Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 5 lipca 2007 r. sygn. akt II SA/Kr 1253/05 w sprawie ze skargi T. L., B. B., B. W. i R. L. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] sierpnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości: w punkcie pierwszym stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji w zakresie punktu pierwszego dotyczącego odmowy zwrotu części działki nr [...], położonej w obrębie [...] jedn. ew. K. M. Kraków, w granicach wywłaszczonej parceli I. kat [...] b. gm. kat. Ł. i w punkcie drugim uchylił postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia [...] marca 2004 r. znak: [...] wyznaczające Starostę Krakowskiego do załatwienia sprawy.
Sąd przedstawił następujący stan faktyczny oraz ocenę prawną sprawy:
Umową sprzedaży zawartą w formie aktu notarialnego Rep. [...] Nr [...] z dnia [...] września 1974 r. W. L. sprzedała Skarbowi Państwa w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1074 r. Nr 10, poz. 64), nieruchomość składającą się z parcel: l. kat. [...] o pow. [...] m2 i l. kat. [...] o pow. [...] m2, położoną w b. gm. kat. Ł. Podstawą wywłaszczenia była decyzja Prezydium Rady Narodowej m. Krakowa z dnia [...] sierpnia 1972 r. zatwierdzająca plan realizacyjny budowy bloków mieszkalnych przy ulicy [...] w Krakowie. Z tytułu wywłaszczenia nieruchomości powołaną umową sprzedaży ustalono na rzecz właścicielki odszkodowanie w łącznej kwocie [...] zł.
Po wywłaszczeniu parcela l. kat. [...] o pow. [...] ha b. gm. kat. Ł. zmieniła swe oznaczenie i powierzchnię na działkę nr [...] o pow. [...] ha położoną w obrębie [...] jedn. ewid. K. Następnie wraz z innymi działkami weszła w skład działki ewidencyjnej nr [...] o pow. [...] ha obr. [...] jedn. ewid. K., która następnie uległa podziałowi na działki: nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...]. Działka nr [...] na podstawie decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] grudnia 2002 r. nr [...] uległa podziałowi na działki: nr [...], nr [...] i nr [...]. Zgodnie z mapą ewidencji gruntów działka nr [...], odpowiadająca wywłaszczonej parceli l. kat. [...], w aktualnym operacie ewidencji gruntów dla obr. [...] jedn. ewid. K. m. Kraków stanowi część działki nr [...]. Zgodnie z odpisem z księgi wieczystej Kw [...] działka nr [...] o pow. [...] ha stanowi własność Gminy Kraków, w użytkowaniu wieczystym [...] Spółdzielni Budowlano - Mieszkaniowej "[...]" w Krakowie, a wpisu tego prawa dokonano w dniu [...] października 1994 r.
W. L. w dniu [...] grudnia 1999 r. wniosła o zwrot części obecnej działki nr [...] oraz działki nr [...].
Decyzją z dnia [...] października 2001 r. Prezydent Miasta Krakowa odmówił zwrotu części działki nr [...], orzekł o zwrocie na rzecz W. L. działki nr [...] oraz zobowiązał W. L. do zwrotu na rzecz Gminy Kraków kwoty [...] zł odpowiadającej zwaloryzowanemu odszkodowaniu wypłaconemu z tytułu wywłaszczenia. Od tej decyzji W. L. złożyła odwołanie, a Wojewoda Małopolski decyzją z dnia [...] listopada 2001 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.
W. L. zmarła w trakcie postępowania administracyjnego, a na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego dla Krakowa-[...] Wydział [...] Cywilny z dnia [...] kwietnia 2003 r. sygn. akt: [...] spadek po niej nabyli: mąż T. L. oraz dzieci: R. L., B. W. i B. B. - po 1/4 części. Spadkobiercy poprzedniej właścicielki pismem z dnia [...] sierpnia 2003r. poinformowali organ pierwszej instancji, że rezygnują z roszczenia dotyczącego wskazania granic działki nr [...] obr. [...] Krowodrza. Ponadto doręczyli kseokopię dowodu wpłaty dokonaną przez W. L. w dniu [...] września 2002 r. kwoty [...] zł tytułem zwrotu działki nr [...].
Po wyłączeniu Prezydenta Miasta Krakowa od załatwienia sprawy Wojewoda Małopolski postanowieniem z dnia [...] marca 2004 r. nr [...] do załatwienia przedmiotowej sprawy w pierwszej instancji wyznaczył Starostę Krakowskiego.
Starosta Krakowski decyzją z dnia [...] listopada 2004 r. orzekł: o odmowie zwrotu na rzecz T.L., B. B., R. W. i R. L., części dz. nr [...] w granicach wywłaszczonej (nabytej) parceli l. kat. [...] w b. gm. Kat Ł., o zwrocie na rzecz ww. osób po 1/4 części dla każdego z nich, działki nr [...] w granicach wywłaszczonej parceli l. kat. [...] w b. gm. Kat Ł. oraz o zobowiązaniu ww. osób do zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania za wywłaszczenie określając równocześnie sposób wpłaty powyższej kwoty. Organ stwierdził także, że ostateczna decyzja o zwrocie działki nr [...] stanowi podstawę do wygaszenia trwałego zarządu ustanowionego na rzecz Zakładu Gospodarki Komunalnej w Krakowie.
Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie organ pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.), powoływanej dalej jako "ugn", na Skarbie Państwa lub właściwej jednostce samorządu terytorialnego spoczywa obowiązek zwrotu nieruchomości, jeżeli stała się ona zbędna na cel wywłaszczenia. Jednak obowiązek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości (choćby niewykorzystanej zgodnie z celem wywłaszczenia) znosi przepis art. 229 ustawy stanowiąc, że roszczenie nie przysługuje w sytuacji, gdy przed 1 stycznia 1998 r. została ona sprzedana albo oddana w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej i prawa te zostały ujawnione w księdze wieczystej. Organ stwierdził, że wywłaszczona parcela stanowiąca część działki nr [...], jest własnością Gminy Kraków i pozostaje, w rozumieniu przepisu art. 229 ustawy, w użytkowaniu wieczystym osoby trzeciej - [...] Spółdzielni Budowlano - Mieszkaniowej "[...]" w Krakowie, zatem należało odmówić zwrotu tej części przedmiotowej nieruchomości.
Odwołanie od decyzji Starosty Krakowskiego z dnia [...] listopada 2004 r. w części dotyczącej odmowy zwrotu części działki nr [...] złożyli T. L., B. B. i B. W. Wojewoda Małopolski decyzją z dnia [...] sierpnia 2005 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania, utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji w części dotyczącej orzeczenia o odmowie zwrotu części działki nr [...], tj. w zakresie, którego dotyczyło odwołanie. W pozostałym zakresie decyzja, wobec nie objęcia odwołaniem, stała się ostateczna.
Uzasadniając rozstrzygnięcie Wojewoda Małopolski stwierdził, że wobec tego, iż do wnioskowanej nieruchomości zostało ustanowione prawo użytkowania wieczystego i prawo to zostało wpisane do księgi wieczystej przed dniem 1 stycznia 1998 r., to zgodnie z art. 229 ugn, roszczenie o jej zwrot wnioskodawcom nie przysługuje, zatem organ pierwszej instancji prawidłowo odmówił zwrotu nieruchomości. Organ odwoławczy ponadto wyjaśnił, że wobec nieprzysługiwania roszczenia o zwrot nieruchomości z mocy art. 229 ugn, podniesiony w odwołaniu zarzut niezawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa do czasu uzyskania rozstrzygnięcia w przedmiocie usunięcia przeszkody w postaci użytkowania wieczystego, jest bezzasadny. Ponadto organ zauważył, że strony nie przedstawiły dowodu na okoliczność wszczęcia stosownego postępowania zmierzającego do rozwiązania umowy użytkowania wieczystego.
Skargę na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] sierpnia 2005 r., (uzupełnioną pismem z dnia 7 października 2005 r.) złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie T. L., B. B., B. W. oraz R. L., reprezentowani przez pełnomocnika, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji pierwszej instancji, a także o zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania. W skardze zarzucono naruszenie przepisów: art. 7, 8, 9, 10 i 77 k.p.a., art. 61 § 1 i § 2 kpa, a także art. 33 ust. 3 ugn w związku z art. 240 kc, art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji RP. W uzasadnieniu skargi podano, że już w odwołaniu skarżący podnosili, iż organ pierwszej instancji nie wyjaśnił, na jakiej podstawie powstało użytkowanie wieczyste na działce [...] i czy istnieje możliwość jego zniesienia, ponieważ sytuacja w terenie, co wykazały wizje z [...] lipca 2001 r. i z [...] sierpnia 2003 r., potwierdza niewykorzystanie tej działki na cel wywłaszczenia. Zdaniem skarżących, postępowanie w przedmiocie rozwiązania użytkowania wieczystego z powodu niezabudowania działki nr [...] powinno być wszczęte z urzędu. Tego skarżący domagali się w odwołaniu. Zaniechanie wyegzekwowania tego obowiązku od właściwego organu oznacza naruszenie przez organ drugiej instancji art. 61 § 1 i § 2 kpa i art. 33 ust. 3 ugn w związku z art. 240 kc. Uchybienie to jest szczególnie widoczne z punktu widzenia regulacji zawartej w art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji RP, ponieważ prawo do zwrotu nieruchomości wynika z prawa własności (jest jego pochodną). Zarzucono, że organ drugiej instancji nie zawieszając postępowania nie dał skarżącym możliwości zniesienia użytkowania wieczystego, czym naruszył art. 7, 8, 9, 10 i 77 kpa oraz art. 136 i 137 ugn. Wskazano też na sprzeczność w datach wpisu do księgi wieczystej prawa użytkowania wieczystego, co świadczy o naruszeniu art. 8 kpa, ponieważ tego typu ustalenia rujnują zaufanie stron do organu administracyjnego oraz negatywnie wpływają na kulturę prawną
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 5 lipca 2007 r. sygn. akt II SA/Kr 1253/05 stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji w zakresie dotyczącym odmowy zwrotu części działki nr [...], położonej w obrębie [...] jedn. ew. K., w granicach wywłaszczonej parceli I. kat [...] b. gm. kat. Ł. oraz uchylił postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia [...] marca 2004 r. nr [...] wyznaczające Starostę Krakowskiego do załatwienia przedmiotowej sprawy.
W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że co do kwestii, czy organ administracji prowadzący postępowanie w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest zobowiązany do zawieszenia tego postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa w sytuacji, o jakiej mowa w art. 229 ugn, to o zagadnieniu prejudycjalnym można by mówić wtedy, gdyby powstały wątpliwości co do tego, czy w istocie prawo użytkowania wieczystego zostało ustanowione na rzecz osoby trzeciej i zostało ono ujawnione w księdze wieczystej. Na gruncie zaś przedmiotowej sprawy wątpliwości takie nie istnieją. W chwili wydawania decyzji ostatecznej w niniejszej sprawie nie toczyło się postępowanie o rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego, nie było zatem podstaw do zawieszenia postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości.
W ocenie Sądu, w sprawie zaistniały jednak podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji pierwszej instancji. Sąd wskazał, że zgodnie z art. 142 ugn o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości, zwrocie odszkodowania, w tym nieruchomości zamiennej oraz o rozliczeniach z tytułu zwrotu i terminach zwrotu orzeka w drodze decyzji starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej. Objęte żądaniem zwrotu działki położone są na terenie miasta na prawach powiatu (art. 91 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 z późn. zm.), które - zgodnie z treścią art. 92 ust. 2 tej ustawy - jest gminą wykonującą zadania powiatu na zasadach określonych w tej ustawie. W gminie mającej status miasta na prawach powiatu nie ma oddzielnych organów samorządu powiatowego, a kompetencje zarządu powiatu i starosty wykonuje prezydent miasta, który uprawnienia do działania w charakterze organu pierwszej instancji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej czerpie z przepisów art. 39 ust. 1 w zw. z art. 11a ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym.
Z powyższego wynika, że organem właściwym do wydania decyzji administracyjnej w pierwszej instancji w sprawie o zwrot wywłaszczonych nieruchomości był Prezydent Miasta Krakowa. W niniejszej sprawie decyzję w pierwszej instancji wydał natomiast Starosta Krakowski, wyznaczony do jej załatwienia przez Wojewodę Małopolskiego postanowieniem z dnia [...] marca 2004 r. opartym na przepisie art. 26 § 2 w zw. z art. 26 § 3 kpa, wskutek wyłączenia się Prezydenta Miasta Krakowa od załatwienia sprawy.
Sąd wojewódzki wskazał, że organy administracji uzasadniając zgodność z prawem takiego działania odwołały się do uchwały składu 7 Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 maja 2003 r. sygn. OPS 1/03 jednak Sąd poglądu wyrażonego w tej uchwale nie podziela. Kompetencja organu należy do materii ustawowej, nie może więc być regulowana aktami niższego rzędu. Wynika stąd zakaz przekazywania sobie kompetencji przez same organy, bez specjalnego upoważnienia (por. Zimmermann Prawo administracyjne, Zakamycze 2005, s. 119-120).
Sąd stwierdził, że choć we wskazanej uchwale NSA mowa jest o wyłączeniu pracownika, to w istocie, skoro zgodnie z nią wyłączeniu podlega każdoczesny piastun organu, jej stosowanie prowadzi do wyłączenia organu od rozpoznawania wszystkich spraw o określonym przedmiocie. Następuje więc utrata właściwości organu do załatwienia konkretnej sprawy indywidualnego podmiotu. W rzeczywistości więc, zdaniem Sądu I instancji, uchwała zmierza do istotnej zmiany kompetencji organów administracji publicznej, wynikających z norm ustrojowych, norm kompetencyjnych i norm administracyjnego prawa materialnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, iż podziela w tej kwestii poglądy, jakie zostały wyrażone przez T. Wosia w glosie do wzmiankowanej uchwały (publik. w Samorząd Terytorialny nr 12/2004, s. 70). Obowiązujące prawo przewiduje formy, za pomocą których może nastąpić przekazanie kompetencji. Taką konstrukcją, która umożliwia przejęcie kompetencji, jest instytucja wyłączenia organu i w konsekwencji wyznaczenie innego organu do prowadzenia danej sprawy. W obecnych przepisach kpa brak jest jednak unormowania mówiącego o wyłączeniu organów gminy w sprawach, w których gmina ta jest stroną. Tymczasem organy administracji w niniejszej sprawie stanęły na stanowisku, że podstawą takiego wyłączenia jest art. 24 § 1 pkt 1 i 4 kpa, czyli przepisy dotyczące wyłączenia pracownika, przyjmując wykładnię zaprezentowaną przez NSA w uchwale z 19 maja 2003 r. sygn. akt OPS 1/03.
Zdaniem Sądu, to czy prezydent miasta na prawach powiatu jest, czy nie jest pracownikiem, nie ma istotnego znaczenia. Istotą podstaw wyłączenia pracownika od udziału w postępowaniu, są jego indywidualne związki z indywidualną sprawą. Przyczynami wyłączenia pracownika są więc przypadki bliskości wobec stron oraz przypadki bliskości wobec samej sprawy. Relacje te mają dotyczyć osoby pracownika, a nie piastuna organu. Relacja zaś, w jakiej prezydent miasta na prawach powiatu, wykonujący zadania starosty, pozostaje w stosunku do gminy wynika z norm o charakterze ustrojowym i dotyczy organu, a nie konkretnej osoby sprawującej urząd prezydenta. Istnieje także różnica w konsekwencjach wyłączenia pracownika i organu. Wyłączony od udziału w danej sprawie pracownik traci możność podejmowania czynności procesowych w danej sprawie, natomiast następstwem wyłączenia organu jest utrata właściwości do załatwienia danej sprawy administracyjnej.
Wobec powyższego, skoro nie było podstaw do wyłączenia Prezydenta Miasta Krakowa, to wskazanie innego organu doprowadziło do naruszenia właściwości organu (art. 19 kpa), której organ powinien przestrzegać z urzędu. Wyznaczenie zatem Starosty Krakowskiego postanowieniem z dnia [...] marca 2004 r., jako konsekwencji wyłączenia Prezydenta Miasta Krakowa, nastąpiło niezasadnie.
Sąd podkreślił, że naruszenie każdego rodzaju właściwości, stanowi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności decyzji wydanej przez organ, który nie miał do tego kompetencji. Wypełnia to bowiem przesłankę, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 1 kpa.
Z tej przyczyny Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie mając na względzie naruszenie właściwości, orzekł o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej w zakresie odmowy zwrotu części przedmiotowej działki oraz o uchyleniu postanowienia Wojewody Małopolskiego o wyznaczeniu Starosty Krakowskiego do załatwienia sprawy.
Skargi kasacyjne od tego wyroku wniesione zostały do Naczelnego Sądu Administracyjnego przez przez Wojewodę Małopolskiego oraz przez Gminę Miejską Kraków.
Wojewoda Małopolski zaskarżając wyrok całości wniósł o jego uchylenie w całości i o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Skargę kasacyjną Wojewoda oparł na zarzutach naruszenia:
- art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", poprzez stwierdzenie, że decyzja Wojewody Małopolskiego z dnia [...] sierpnia 2005 r. nr [...] i poprzedzająca ją decyzja Starosty Krakowskiego z dnia [...] listopada 2004 r. Nr [...] w zakresie punktu pierwszego dotyczącego odmowy zwrotu części działki nr [...], w granicach wywłaszczonej parceli l. kat. [...], są nieważne poprzez wyczerpanie przesłanki, o której mowa w art. 156 §1 pkt 1 kpa przez naruszenie właściwości;
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez ustalenie, że postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia [...] marca 2004 r. nr [...] wyznaczające Starostę Krakowskiego do załatwienia sprawy narusza przepisy prawa procesowego - art. 24 § 1 pkt 1 i 4 kpa.
W uzasadnieniu podniesionych zarzutów Wojewoda Małopolski stwierdził, że nie można się zgodzić ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji odnośnie braku podstaw do wyłączenia Prezydenta Miasta Krakowa od załatwienia sprawy o zwrot przedmiotowej nieruchomości.
Jest bezspornym, że organem właściwym do wydania decyzji w pierwszej instancji w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej. W mieście na prawach powiatu organem tym jest prezydent miasta. Bezspornym jest i to, że wywłaszczona nieruchomość stanowi własność Gminy Miejskiej Kraków, a zatem Gmina Miejska Kraków jest stroną postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Ze względu na ten fakt Prezydent Miasta Krakowa utracił zdolność do orzekania w przedmiocie zwrotu tej nieruchomości, gdyż jego udział w postępowaniu, a następnie wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia wywołałyby wątpliwości co do jego bezstronności.
W art. 24 kpa przewiduje się wyłączenie pracownika organu administracji publicznej od udziału w postępowaniu w sprawie, w której jest stroną (art. 24 § 1 pkt 1) lub przedstawicielem jednej ze stron (art. 24 § 1 pkt 4). W przedmiotowej sprawie z uwagi na to, że organ gminy rozstrzygałby sprawę w postępowaniu dotyczącym jej interesu prawnego, konieczne było wyłączenie tego organu od jej rozstrzygnięcia. Tak więc przepisy proceduralne zawarte w kodeksie postępowania administracyjnego, pomimo przepisów kompetencyjnych tj. art. 142 ugn i art. 90 oraz art. 91 ustawy o samorządzie powiatowym, regulują zarówno sytuację wyłączenia pracownika, jak i wyłączenia organu w postępowaniu w sprawie dotyczącej jego interesu prawnego, rozwiązując tym samym kwestię orzekania we własnej sprawie. Regulacja kodeksowa wskazuje na to, że istnieje uregulowanie odmienne od przepisów kompetencyjnych pozwalające na wyjście z impasu uniemożliwiającego gminie, będącej jednocześnie właścicielem nieruchomości i organem uprawnionym do rozstrzygania sprawy zwrotu, występowanie w charakterze strony tego postępowania. Wyłączenie prezydenta miasta na prawach powiatu od udziału w sprawie umożliwia realizację jego uprawnień właścicielskich.
Przyjęcie za za Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, iż brak jest podstaw do wyłączenia Prezydenta Miasta Krakowa w przedmiotowej sprawie pozbawiłoby Miasto będące właścicielem nieruchomości prawa do dochodzenia swoich roszczeń wynikających ze stosunków właścicielskich. Pozbawiłoby to również tę osobę prawną prawa do sądu oraz naruszałoby zasadę równości pomiędzy gminą a gminą na prawach powiatu poprzez przyjęcie, że nie może być ona stroną postępowania, w którym jej organ wydawał rozstrzygnięcie.
Ponadto wyłączenie prezydenta miasta, jego zastępców oraz wszystkich innych pracowników urzędu gminy od udziału w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie niweczy ustawowych kompetencji tych organów do orzekania w tego typu sprawach. Pozostają one nadal właściwe do rozstrzygania spraw dotyczących nieruchomości będących własnością Skarbu Państwa lub innych jednostek samorządu terytorialnego.
Błędne jest zatem założenie Sądu pierwszej instancji, że w obecnych przepisach kpa brak jest unormowania mówiącego o wyłączeniu organu gminy w sprawach, w których gmina ta jest stroną postępowania. Błędnym jest też twierdzenie, że brak jest podstaw do wyłączenia prezydenta miasta na prawach powiatu będącego pracownikiem organu administracji publicznej w oparciu o art. 24 ust. 1 pkt 1 i 4 kpa, ponieważ brak indywidualnego związku pomiędzy nim a przedmiotową sprawą. Jest oczywiste, że będąc przedstawicielem właściciela nieruchomości prezydent miasta, a także pracownicy urzędu bronić będą jej interesu prawnego, co nie pozostaje bez wpływu na bezstronność rozstrzygnięcia. Nie sposób bowiem przyjąć, że wynik sprawy nie będzie miał wpływu na prawa i obowiązki prezydenta. Wobec tego zasadnym i koniecznym jest wyłączenie tego organu ze sprawy dotyczącej zwrotu wywłaszczonej nieruchomości będącej własnością Gminy.
Z powyższych przyczyn, zdaniem skarżącego kasacyjnie organu, brak jest podstaw do przyjęcia, że decyzja Wojewody Małopolskiego z dnia [...] sierpnia 2005 r. nr [...] i decyzja Starosty Krakowskiego są nieważne z uwagi na naruszenie przepisów o właściwości, a w konsekwencji, że postanowienie tego organu z dnia [...] marca 2004 r. wyznaczające ten organ do załatwienia sprawy narusza przepisy prawa procesowego.
Gmina Miejska Kraków w skardze kasacyjnej podniosła zarzuty:
- naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. polegającego na stwierdzeniu, że decyzja Wojewody Małopolskiego z dnia [...] sierpnia 2005 r. i poprzedzająca ją decyzja Starosty Krakowskiego z dnia [...] listopada 2004 r. w zakresie punktu pierwszego, są nieważne wobec wystąpienia przesłanek z art. 156 § 1 pkt 1 kpa poprzez naruszenie właściwości;
- naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. polegającego na stwierdzeniu, że postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia [...] marca 2004 r. wyznaczające Starostę Krakowskiego jako organu właściwego do rozstrzygnięcia sprawy zwrotu nieruchomości narusza przepisy prawa procesowego, tj. art. 24 § 1 pkt 1 i 4 kpa.
Wskazując na powyższe zarzuty Gmina Miejska Kraków wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Gmina Miejska Kraków wskazała, że w sprawach o zwrot wywłaszczonych nieruchomości, stosownie do art. 142 ugn, orzeka w drodze decyzji starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, który jest organem właściwym w sprawie bez względu na to, czyją własnością jest nieruchomość, której dotyczy żądanie zwrotu. Stronami w tym postępowaniu są: właściciel nieruchomości, podmiot ubiegający się o zwrot oraz osoby posiadające inne tytuły prawnorzeczowe lub obligacyjne do tej nieruchomości. Jeżeli zatem jednostka samorządu terytorialnego (Gmina Miejska Kraków) jest właścicielem tej nieruchomości, to została jej wyznaczona rola strony, wobec czego jej organ utracił zdolność do orzekania w przedmiocie zwrotu nieruchomości, gdyż udział Gminy w postępowaniu, a następnie wydanie przez jej organ merytorycznego rozstrzygnięcia wywoływałyby wątpliwości co do jego bezstronności. Ta rola procesowa gminy nie może być zmieniona tylko dlatego, że wszędzie tam, gdzie nie wyodrębniono struktur powiatowych organ gminy (w tym przypadku prezydent miasta) wykonuje zadania starosty. Przy czym organem właściwym w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest starosta, a nie prezydent miasta.
Zgodnie z art. 4 pkt. 9b1 ustawy o gospodarce nieruchomościami ilekroć jest mowa o staroście należy przez to rozumieć prezydenta miasta na prawach powiatu. Jednakże w tej sytuacji prezydent sprawujący funkcję starosty nie może jednocześnie występować w imieniu gminy jako strony w sprawie i jako organ rozpoznający tę sprawę. Podstawę do wyłączenia prezydenta miasta stanowią przepisy zawarte w art. 24 kpa, albowiem na mocy art. 2 pkt. 1 lit. c ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1593 ze zm.) prezydent jest pracownikiem gminy, z tym zastrzeżeniem, że pracownikiem sprawującym równocześnie funkcję organu administracji publicznej.
W przedmiotowej sprawie należy przyjąć, że zachodzi określona w art. 24 § 1 pkt 1 kpa przyczyna wyłączenia Prezydenta Miasta Krakowa od udziału w postępowaniu w sprawie. Pozostawanie z gminą w stosunku zatrudnienia, a ponadto sprawowanie funkcji ustawowego przedstawiciela miasta, można uznać za pozostawanie ze stroną w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy może mieć chociażby pośredni wpływ na prawa lub obowiązki prezydenta miasta. Z art. 11a ust. 3 w związku z art. 31 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że w omawianej sprawie prezydent miasta jest także przedstawicielem gminy, co tylko potwierdza zasadność zastosowania przez Wojewodę Małopolskiego art. 24 § 1 pkt 4 kpa stanowiącego podstawę wydanego postanowienia z dnia 1 marca 2004 r. o wyznaczeniu Starosty Krakowskiego do załatwienia przedmiotowej sprawy. Pełnomocnik skarżącej powołał się na uchwałę składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r. sygn. akt OPS 1/03, która jednoznacznie wskazuje na konieczność wyłączenia się prezydenta jako organu wykonawczego miasta na prawach powiatu pełniącego równocześnie funkcję starosty od załatwiania tego typu spraw, w których przedmiotem postępowania jest nieruchomość stanowiąca własność miasta na prawach powiatu. Podniósł także, że w dniu 6 lipca 2007 r. została uchwalona przez Sejm RP ustawa o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw, w której do art. 142 dodany został ustęp 2 w brzmieniu: "W sprawach o których mowa w ust. 1, w których stroną postępowania jest gmina lub powiat, prezydent miasta na prawach powiatu sprawujący funkcję starosty podlega wyłączeniu na zasadach określonych w rozdziale 5 działu I Kodeksu postępowania administracyjnego". Wprowadzenie tej noweli potwierdza zasadność powołanej uchwały 7 Sędziów NSA z dnia 19 maja 2003 r.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Obie wniesione w niniejszej sprawie skargi kasacyjne zasługiwały na uwzględnienie, bowiem podniesione w nich zarzuty są uzasadnione.
Istota sprawy sprowadza się do oceny, czy na skutek wydania przez Starostę Krakowskiego decyzji z dnia [...] listopada 2004 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości stanowiącej obecnie własność Gminy Miejskiej Kraków doszło do naruszenia właściwości dającej podstawę do stwierdzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nieważności tej decyzji oraz utrzymującej ją w mocy decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] sierpnia 2005 r. nr [...] na podstawie art. 145 § 1 pkt. 2 P.p.s.a. oraz do obrazy przepisów art. 24 § 1 pkt 1 i 4 kpa uzasadniającej uchylenie postanowienia Wojewody Małopolskiego z dnia [...] marca 2004 r. nr [...].
Zagadnienie dotyczy problematyki prawnego statusu miasta na prawach powiatu jako podmiotu praw właścicielskich i uprawnień prezydenta miasta na prawach powiatu do orzekania w sprawach dotyczących interesu prawnego tej gminy. Problematyką tą wielokrotnie zajmowało się orzecznictwo sądowe; stanowi ona także przedmiot rozważań doktryny, przy czym zaznaczyła się pewna niejednolitość poglądów, gdy chodzi o pogodzenie - z jednej strony prawa gminy jako osoby prawnej do obrony swych praw w postępowaniach dotyczących przysługującego gminie mienia, a z drugiej właściwości organu gminy do prowadzenia postępowań administracyjnych i wydawania decyzji w tych sprawach. Zgodnie przyjmuje się, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w drodze decyzji ogranicza co do zasady zakres uprawnień procesowych tych jednostek jako osób prawnych. Nie budzi to żadnych wątpliwości w sprawach związanych ze sferą interesów majątkowych gminy, w których ustawodawca rolę organu administracji właściwego do wydania decyzji wyznaczył wprost wójtowi, burmistrzowi (prezydentowi) miasta. Przykładowo w sprawach o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności o przekształceniu, gdy chodzi o grunty stanowiące własność komunalną, orzeka w drodze decyzji wójt burmistrz (prezydent) miasta (art. 3 pkt. 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. Nr 175, poz. 1459 ze zm.), a poprzednio art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (Dz. U. z 2001 r. Nr 120, poz. 1299 ze zm.). W takiej sytuacji przyjmuje się, że chociaż sprawa dotyczy praw właścicielskich gminy, to nie jest ona stroną tego postępowania, gdyż powierzenie organowi gminy właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej następuje kosztem ograniczenia możliwość dochodzenia przez gminę jej interesu prawnego (por. uchwała 5 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 2000 r. sygn. akt OPK 14/00, ONSA 2001/1/17).
W sprawach dotyczących zwrotu wywłaszczonej nieruchomości uwzględniać trzeba jednak, że ustawodawca w art. 142 ugn w uprawnienie do wydawania decyzji w przedmiocie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości wyposażył starostę.
W przypadkach, gdy przedmiotem zwrotu jest nieruchomość stanowiąca własność gminy na prawach powiatu, taka gmina jako właściciel nieruchomości nie może być pozbawiona możliwości obrony swych praw w postępowaniu administracyjnym tylko dlatego, że wszędzie tam, gdzie nie wyodrębniono struktur powiatowych organ gminy, w tym wypadku prezydent miasta, wykonuje zadania starosty.
Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko zajęte w uchwale składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r. sygn. akt OPS 1/03 (ONSA 2003/4/115), że w sprawach o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, która jest własnością miasta na prawach powiatu, prezydent tego miasta jako jego organ wykonawczy i reprezentujący je na zewnątrz oraz także jako pracownik urzędu miasta, jednocześnie sprawujący funkcję starosty, podlega wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i pkt 4 kpa. Z jednej strony u podstaw tej tezy leży racja, że skoro miasto na prawach powiatu jest stroną postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, to nie może być pozbawione tego statusu tylko dlatego, że prezydent tego miasta pełniąc funkcje starosty staje się organem właściwym do wydania decyzji w tej sprawie. Z drugiej zaś strony uzasadniony jest pogląd, że prezydent sprawujący funkcję starosty nie może jednocześnie występować w imieniu gminy jako strony zainteresowanej wynikiem sprawy oraz jako organ rozstrzygający sprawę.
Wbrew stanowisku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie nie prowadzi to do naruszenia wynikającego z art. 19 kpa obowiązku organów administracji przestrzegania swojej właściwości. Właściwość organu administracji w sprawie określają normy prawa materialnego (bądź procesowego) przyznające danemu organowi uprawnienie do przeprowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy w formie decyzji administracyjnej (właściwość ustawowa).
Jednak obok właściwości ustawowej prawo zna instytucję tzw. właściwości "delegacyjnej", czy właściwości "delegowanej", która ma miejsce wówczas, kiedy możliwość rozpoznania i rozstrzygnięcia danej sprawy przez określony organ administracji publicznej jest wynikiem przekazania jej innemu organowi. Taka możliwość przewidziana jest w przypadku wyłączenia organu. W sytuacji wyłączenia organu właściwym do załatwienia sprawy staje się organ wyższego stopnia, który może jednak, stosownie do art. 26 § 2 kpa, wyznaczyć inny podległy mu organ administracji jako właściwy do rozpoznania i załatwienia sprawy (B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, Warszawa 1996, s. 104).
Przykładem ograniczenia zasady właściwości ustawowej są także porozumienia zawierane pomiędzy organami administracji, o których mowa w art. 1 pkt 2 kpa, w wyniku którego jeden z organów nabywa uprawnienia do załatwiania określonych spraw kosztem zrzeczenia się tego uprawnienia przez organ przekazujący. Podstawę do zawierania takich porozumień znajdujemy w uregulowaniach dotyczących ustroju i funkcjonowania samorządu terytorialnego (art. 8 ustawy o samorządzie gminnym, art. 5 ustawy o samorządzie powiatowym, art. 8 ustawy o samorządzie województwa).
Jak wskazano w powołanej uchwale 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r., pozostawanie przez prezydenta miasta w stosunku zatrudnienia z gminą i sprawowanie równocześnie funkcji organu wykonawczego miasta oraz pełnienie roli jego ustawowego przedstawiciela, uzasadnia pogląd, że zachodzi określona w art. 24 § 1 pkt 4 kpa przyczyna wyłączenia prezydenta miasta od załatwienia sprawy o zwrot nieruchomości, której właścicielem jest to miasto. Wyłączenie prezydenta miasta czyni organ miasta niezdolnym do działania w danej sprawie (art. 26 § 3 kpa), gdyż wyłączony prezydent nie może również upoważnić innych pracowników urzędu miasta do podejmowania w tej sprawie jakichkolwiek czynności w imieniu miasta. W tej sytuacji będzie miał odpowiednie zastosowanie art. 26 § 2 kpa; sprawa będzie podlegała załatwieniu przez organ wyższego stopnia (w tym wypadku będzie to wojewoda), z tym że organ ten może wyznaczyć do załatwienia sprawy inny podległy sobie organ.
W niniejszej sprawie Prezydent Miasta Krakowa był wyłączony od załatwienia sprawy zwrotu nieruchomości pozostającej własnością Gminy Miejskiej Kraków. Zgodnie zaś z dyspozycją art. 26 § 2 kpa Wojewoda Małopolski był uprawniony do wyznaczenia w jego miejsce Starosty Krakowskiego. W świetle powyższego nie można mówić o wydaniu decyzji z naruszeniem właściwości dającym podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Krakowskiego z dnia [...] listopada 2004 r., jak również utrzymującej tę decyzję w oznaczonym zakresie w mocy, decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] sierpnia 2005 r.
Z tych samych przyczyn należy uznać, że postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia [...] marca 2004 r. o wyznaczeniu Starosty Krakowskiego do załatwienia sprawy o zwrot nieruchomości nie narusza art. 26 § 2 ani art. 24 § 1 pkt 1 i 4 kpa.
W świetle powyższego za usprawiedliwione należy uznać podstawy obu skarg kasacyjnych wniesionych od zaskarżonego wyroku.
W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. W sprawie kosztów postępowania kasacyjnego Sąd postanowił zgodnie z art. 207 § 2 P.p.s.a.