Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 czerwca 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 542/15, oddalił skargę Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. Wojewoda [...] ustalił lokalizację drogi publicznej dla inwestycji polegającej na rozbudowie drogi krajowej S-[...] do parametrów drogi dwujezdniowej wraz z realizacją obiektów budowlanych, w tym infrastruktury technicznej, na odcinku obwodnicy K., na terenie miasta: K. i C. oraz gmin: M., M., P., S., obejmując nią m.in. działki nr: [...] o pow. 0,0076 ha, nr [...] o pow. 0,0781 ha i nr [...] o pow. 0,0490 ha. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2009 r.
W dniu 24 marca 2010 r. do Wojewody [...] wpłynął wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w sprawie wszczęcia postępowania i wydania decyzji ustalającej odszkodowanie za w/w nieruchomość na rzecz właściciela – G. K. Wojewoda [...] pismem z dnia 8 kwietnia 2010 r. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania za w/w nieruchomość.
Decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. Wojewoda [...] ustalił odszkodowanie na rzecz G. K. w kwocie 182.532,00 zł z tytułu przejęcia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0076 ha, nr [...] o pow. 0,0781 ha i nr [...] o pow. 0,0490 ha, położonej w obrębie K., gmina M., przeznaczonej pod rozbudowę drogi krajowej S-[...].
Powyższa decyzja stała się ostateczna z dniem 28 stycznia 2011 r.
Wnioskiem z dnia 10 stycznia 2013 r. G.K. wystąpił do Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej o stwierdzenie nieważności w/w decyzji Wojewody [...] jako wydanej z naruszeniem prawa. Wnioskodawca wskazał, że zakwestionowana decyzja narusza w szczególności przepisy art. 47 i art. 48 K.c., poprzez błędne przyjęcie, że budynki i inne urządzenia mogą być przedmiotem innych praw niż prawo własności przysługujące właścicielowi gruntu, co zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. jest przyczyną nieważności decyzji.
Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2011 r.
W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzja Wojewody [...] wydana została z naruszeniem przepisów art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) w zw. z art. 18 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r., Nr 193, poz. 1194 z późn. zm. – dalej "specustawa"), a także przepisów art. 46, art. 47 i art. 191 K.c. Organ nadzoru podał, że na wycenianej nieruchomości w dniu odjęcia prawa własności znajdowała się stacja benzynowa. Tymczasem w operacie szacunkowym stanowiącym podstawę ustalenia wysokości pominięty został ten fakt.
Po rozpatrzeniu wniosku Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad o ponowne rozpoznanie sprawy, Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. utrzymał w mocy decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] listopada 2013 r.
W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że podstawę dla ustalenia odszkodowania za przejęte prawo własności przedmiotowej nieruchomości stanowił operat szacunkowy z dnia 27 października 2010 r., sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego J.J., posiadającą uprawnienia nr [...]. Wobec wewnętrznych rozbieżności w operacie co do stanu nieruchomości, w [...] Urzędzie Wojewódzkim w [...] w dniu 1 grudnia 2010 r. przeprowadzono rozprawę administracyjną. W trakcie rozprawy rzeczoznawca poinformował, że składniki stacji benzynowej nie zostały uwzględnione w operacie, ponieważ zostały objęte odrębną wyceną na zlecenie Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad. Pismem z dnia 2 grudnia 2010 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad poinformował Wojewodę [...], że wszystkie składniki (w tym stacja benzynowa) nieruchomości zostały wykupione przez Skarb Państwa aktem notarialnym z dnia [...] czerwca 2010 r.
W ocenie Ministra Infrastruktury i Rozwoju odszkodowanie nie zostało ustalone prawidłowo ponieważ pominięto wartość części składowych gruntu – stację benzynową. Organ podkreślił, że wszystko, co jest trwale związane z gruntem, staje się własnością właściciela nieruchomości gruntowej i dzieli los prawny gruntu.
Na w/w decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] grudnia 2014 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, tj.:
- a) art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji w sytuacji, gdy rozstrzygnięcie to jest niezgodne z prawem;
- b) art. 7 oraz 77 k.p.a. poprzez uchybienie obowiązkowi wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie;
- c) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, w sytuacji gdy odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia tych nieruchomości zostało ustalone w sposób prawidłowy, przy uwzględnieniu wszystkich okoliczności faktycznych sprawy;
- d) art. 156 § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy z okoliczności faktycznych sprawy wynika, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. wywołała nieodwracalne skutki prawne.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Pismem z dnia 21 maja 2015 r. uczestnik postępowania G.K. reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika wniósł o oddalenie skargi.
Na rozprawie, która odbyła się w dniu 3 czerwca 2015 r. pełnomocnik strony skarżącej oświadczył, że Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad zawarła z dzierżawcą gruntu umowę (akt notarialny), na podstawie której nabyła od dzierżawcy wierzytelność w postaci nakładów na działkach uczestnika postępowania G.K. Pełnomocnik uczestnika postępowania G.K. podał, że wartość nakładów została ustalona przez biegłego na kwotę ponad 4 milionów złotych. Ta kwota została wypłacona dzierżawcy. Podniósł, iż wątpliwa jest kwestia zdolności Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad do zawarcia umowy nabycia wierzytelności z tytułu nakładów od dzierżawcy gruntów. Wskazał, iż umowa notarialna została zawarta w dniu [...] czerwca 2010 r., a zatem przed wszczęciem postępowania administracyjnego w zakresie ustalenia wysokości odszkodowania za grunt.
Powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 3 czerwca 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę.
W ocenie Sądu zasadnie Minister Infrastruktury i Rozwoju (a wcześniej Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej) uznał, że kontrolowana w postępowaniu nadzorczym w/w decyzja Wojewody [...] została wydana z rażącym naruszeniem art. 134 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 18 specustawy i art. 46, art. 47 i art. 191 k.c. Prawidłowo zatem organ nadzoru przyjął, że spełniona została przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co obligowało co stwierdzenia nieważności ocenianej decyzji Wojewody.
Sąd podkreślił, że z chwilą, kiedy decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna (w dniu 3 kwietnia 2009 r.), przedmiotowa nieruchomość stała się własnością Skarbu Państwa, zatem ustalanie odszkodowania powinno nastąpić wobec tych samych podmiotów, które brały udział w postępowaniu dotyczącym wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, z uwzględnieniem dotychczasowych właścicieli danej nieruchomości i według stanu nieruchomości na dzień 3 kwietnia 2009 r. W ocenie Sądu nie było jakichkolwiek podstaw prawnych do przyjęcia, że uprawnionym podmiotem do otrzymania odszkodowania był w tej sytuacji dzierżawca gruntu, z którym łączył go stosunek obligacyjny z dotychczasowym właścicielem nieruchomości. Sąd zaznaczył, że odszkodowanie to przysługuje dotychczasowemu właścicielowi nieruchomości, użytkownikowi wieczystemu oraz osobie, której przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj.:
- a) art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 134 § 1 p.p.s.a. ora art. 145 § 1 pkt c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a oraz w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., polegające na dokonaniu przez Sąd I instancji niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej i niezastosowaniu środka przewidzianego w ustawie, podczas gdy istniały podstawy do uchylenia decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] grudnia 2014 r., ponieważ organy administracji publicznej przekroczyły zasadę swobodnej oceny dowodów i nie wyjaśniły wszystkich okoliczności sprawy, tj. czy decyzja Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa;
- b) art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz w zw. z art. 156 § 2 k.p.a. polegające na dokonaniu przez Sąd I instancji niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej i niezastosowaniu środka przewidzianego w ustawie, podczas gdy istniały podstawy do uchylenia decyzji Ministra Infrastruktury I rozwoju z dnia [...] grudnia 2014 r., ponieważ zarówno Sąd I instancji, jak i organy administracji publicznej przekroczyły zasadę swobodnej oceny dowodów i nie wyjaśniły wszystkich okoliczności sprawy, tj. czy decyzja Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. wywołała nieodwracalne skutki prawne.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że G.K. nie kwestionował w trybie zwykłym decyzji ustalającej odszkodowanie. Wskazano, że zgodnie z art. 676 K.c. G.K. zobowiązany byłby do rozliczenia się z dzierżawcą nieruchomości z tytułu dokonanych przez niego ulepszeń na przedmiot dzierżawy, zatem jego sytuacja prawna byłaby taka sama, jak obecnie. Podano, że roszczenie dzierżawcy z tytułu zwrotu nakładów wobec właściciela nieruchomości przedawnia się z upływem roku od dnia zwrotu rzeczy. Natomiast w przypadku przedawnienia roszczenia w przypadku zwrotu spełnionego świadczenia, organ administracji nie może stwierdzić nieważności decyzji. Podano, że w takim przypadku organ powinien stwierdzić wydanie decyzji z naruszeniem prawa.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną G.K. wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie jest zasadna.
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.
Wskazać należy, że postępowanie o stwierdzenie nieważności jest postępowaniem nadzwyczajnym, którego przedmiotem jest wyłącznie ustalenie, czy ostateczna decyzja administracyjna poddana nadzorowi dotknięta jest którąkolwiek z wad kwalifikowanych, wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. i czy nie zachodzą przesłanki negatywne dla stwierdzenia nieważności decyzji, o których mowa w powołanym przepisie. Organ wszczynający postępowanie w sprawie nieważności decyzji uruchamia postępowanie w nowej sprawie, nigdy zaś nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej w kwestionowanej decyzji. Skoro zatem istotą postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności decyzji jest ustalenie, czy zachodzi którakolwiek z przesłanek nieważności, to organ nie gromadzi materiału dowodowego, który prowadziłby do nowych ustaleń faktycznych w sprawie. W postępowaniu tym dopuszczalne jest orzekanie tylko w granicach wyznaczonych przepisem art. 156 k.p.a. i tylko w tym zakresie możliwe jest prowadzenie postępowania wyjaśniającego.
W postępowaniu nieważnościowym organ administracji publicznej stwierdza zatem nieważność decyzji, która została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji administracyjnej jest jednoznacznie sprzeczna z treścią przepisu prawa, i gdy taka decyzja nie może być zaakceptowana przez organy praworządnego państwa i powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego. Rażącym naruszeniem jest natomiast naruszenie w sposób oczywisty i jednoznaczny przepisu prawnego, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. Zaznaczyć przy tym należy, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności bierze się pod uwagę stan faktyczny i prawny z dnia wydania badanej decyzji co oznacza, że żadna z przyczyn nieważności nie może powstać po wydaniu decyzji.
W niniejszej sprawie zaskarżona do Sądu I instancji decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] grudnia 2014 r. oraz poprzedzająca ją decyzja tegoż organu (wtedy Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej) z dnia [...] listopada 2013 r. zapadła w wyniku rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. w przedmiocie ustalenia odszkodowania na rzecz G.K. w kwocie 182.532,00 zł z tytułu przejęcia na rzez Skarbu Państwa nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0076 ha, nr [...] o pow. 0,0781 ha i nr [...] o pow. 0,0490 ha, położonej w obrębie K., gmina M., przeznaczonej pod rozbudowę drogi krajowej S -[...].
Jak wynika z akt sprawy, w dniu uostatecznienia się decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi, na części w/w nieruchomości znajdowały się obiekty tworzące stację benzynową zbudowaną przez firmę [...] A.B. z siedzibą w T. [...] Z. w ramach prowadzonej działalności gospodarczej – na podstawie umowy najmu z dnia [...] września 2004 r. (wraz z późniejszymi zmianami) zawartej z właścicielem przedmiotowych działek G.K. Jak również wynika z akt sprawy, aktem notarialnym z dnia [...] czerwca 2010 r. firma [...] A.B. sprzedała Skarbowi Państwa – Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad z siedzibą w Warszawie wierzytelność w postaci nakładów, tj. obiektów stacji paliw opisanej powyżej, poczynionych na części w/w działek.
Wskazać należy, że zgodnie z art. 12 ust. 4 pkt 2 specustawy, nieruchomości lub ich części, wymienione w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, stają się z mocy prawa własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Oznacza to, że za te nieruchomości właścicielom przysługuje odszkodowanie. W niniejszej sprawie przejście własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa nastąpiło w dniu, kiedy zezwolenie na realizację inwestycji drogowej stało się ostateczne, tj. w dniu 3 kwietnia 2009 r. Wtedy to została ukształtowana treść stosunku prawnego odpowiedzialności odszkodowawczej. Zasadnie zatem Sąd I instancji uznał w niniejszej sprawie, że skoro z chwilą, kiedy decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stałą się ostateczna, przedmiotowa nieruchomość stała się własnością Skarbu Państwa, to ustalanie odszkodowania winno nastąpić wobec tych samych podmiotów, które brały udział w postępowaniu dotyczącym wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej – z uwzględnieniem dotychczasowych właścicieli nieruchomości i według stanu nieruchomości na dzień 3 kwietnia 2009 r. W postępowaniu o ustalenie odszkodowania stroną nie jest bowiem najemca, dzierżawca i biorący do użyczenia. Mimo, że osoby te mogą mieć interes faktyczny w tego rodzaju sprawie, to nie mają jednak przymiotu strony w rozumieniu art. 28 K.p.a. w zw. z art. 12 ust. 4f specustawy.
Natomiast art. 18 ust. 1 specustawy (który jest przepisem szczególnym w stosunku do regulacji art. 130 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami) określa kryteria, według których następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Kryteriami tymi są: stan nieruchomości na dzień wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi oraz wartość rynkowa nieruchomości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu. Przepis ten jest jednoznaczny w swojej treści – nakłada obowiązek ustalenia odszkodowania według stanu nieruchomości z dnia wydania przez organ I instancji decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, przy czym odszkodowanie należy się za nieruchomość rozumianą jako grunt wraz z jego częściami składowymi.
Wskazać także należy, że z przepisów Kodeksu cywilnego wynika bezwzględnie obowiązująca zasada, iż wszystko to, co jest trwale związane z gruntem staje się własnością właściciela nieruchomości. Czyli co do zasady częścią składową gruntu są wszystkie rzeczy (a także rośliny) trwale złączone z tą nieruchomością (art. 46 § 1, art. 47 § 1, art. 48 oraz 191 K.c.). Z powołanych wyżej przepisów specustawy wynika także, iż odszkodowanie powinno odpowiadać wartości rynkowej nieruchomości oraz ma za zadanie zrekompensowanie wartości utraconego przez właściciela prawa, a nie zrekompensowanie całości szkody powstałej na skutek wywłaszczenia nieruchomości. Dalej idące należności mogą być dochodzone przed sądami powszechnymi.
Wobec powołanych powyżej przepisów oraz okoliczności niniejszej sprawy uznać należy, że odszkodowanie było należne za nieruchomość obejmującą grunt i wszystkie części składowe tego gruntu, a zatem także za obiekty stacji benzynowej posadowione na tym gruncie, które z gruntem tym zostały trwale złączone. Odmienne stanowisko rażąco bowiem narusza powołane wyżej przepisy. Zaznaczyć przy tym należy, że stosunek obligacyjny łączący właściciela nieruchomości z najemcą, w tym skutki rozwiązania umowy cywilnoprawnej najmu, pozostają poza zakresem postępowania o wypłatę odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Roszczenie o wypłatę odszkodowania za wygaszenie praw ma bowiem charakter cywilnoprawny i może być dochodzone tylko na drodze cywilnoprawnej.
Natomiast okoliczność, że właściciel nieruchomości nie kwestionował w trybie zwykłym decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. nie oznacza, że nie jest dopuszczalne wniesienie przez niego wniosku o stwierdzenie nieważności tej decyzji.
Mając zaś na uwadze okoliczność zawarcia umowy nabycia nakładów przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z najemcą stacji benzynowej należy podkreślić, że umowa ta została zawarta w dniu [...] czerwca 2010 r., a więc na długo po tym, gdy nieruchomość stała się własnością Skarbu Państwa w dniu 3 kwietnia 2009 r. i na długo po dniu 8 grudnia 2008 r., na który należało ustalić stan nieruchomości do określenia wysokości odszkodowania – zgodnie z art. 18 ust. 1 specustawy. Omawiana umowa z dnia [...] czerwca 2010 r. nie mogła mieć zatem jakiegokolwiek znaczenia dla wydania decyzji o ustaleniu wysokości odszkodowania za odjęte G.K. prawo własności całej nieruchomości obejmującej m. in. obiekty stacji benzynowej. Na marginesie należy dodać, że umowa ta nie mogła z mocą wsteczną pozbawić właściciela nieruchomości uprawnień wynikających z przysługującego mu prawa własności na dzień ustalania stron tej nieruchomości, tj. na dzień 8 grudnia 2008 r. oraz na dzień odjęcia mu tego prawa, tj. na dzień 3 kwietnia 2009 r. Zakres uprawnień i roszczeń Skarbu Państwa z omawianej umowy z dnia [...] czerwca 2010 r. nie należy do oceny organu administracji lecz może być przedmiotem oceny w stosownej procedurze cywilnoprawnej.
Należy jedynie podkreślić, że przedmiotowa nieruchomość wraz z obiektami stacji benzynowej stała się własnością Skarbu Państwa już w dniu 3 kwietnia 2009 r., dlatego późniejsza umowa z dnia [...] czerwca 2010 r. nie miała znaczenia dla określenia przedmiotu nabycia tej nieruchomości z mocy prawa na podstawie przepisów specustawy, zwłaszcza, że stroną tej umowy nie był właściciel nieruchomości, a jedynie były najemca jej części w odniesieniu do obiektów stacji benzynowej.
Wobec tego uznać należy, że zasadnie Sąd I instancji przyjął, iż decyzja Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Nietrafny jest zatem zarzut skargi kasacyjnej w tym zakresie.
Nieuzasadniony jest także zarzut, że w sprawie nie zbadano czy decyzja z dnia [...] stycznia 2011 r. wywołała nieodwracalne skutki prawne. Okoliczność wypłaty odszkodowania (nawet w drodze egzekucji) nie stanowi nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu art. 156 § 2 kpa. Zaznaczyć należy, że pojęcie nieodwracalnych skutków prawnych było wielokrotnie przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego i wypracowane zostało stanowisko, zgodnie z którym decyzja wywoła skutek nieodwracalny, gdy ani przepisy prawa materialnego, ani przepisy procesowe stanowiące podstawę działania organu administracji publicznej nie czynią tego organu właściwym do cofnięcia tego skutku przez wydanie decyzji. Zwraca się ponadto uwagę na to, że przy ocenie ujemnej przesłanki z art. 156 § 2 k.p.a. nie chodzi o skutki faktyczne czy też "odwracalność" skutków prawnych w ogóle, lecz o odwrócenie skutków prawnych wywołanych przez decyzję dotkniętą nieważnością w ramach postępowania o stwierdzenie jej nieważności.
Jako typowe przykłady nieodwracalnych skutków prawnych podawane są sytuacje, w których poprzedni stan prawny nie może być przywrócony, gdyż nie ma już przedmiotu, którego prawo dotyczyło, lub też podmiot, któremu prawo przysługiwało, utracił zdolność do zachowania tego prawa albo wygasła instytucja stanowiąca źródło prawa. Z taką jednak sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Wobec tego uznać należy, że prawidłowo organ przyjął w niniejszej sprawie, iż wypłacenie odszkodowania nie jest przeszkodą do stwierdzenia nieważności decyzji.
Natomiast roszczenie o wypłatę odszkodowania za wygaszenie praw ma charakter cywilnoprawny i może być dochodzone tylko na drodze cywilnoprawnej, o czym była już mowa powyżej. W rozpoznawanej sprawie nie występuje zatem negatywna przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji, o której mowa w art. 156 § 2 k.p.a. Takie dosłowne stwierdzenie nie padło co prawda bezpośrednio w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, lecz bezsprzecznie z niego wynika.
Wobec powyższego stwierdzić należy, że nie jest skuteczny zarzut skargi kasacyjnej o naruszeniu w zaskarżonym wyroku art. 134 § 1 p.p.s.a. Podkreślić należy, że brak związania zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną odnosi się do granic danej sprawy, w tym właśnie zakresie istnieje obowiązek Sądu rozważenia z urzędu dostrzeżonych naruszeń prawa. W niniejszej sprawie Sąd orzekał zgodnie z dyspozycją powołanego przepisu – mając przy tym na uwadze, że mamy do czynienia z postępowaniem nieważnościowym.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie poddaje się weryfikacji zarzut naruszenia art. 7 k.p.a., przepis ten ma bowiem charakter złożony, zawiera kilka zasad postępowania, zaś skarga nie sprecyzowała, która w nich została naruszona. Natomiast zarzut naruszenia art. 77 § 1 k.p.a. jest nieuzasadniony. Przepis ten stanowi bowiem, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Tak też organ uczynił w niniejszej sprawie.
Sąd I instancji nie mógł też naruszyć art. 3 § 1 p.p.s.a., albowiem oddalając skargę zastosował środek przewidziany w ustawie, a przedmiotem jego kontroli była niewątpliwie działalność organu administracji publicznej.
W tej sytuacji Sąd I instancji nie miał podstaw do stosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. (w skardze kasacyjnej nieprecyzyjnie powołany jako art. 145 § 1 pkt c) p.p.s.a. – nie wskazano numeru punktu), który przewiduje uwzględnienie skargi w sytuacji stwierdzenia naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wykazanie takiego wpływu także obciąża stronę skarżącą kasacyjnie, ma to być wpływ realny i dotyczący konkretnego naruszenia przepisów procesowych. W niniejszej zaś sprawie takich istotnych uchybień sądu nie wykazano.
W konsekwencji uznać należy, że w zaskarżonym wyroku nie doszło do naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 i art. 156 § 2 k.p.a., a oddalając skargę Sąd I instancji nie naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 134 § 1 p.p.s.a.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.