Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 29 sierpnia 2017 r., sygn. akt I OSK 2983/15

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 2 lipca 2015 r., sygn. akt III SA/Łd 501/15 po rozpoznaniu sprawy ze skargi G.B. na czynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w Łodzi z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmniejszenia liczby punktów karnych za naruszenie przepisów ruchu drogowego, oddalił skargę. U podstaw rozstrzygnięcia Sądu I instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna.

Zaskarżoną czynnością z dnia [...] stycznia 2015 r. Komendant Wojewódzki Policji w Łodzi, w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy po wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa w przedmiocie odmowy zmniejszenia liczby punktów karnych za naruszenie przepisów ruchu drogowego przez G.B., odmówił zmniejszenia liczby punktów karnych. Postępowanie to miało następujący przebieg:

Komendant Wojewódzki Policji w Łodzi pismami z dnia [...] lipca 2014 r. zwrócił się do Starosty Powiatu P. o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji do kierowania pojazdami przez G.B. oraz o skierowanie go na badania psychologiczne. Poinformował w nich, że ww. otrzymał łącznie 28 punktów karnych za wielokrotne naruszenie przepisów ruchu drogowego w okresie od [...]sierpnia 2013 r. do [...]lipca 2014 r.

W dniu [...] stycznia 2015 r. G.B. zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji w Łodzi z wnioskiem o zmniejszenie liczby posiadanych punktów karnych. Uzasadniając wniosek skarżący wskazał, że zgłosił się na kurs, którego celem było zmniejszenie liczby punktów karnych. Na dowód powyższego załączył zaświadczenie z Wojewódzkiego Ośrodka Ruchu Drogowego w Ł. z dnia [...].12.2014 r. o odbytym szkoleniu i jego ukończeniu.

W odpowiedzi na powyższe zapytanie Wojewódzki Komendant Policji w Łodzi, wskazując na treść rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego (Dz. U. z 2012 r. poz. 488), zwanego dalej: rozporządzeniem wyjaśnił, iż odbyte w dniu [...] grudnia 2014 r. szkolenie nie spowodowało zmniejszenia liczby punktów. Podjęte przez skarżącego szkolenie w celu zmniejszenia punktów karnych zakończone zostało po otrzymaniu przez niego 24 punktów karnych. Skarżący w ciągu roku, tj. od [...]sierpnia 2013 r. do [...]lipca 2014 r. przekroczył bowiem limit 24 punktów. W konsekwencji szkolenie nie może zostać uwzględnione.

Pismem z dnia [...]lutego 2015 r. G.B.nie zgodził się z odmową organu i wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa. Wojewódzki Komendant Policji w Łodzi pismem z dnia [...]marca 2015 r., podtrzymał swoje stanowisko z dnia [...]stycznia 2015 r.

W skardze na ww. czynność G.B., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj.: a) art. 130 ust. 3 w zw. z art. 130 ust 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 roku - Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.) zwanej dalej: "p.r.d." poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji odmowę zmniejszenia w ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego liczby punktów karnych przypisanych skarżącemu, w sytuacji gdy w dniu [...] grudnia 2014 roku w Wojewódzkim Ośrodku Ruchu Drogowego w Ł. odbył on szkolenie, o jakim mowa w art. 130 ust. 3 p.r.d.; b) art. 130 ust. 4 p.r.d. w zw. z § 8 ust. 6 rozporządzenia poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, skutkujące odmową zmniejszenia w ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego liczby punktów karnych przypisanych skarżącemu, podczas gdy wskazany przepis rozporządzenia został wydany z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, co w konsekwencji przesądza o niezgodności rozporządzenia w tym zakresie z ustawą.

Mając na względzie powyższe zarzuty, na podstawie art. 146 § 1 i § 2 ustawy p.p.s.a. wniósł o stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności oraz zobowiązanie organu do zmniejszenia o sześć liczby przypisanych mu punktów karnych za naruszenie przepisów ruchu drogowego w związku z odbyciem szkolenia o jakim mowa w art. 130 ust. 3 p.r.d.

Wojewódzki Komendant Policji w Łodzi w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu swego stanowiska podał, że wykładnia przepisów prowadzi do wniosku, że brak jest podstaw do uwzględniania wniosku o zmniejszenie liczby punktów karnych zaewidencjonowanych na koncie skarżącego kierowcy. Fakt, że skarżący w dniu [...]lipca 2014 roku przekroczył liczbę 24 punktów karnych nie budził wątpliwości w świetle zgromadzonego materiału dowodowego i nie był sporny. Natomiast szkolenie skarżący odbył dopiero w dniu[...]grudnia 2014 roku, a zatem po naruszeniu skutkującym przekroczeniem limitu 24 punktów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w uzasadnieniu powołanego na wstępie wyroku wskazał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, iż pismo właściwego organu prowadzącego ewidencję kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego w sprawie ustalenia liczby punktów karnych jest czynnością z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy p.p.s.a. i podlega zaskarżeniu do wojewódzkiego sądu administracyjnego, po uprzednim wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa (por. m.in. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1413/11, z dnia 9 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 329/10 oraz wyrok z dnia 4 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 127/13).

Skarżący mógł zatem zwrócić się z wnioskiem do organu prowadzącego ewidencję kierowców o zmianę liczby punktów, a po otrzymaniu negatywnej odpowiedzi wezwać do usunięcia naruszenia prawa i wnieść skargę do sądu administracyjnego na czynność polegającą na odmowie zmiany liczby przypisanych mu punktów.

Przeprowadzona w ww. sposób kontrola legalności zaskarżonej czynności wykazała, że nie narusza ona prawa. Podstawę prawną dla prowadzenia ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego stanowi w aktualnym stanie prawnym przepis art. 130 p.r.d., który w ust. 1 przewiduje, że Policja prowadzi ewidencję kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego. Określonemu naruszeniu przypisuje się odpowiednią liczbę punktów w skali od 0 do 10 i wpisuje się do tej ewidencji. Zgodnie z ust. 2 art. 130 p.r.d. punkty za naruszenie przepisów ruchu drogowego wpisane do ewidencji usuwa się po upływie 1 roku od dnia naruszenia, chyba że przed upływem tego okresu kierowca dopuścił się naruszeń, za które na podstawie prawomocnych rozstrzygnięć przypisana liczba punktów przekroczyłaby 24 punkty lub w przypadku kierowców, o których mowa w art. 140 ust. 1 pkt 3 - 20 punktów. W art. 130 ust. 3 ustawy przewidziana została przez ustawodawcę możliwość uczestniczenia przez kierowcę wpisanego do ewidencji w szkoleniu, którego odbycie spowoduje zmniejszenie liczby punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego.

Art. 130 ust. 3 ustawy stanowi, że kierowca wpisany do ewidencji, o której mowa w ust. 1, może na własny koszt uczestniczyć w szkoleniu, którego odbycie spowoduje zmniejszenie liczby punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Nie dotyczy to kierowcy w okresie 1 roku od dnia wydania po raz pierwszy prawa jazdy.

Minister Spraw Wewnętrznych, działając na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 130 ust. 4 p.r.d., wydał w dniu 25 kwietnia 2012 r. rozporządzenie w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego (Dz. U. z 2012 r. poz. 488) zwane dalej "rozporządzeniem", które weszło w życie w dniu 9 czerwca 2012 r. W § 8 ust. 6 rozporządzenia prawodawca stwierdził, że odbycie szkolenia nie powoduje zmniejszenia liczby punktów otrzymanych za naruszenia przepisów ruchu drogowego wobec osoby, która przed jego rozpoczęciem dopuściła się naruszeń, za które suma punktów ostatecznych i podlegających wpisowi tymczasowemu przekroczyła lub przekroczyłaby 24.

W sprawie poza sporem jest, że skarżący w okresie od [...]sierpnia 2013 r. do [...]lipca 2014 r. otrzymał łącznie 28 punktów karnych za wielokrotne naruszenie przepisów ruchu drogowego, a Komendant Wojewódzki Policji w Łodzi pismami z dnia [...]lipca 2014 r. zwrócił się do Starosty Powiatu P. o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji do kierowania przez skarżącego pojazdami oraz o skierowanie go na badania psychologiczne, o czym poinformował skarżącego. Nie budzi również wątpliwości fakt obycia przez skarżącego w dniu [...] grudnia 2014 r. szkolenia, o którym mowa w art. 130 ust. 3 ustawy.

Kwestią sporną pozostaje zatem zagadnienie związane z czasokresem, w jakim istnieje możliwość zmniejszenia liczby punktów karnych otrzymanych za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Rozpatrując kwestię możliwości zmniejszenia ilości punktów na skutek odbycia szkolenia, należy mieć na względzie treść art. 130 ust. 3 ustawy i § 8 ust. 6 rozporządzenia. Z powyższych przepisów jednoznacznie wynika, że dopiero odbycie szkolenia jest przesłanką zmniejszenia liczby punktów ujawnionych w ewidencji. Decydująca i prawnie doniosła jest zatem wyłącznie data przeprowadzenia szkolenia. Innymi słowy, aby dobrowolne odbycie szkolenia mogło spowodować zmniejszenie liczby posiadanych punktów, musi się odbyć przed przekroczeniem dopuszczalnej ilości punktów. Niewątpliwie bowiem, szkolenie jest przez kierowców odbywane w celu zmniejszenia liczby punktów karnych. Jak już wywiedziono wyżej, odbycie szkolenia jest podstawą do usunięcia punktów z ewidencji.

W tej samej jednostce redakcyjnej, tj. art. 130 ustawy, poświęconym instytucji ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego i punktów za te naruszenia, ustawodawca zawarł zarówno regulację dotyczącą usuwania punktów z ewidencji po upływie rocznego okresu (ust. 2 ustawy), jak i regulację dotyczącą możliwości obniżenia liczby punktów (ust. 3 ustawy). Z uwagi na przyjętą redakcję, przepisów tych nie można interpretować w oderwaniu od siebie. Jednocześnie ustawodawca wprowadził zasadę, że przekroczenie w ciągu roku określonego limitu wynoszącego - w zależności od daty uzyskania prawa jazdy - 24 punkty albo 20 punktów, skutkuje wszczęciem postępowań administracyjnych mających zweryfikować predyspozycje i kwalifikacje kierowców. Unormowanie zawarte w art. 130 ust. 2 ustawy, uniemożliwiające usunięcie punktów z ewidencji w sytuacji przekroczenia w okresie roku ustalonego ich limitu, wpływa na interpretację art. 130 ust. 3 ww. ustawy, dotyczącego zmniejszenia liczby punktów w wyniku odbycia szkolenia.

Prowadzi to do wniosku, że poddając się szkoleniu kierowca nie może doprowadzić do odliczenia punktów, jeśli ich liczba w ciągu roku od daty popełnienia pierwszego wykroczenia, na podstawie prawomocnych rozstrzygnięć przekroczyła dopuszczalną górną granicę. Szkolenie nie jest już bowiem skuteczne, gdyż nie może zniweczyć stanu faktycznego zaistniałego na skutek przekroczenia określonego ustawowo limitu punktów. Przyjęcie przeciwnego stanowiska prowadziłoby do zaistnienia niemożliwej do zaakceptowania sytuacji, w której poprzez permanentne odbywanie szkoleń, kierowcy uporczywie naruszający przepisy ruchu drogowego mogliby nadal w tym ruchu uczestniczyć. Podczas gdy celem rozwiązań przyjętych przez ustawodawcę jest w miarę szybka identyfikacja takich osób i poddanie ich weryfikacji.

Odnosząc się natomiast do argumentacji skargi, Sąd I instancji zauważył, że na tle przepisów art. 130 ust. 4 ustawy oraz § 8 ust. 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 2002 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego, którego § 8 ust. 6 brzmiał analogicznie do obowiązującego rozporządzenia z 2012 r., zapadały orzeczenia sądów administracyjnych, które dokonywały różnej ich interpretacji. W niektórych wyrokach wskazywano na możliwość przekroczenia delegacji ustawowej zawartej w art. 130 ust. 4 ustawy, a nawet na niezgodność § 8 ust. 6 rozporządzenia z 2002 r. z ustawą, tak np. w wyroku WSA w Gliwicach z dnia 14 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Gl 26/12 oraz wyroku NSA z dnia 15 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 885/09. Jednakże, Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, nie podziela stanowiska wyrażonego w powołanych orzeczeniach, wobec jednolitej, stabilnej linii orzeczniczej prezentowanej od 2012 r. w orzecznictwie sądowoadministracyjnym.

Sąd I instancji wskazał, że w odniesieniu do kwestii przekroczenia delegacji ustawowej do wydania § 8 ust. 6 rozporządzenia z 2012 r., zarówno rozporządzenie z 2002 r., jak też z 2012 r., wydane zostały w celu dyscyplinowania i wdrażania kierujących pojazdami do przestrzegania przepisów o ruchu drogowym oraz zapobiegania wielokrotnemu naruszaniu przepisów ruchu drogowego. Ustawodawca zawarł zatem wyraźne wskazania wyznaczające kierunek unormowań delegowanych do rozporządzenia. W ocenie Sądu, kwestionowany przepis § 8 ust. 6 rozporządzenia realizuje wytyczne ustawodawcy, co do treści aktu oraz kierunku regulacji i mieści się w granicach upoważnienia ustawowego (por. wyroki NSA: z dnia 24 października 2012 r., sygn. akt I OSK 1203/11; z dnia 22 marca 2011 r., sygn. I OSK 723/10 i powołane tam kolejne orzeczenia).

Ostatecznie kwestię tę przesadził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 września 2014 r., sygn. akt I OSK 280/13 stwierdzając, że istniejąca w orzecznictwie rozbieżność co do oceny zgodności przepisu § 8 ust. 6 rozporządzenia z 2002 r. z art. 130 ust. 4 ustawy, jaka ujawniła się w wyrokach z dnia 15 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 885/09 oraz z dnia 16 grudnia 2010 r., sygn. akt. I OSK 275/10 ma znaczenie historyczne. Incydentalny pogląd zawarty w powołanych orzeczeniach, wobec utrwalonego później jednolitego stanowiska, utracił znaczenie. Ocena, przyjęta w wyroku z dnia 16 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 275/10, że § 8 ust. 6 powołanego rozporządzenia z 2002 r. jest zgodny z delegacją ustawową, w późniejszych licznych orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie budziła żadnych wątpliwości (np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 22 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 723/10; z dnia 6 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1991/11; z dnia 8 sierpnia 2013 r., sygn. akt I OSK 763/12; z dnia 12 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 1690/12 i z dnia 27 marca 2014 r., sygn. akt 2057/12).

Sąd I instancji stwierdził, iż wobec zgodności § 8 ust. 6 rozporządzenia z 2012 r. z delegacją ustawową nie uchybiono regule zawartej w art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, stanowiącej iż rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Omawiane przepisy te wymogi spełniają. Nie doszło więc do ich uchybienia.

Skargę kasacyjną od powołanego wyroku wywiódł G.B. zaskarżając ten wyrok w całości. Na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie prawa materialnego:

1. - art. 130 ust. 3 p.r.d. poprzez jego błędną wykładnię i rozszerzenie wyłączeń od zasady w tym przepisie określonej, statuującej uprawnienie kierowcy wpisanego do ewidencji, o której mowa w ust. 1 do uczestniczenia na własny koszt w szkoleniu, którego odbycie powoduje zmniejszenie liczby punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego - o kierowców, którzy w momencie rozpoczęcia szkolenia przekroczyli określony limit punktów;
2. - § 8 ust. 6 rozporządzenia w zw. z art. 130 ust. 4 p.r.d. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, w sytuacji niezgodności wskazanego przepisu rozporządzenia z ustawą z uwagi na jego wydanie z przekroczeniem delegacji ustawowej zawartej w art. 130 ust. 3 p.r.d.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi na czynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w Łodzi poprzez stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności.

W motywach skargi kasacyjnej podniesiono, że skarżący G.B., odbywając w dniu [...] grudnia 2014 r. w Wojewódzkim Ośrodku Ruchu Drogowego w Łodzi szkolenie, o jakim nowa w art. 130 ust. 3 p.r.d., potwierdzone dokumentem urzędowym w postaci zaświadczenia Dyrektora Wojewódzkiego Ośrodka Ruchu Drogowego w Ł., wydanym w oparciu o § 8 ust. 2 rozporządzenia, pozostawał w usprawiedliwionym przeświadczeniu o skutkach, jakie ustawa wiąże z odbyciem takiego szkolenia.

Zdaniem Skarżącego kasacyjnie Komendant Wojewódzki Policji w Łodzi, a co za tym idzie także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, w sposób nieprawidłowy zastosowali § 8 ust. 6 rozporządzenia w zw. z art. 130 ust. 4 p.r.d. W ocenie skarżącego powołany przepis rozporządzenia został wydany z przekroczeniem delegacji ustawowej. Skarżący jest oczywiście świadomy istnienia powołanej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku linii orzeczniczej uwidocznionej w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Linia ta jednakowoż, nie może - w ocenie skarżącego - każdorazowo determinować rozstrzygnięcia w sprawie. Oprócz bowiem cytowanych w uzasadnieniu wyroku przez Sąd I instancji orzeczeń sądów administracyjnych, należy mieć także w polu widzenia ugruntowany w tym zakresie pogląd Trybunału Konstytucyjnego. Zgodnie ze stanowiskiem Trybunału, wyrażonym w uzasadnieniu wyroku z dnia 12 lipca 2007 roku w sprawie U 7/06, opierającym się m.in. na brzmieniu § 115 i § 116 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz.U.

Nr 100, poz. 908)) - rozporządzenie nie może samoistnie zmieniać ani też uzupełniać treści norm zawartych w ustawie, a taka zmiana lub uzupełnienie jest możliwie jedynie wówczas, gdy jest to wyraźnie wyrażone w przepisie upoważniającym. To bowiem wyłącznie od woli ustawodawcy zależy, w jaki sposób będzie ukształtowana treść rozporządzenia i w jakim stopniu akt podustawowy na wpływać na przepisy zawarte w ustawie.

Tożsame stanowisko w omawianej kwestii zajął Rzecznik Praw Obywatelskich w uzasadnieniu wniosku z dnia 31 października 2014 roku skierowanego do Ministra Spraw Wewnętrznych o uchylenie przepisu § 8 ust. 6 rozporządzenia z dnia 25 kwietnia 2012 roku w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego (sprawa V.511.605.2014.TS) stwierdzając, że przepis ten nie spełnia wymogu zgodności z Konstytucją, a tym samym narusza standardy demokratycznego państwa prawnego. Rzecznik wskazał jednocześnie, że unormowania dotyczące sfery praw i wolności jednostki, do których należą niewątpliwie przepisy przyznające kierowcom uprawnienie do odbycia szkolenia skutkującego zmniejszeniem liczby punktów otrzymanych za naruszenie przepisów ruchu drogowego, są zastrzeżone dla materii ustawowej. Tego rodzaju regulacje nie mogą być zatem zamieszczone w akcie podustawowym, wydanym przez organ władzy wykonawczej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Komendant Wojewódzki Policji wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

W świetle art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1. 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2. 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Po pierwsze wskazać należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, iż pismo właściwego organu prowadzącego ewidencję kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego w sprawie ustalenia liczby punktów karnych jest czynnością z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. i podlega zaskarżeniu do wojewódzkiego sądu administracyjnego (por. m.in. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1413/11, z dnia 9 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 329/10 oraz wyrok z dnia 4 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 127/13).

W opinii autora skargi kasacyjnej delegacja ustawowa obejmuje wyłącznie określenie liczby punktów odejmowanych z tytułu odbytego szkolenia. Zatem dokonana przez Sąd I instancji wykładnia prawa ma niedopuszczalny charakter wykładni rozszerzającej i prowadzi do obejścia zakazu domniemania kompetencji. W tym miejscu należy przypomnieć, że problem przekroczenia przez rozporządzenie granic upoważnienia ustawowego był wielokrotnie przedmiotem zainteresowania Trybunału Konstytucyjnego i doczekał się gruntownej analizy w licznych jego orzeczeniach, który akcentował, że rozporządzenie jest aktem prawnym determinowanym treścią art. 92 ust. 1 Konstytucji, wydawanym w celu wykonania ustawy i na podstawie udzielonych w niej upoważnień. Nie jest więc aktem samoistnym, ponieważ jego byt zależy od istnienia odpowiedniego upoważnienia ustawowego. Konstrukcję rozporządzenia, jako aktu wykonawczego do ustawy, determinują trzy warunki.

Po pierwsze, rozporządzenie musi być wydane na podstawie wyraźnego (nieopartego tylko na domniemaniu ani na wykładni celowościowej), szczegółowego upoważnienia ustawy w zakresie określonym w upoważnieniu. Po drugie, musi być wydane w granicach udzielonego przez ustawodawcę upoważnienia, w celu wykonania ustawy. Po trzecie, rozporządzenie nie może być sprzeczne z normami Konstytucji, aktem ustawodawczym, na podstawie którego zostało wydane, a także ze wszystkimi obowiązującymi aktami ustawodawczymi, które w sposób bezpośredni regulują materie będące przedmiotem rozporządzenia. Przyjęto nadto, iż rozporządzenie związane jest z ustawą w dwojaki sposób. Przede wszystkim więzią kompetencyjną, czyli wydawane jest wyłącznie na podstawie upoważnienia zawartego w ustawie, oraz funkcjonalną, czyli służy wykonaniu ustawy i jest związane z jej treścią (por. przykładowo stanowisko TK prezentowane w wyrokach z 4 listopada 1997 r., sygn. U 3/97, OTK ZU nr 3-4/1997, poz. 40; 16 lutego 1999 r., sygn. SK 11/98, OTK ZU nr 2/1999, poz. 22; 5 października 1999 r., sygn. U 4/99, OTK ZU nr 6/1999, poz. 118; 26 października 1999 r., sygn. K 12/99, OTK ZU nr 6/1999, poz. 120; 29 maja 2002 r., sygn. P 1/01, OTK ZU nr 3/A/2002, poz. 36; 16 stycznia 2007 r., sygn. U 5/06, OTK ZU nr 1/A/2007, poz. 3; 30 kwietnia 2009 r., sygn. U 2/08; 4 listopada 1997 r. sygn. akt U 3/97 publ.OTK 1997/3-4/40;).

Legalność aktu normatywnego jest więc uwarunkowana nie tylko faktem wydania go na podstawie delegacji ustawowej, ale także faktem wydania go w celu wykonania ustawy. Cel ustawy musi być określony w oparciu o analizę przyjętych w ustawie rozwiązań, nie może więc być on rekonstruowany samoistnie, arbitralnie i w oderwaniu od konstrukcji aktu zawierającego delegację. W konsekwencji przepisy wykonawcze muszą pozostawać w związku merytorycznym i funkcjonalnym w stosunku do rozwiązań ustawowych, ponieważ tylko w ten sposób mogą być wyznaczone granice, w jakich powinna mieścić się regulacja zawarta w przepisach wykonawczych (zob. wyrok TK z dnia 17 maja 2012 r. sygn. K 10/11 OTK-A publ.2012/5/5)1).

Zakwestionowany przez skarżącego kasacyjnie przepis rozporządzenia ocenić należało zatem z uwzględnieniem nie tylko treści art. 130 ust. 4 p.r.d. lecz także wszystkich jej zapisów, a przede wszystkim celu, jakiemu służyć miał ten akt prawny. Niewątpliwie celem regulacji zawartej w p.r.d. było dążenie do poprawy bezpieczeństwa ruchu drogowego i doskonalenie umiejętności kierowców. Cel ten przejawia się zarówno w kontrolowaniu uprawnień kierowców stanowiących zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu, jak ich dyscyplinowaniu. Celowi temu służy bezsprzecznie ewidencjonowanie naruszeń przepisów drogowych, z których każde odnotowywane jest, jako określona ilość punktów. Zebranie określonej liczby punktów pociąga za sobą odpowiednie konsekwencje. Konsekwencje te wyraźnie określone zostały w ustawie. Norma ta w sposób nie budzący żadnych wątpliwości ustanawia limit punktów, po uzyskaniu których samodzielnie podjęta przez kierowcę reedukacja, o której mowa w art. 130 ust. 3 zd. pierwsze p.r.d. nie będzie już miała wpływu na zachowania organów administracji, a kierowca, który uzyskał w ciągu roku 24 punkty karne, nie może liczyć na obniżenie ich ilości ze skutkiem cofnięcia kontrolnego sprawdzenia kwalifikacji.

Wytyczne, które pozwalają na realizacje celu, jakim jest dyscyplinowanie i wdrażanie kierujących pojazdami do przestrzegania przepisów ustawy oraz zapobieganie wielokrotnemu naruszaniu przepisów ruchu drogowego, wynikają też expressis verbis z treści art. 135 ust. 1 pkt lit g. p.r.d. Stanowi on, że policjant zatrzyma prawo jazdy za pokwitowaniem w razie przekroczenia przez kierującego pojazdem liczby 24 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego.

Niewątpliwie § 8 ust. 6 rozporządzenia ingeruje w sferę praw i wolności jednostki, stwierdzić jednak trzeba, iż ingerencja ta dokonana została już na gruncie ustawy. Jakkolwiek, zgodnie z jej art.130 ust. 3 zd. pierwsze, obniżenie posiadanych punktów z tytułu naruszenia przepisów drogowych po odbyciu reedukacyjnego szkolenia jest prawem przysługującym kierowcy, to jest to prawo warunkowe. Skorzystanie z niego uzależnione jest od tego, czy suma punktów uzyskanych przed odbyciem szkolenia nie przekroczy 24. Ustawa nie przewiduje sytuacji, w której bez względu na ilość posiadanych przez kierowcę punktów karnych można punkty te zredukować. Wynika to z brzmienia przywołanych wyżej regulacji ustawowych (por. wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 2013 r., sygn. akt I OSK 763/12).

Przepis § 8 pkt 6 wskazanego rozporządzenia w rozważanym zakresie nie wykracza zatem poza ramy delegacji zawartej w art. 130 ust. 4 p.r.d. nie wprowadza też żadnych odstępstw od zasad przewidzianych w ustawie. Kwestionowane w skardze kasacyjnej unormowanie stanowi jedynie doprecyzowanie postanowień wynikających wprost z samej ustawy. Taki zabieg redakcyjny nie może przesądzać o niezgodności aktu wykonawczego z upoważnieniem do jego wydania (por. pogląd prezentowany w wyroku TK z dnia 5 stycznia 1998 r. sygn. akt P 2/97, publ. OTK 1998/1/1).

Tożsame stanowisko, co do zgodności kwestionowanego przepisu aktu wykonawczego z upoważnieniem do jego wydania, zajął Naczelny Sąd Administracyjny już w odniesieniu do § 8 ust. 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 20 grudnia 2012 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego, którego treść normatywna jest tożsama z treścią obecnie obowiązującego § 8 ust. 6 rozporządzenia (por. wyroki z dnia 31 marca 2011r. sygn. I OSK 1013/10, z dnia 16 grudnia 2010r. sygn. akt I OSK 275/10 czy z dnia 13 lipca 2006r. sygn. akt I OSK 1087/05, z dnia 8 sierpnia 2013 r., sygn. akt I OSK 763/12 publ. w Internetowej Bazie Orzeczeń NSA). Przyjęto tam, iż właściwe odczytanie treści regulacji ustawowych przy zastosowaniu wykładni systemowej i funkcjonalnej prowadzi do wniosku, iż akt podustawowy, jakim jest rozporządzenie wydane na podstawie art. 130 ust. 4 ustawy p.r.d. nie jest sprzeczny z delegacją ustawową i nie jest sprzeczny z unormowaniami o randze ustawy, a regulacja zawarta w § 8 ust. 6 rozporządzenia w pełni służy realizacji celu unormowań ustawowych.

Z tych względów i na podstawie art. 184 cyt. ustawy P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną z powodu braku usprawiedliwionych podstaw.