą o tym, że jego działania zmierzają do kontynuowania postępowania w sprawie rekompensaty. Okoliczności te zresztą były sprawdzane i wzięte pod uwagę przez samego Wojewodę Łódzkiego, za pośrednictwem którego zostało złożone odwołanie, a który ma możliwość zmiany swojej decyzji w trybie autokontroli, przewidzianej w art. 132 k.p.a., a już na pewno przez Ministra, rozpatrującego odwołanie.
Przesyłając dokumenty, niezbędne w sprawie, zatem wykonując nałożone przez organ zobowiązanie, a także w związku z pismem Wojewody Łódzkiego z 27 września 20 września 2012 r. o zgromadzeniu materiału dowodowego, skarżący miał prawo się spodziewać, że jego działania, choć bez formalnego wniosku, zostały potraktowane jako chęć kontynuowania, zatem podjęcie postępowania, a nie jego umorzenie.
Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 184 i art. 203 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.).