Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 14 września 2017 r., sygn. akt I OSK 2993/15

Uzasadnienie

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 26 maja 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 162/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skarg G. S. i W. Z. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...], w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji, oddalił skargi.

W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne:

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] kwietnia 2010 r., odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej - Urzędu Spraw Wewnętrznych w [...] z dnia [...] września 1965 r., ustalającej wywłaszczenie za odszkodowaniem nieruchomości położonej w [...], pow. [...] o powierzchni 865 m2, pgr. 10, stanowiącej własność spadkobierców W. C. (dalej: decyzja PWRN w [...]). Następnie wyrokiem z dnia 14 kwietnia 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 2112/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę G. S. na w/w decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2010 r., zaś wyrokiem z dnia 18 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1639/11, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną od wyroku sądu pierwszej instancji.

Pismem z dnia [...] maja 2013 r. skarżąca wniosła o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną PWRN w [...]. Jako przesłankę wznowienia postępowania wskazała art. 145 § 1 pkt 1 i pkt 5 k.p.a. Jej zdaniem, dowód na podstawie którego ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazał się fałszywy i wskazała na nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję, bowiem zajęcie wywłaszczonej nieruchomości i jej zagospodarowanie nastąpiły przed faktycznym wywłaszczeniem. Jednocześnie skarżąca stwierdziła, że o powołanych przez siebie okolicznościach dowiedziała się z decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 1999 r. orzekającej o zwrocie na rzecz R. Z. nieruchomości położonej w [...], ozn. jako działki nr [...] i nr [...].

Postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 r. Wojewoda [...] wznowił postępowanie, a następnie decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. odmówił uchylenia decyzji PWRN w [...].

Na skutek wniesionego przez skarżącą odwołania, Minister Infrastruktury i Rozwoju, zaskarżoną do Sądu pierwszej instancji decyzją, utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2013 r.

Organ odwoławczy podzielił stanowisko Wojewody, że brak jest podstaw do stwierdzenia, że w sprawie wystąpiła przesłanka z art. 145 § 1 pkt 1 i pkt 5 k.p.a. Analiza akt sprawy zakończonej decyzją PWRN w [...] nie daje podstaw do twierdzenia, iż organ orzekający w sprawie oparł się na dowodach, które okazały się fałszywe. Nic też nie wskazuje na to, aby dokumenty znajdujące się w aktach sprawy były sfałszowane. Ponadto wniosek strony o wznowienie postępowania nie wskazuje żadnego dowodu, który miałby być fałszywy. Odnosząc się do zarzutu pojawienia się nowych okoliczności w sprawie polegających na braku wniosku wywłaszczeniowego Wojewódzkiego Związku Kółek Rolniczych oraz zajęcie i zagospodarowanie nieruchomości przed wydaniem decyzji wywłaszczeniowej Minister wskazał, że powołane zarzuty nie znajdują potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym. Z archiwalnych akt wywłaszczeniowych wynika, że wniosek wywłaszczeniowy został złożony przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] do PWRN w [...] i postępowanie wywłaszczeniowe zostało przeprowadzone. Brak obecnie w aktach archiwalnych wniosku wywłaszczeniowego nie stanowi zatem nowej istotnej okoliczności do wznowienia postępowania, o jakiej mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.

Ponadto organ odwoławczy wskazał, że organ wywłaszczeniowy wiedział o zajęciu nieruchomości przez Powiatowy Związek Kółek Rolniczych w [...], co potwierdza znajdujące się w aktach archiwalnych pismo Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Wydział Rolnictwa i Leśnictwa Referat Urządzeń Rolnych w [...] z dnia [...] stycznia 1965 r. Tym samych nie jest to nowa okoliczność, która byłaby nieznana organowi wywłaszczeniowemu.

Minister stwierdził również, że najpóźniej z dniem [...] grudnia 1975 r. upłynął termin przedawnienia określony w art. 146 § 1 k.p.a. Tym samym brak jest podstaw do uchylenia decyzji PWRN w [...].

Skargi na powyższą decyzję wnieśli W. Z. i G. S., zarzucając kwestionowanej decyzji:

1. 1. obrazę przepisów postępowania administracyjnego:
2. a) art. 6, art. 7, art. 8 k.p.a. w związku z art. 75, art. 76, art. 77, art. 78, art. 80 k.p.a. oraz art. 107 k.p.a., poprzez nienależyte wyjaśnienie sprawy i nieuwzględnienie wniosków dowodowych;
3. b) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez jego błędne zastosowanie i nieuwzględnienie nowych dla sprawy okoliczności, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.;
4. c) niezastosowanie przepisu art. 138 § 2 k.p.a. wobec wydania z naruszeniem przepisów postępowania wadliwej decyzji.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2013 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz.U. z 2017 r., poz. 1369), zwanej dalej p.p.s.a., wskazał, że skargi są nieuzasadnione.

Sąd pierwszej na wstępie swoich rozważań przytoczył przepisy k.p.a. regulujące instytucję wznowienia postępowania i wyjaśnił przesłanki ich stosowania. Sąd zaznaczył, że w niniejszej sprawie decyzja Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2013 r. wydana została na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., po dokonaniu ustaleń co do rzeczywistego zaistnienia przesłanek stanowiących podstawę wznowienia.

W ocenie Sądu analiza akt sprawy prowadzi do stwierdzenia, że prawidłowe jest stanowisko organów orzekających, iż brak jest podstaw do stwierdzenia, że wystąpiły przesłanki z art. 145 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a. Skarżąca nie wskazała bowiem, które dowody okazały się fałszywe oraz nie przedstawiła żadnych dokumentów, które potwierdzałyby to twierdzenie. Słusznie zaznaczył Minister, że strona, która domaga się wznowienia postępowania na tej podstawie powinna przedłożyć właściwemu organowi dowód w postaci orzeczenia sądowego, bowiem nie jest rzeczą organu administracji przeprowadzenie takiego dowodu we własnym zakresie.

Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organu, że również nie wystąpiła przesłanka wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. bowiem nie można przyjąć, że brak wniosku wywłaszczeniowego Wojewódzkiego Związku Kółek Rolniczych oraz zajęcie i zagospodarowanie nieruchomości przed wydaniem decyzji wywłaszczeniowej jest nową okolicznością, nieznaną organowi orzekającemu o wywłaszczeniu. Za zasadne Sąd uznał twierdzenie organu odwoławczego, że zajęcie nieruchomości nie jest tym samym, co realizacja celu wywłaszczenia, jak też że żaden dokument akt wywłaszczeniowych nie potwierdza realizacji celu wywłaszczenia i usankcjonowanie tego faktu stosowną decyzją. Zdaniem Sądu trafnie Wojewoda [...] powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1639/11, w uzasadnieniu którego stwierdzono, że brak w aktach sprawy wniosku od Wojewódzkiego Związku Kółek Rolniczych nie przesądza o tym, że takiego wniosku w ogóle nie było.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła G. S., zarzucając:

1. I. w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:
2. 1) art. 151 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie pomimo tego, że były podstawy, aby skargę uwzględnić, gdyż decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju narusza prawo;
3. 2) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (obecnie: Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), zwanej dalej p.u.s.a., art. 3 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., polegające na wadliwym wykonaniu funkcji kontrolnej, poprzez jego błędne zastosowanie, skutkujące nieuwzględnieniem skargi, co doprowadziło do utrzymania w mocy decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju, mimo naruszenia przez ten organ przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;
4. II. z ostrożności procesowej - w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie naruszenie art. 1 i art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 roku o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości poprzez przyjęcie, że nie zachodziły okoliczności uniemożliwiające rozstrzygnięcie wniosku o wywłaszczenie przez podmiot inicjujący postępowanie.

Wskazując na powyższe, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zwrot kosztów postępowania, w tym zwrot kosztów zastępstwa procesowego według norm przypisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor przedstawił argumenty na poparcie swoich zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wobec niestwierdzenia przesłanek nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny podstaw i zarzutów kasacyjnych.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania stwierdzić należy, że nie zasługują one na uwzględnienie.

Jeżeli chodzi o zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a., to wskazać przyjdzie, że w orzecznictwie nie budzi wątpliwości stanowisko, wedle którego przepis ten nie może być samodzielną podstawą kasacyjną. Bez wątpienia art. 151 p.p.s.a. to przepis procesowy, ale żeby twierdzić, że został naruszony, to trzeba wykazać, że oddalenie skargi było następstwem wadliwego przyjęcia przez Sąd pierwszej instancji, iż organy nie naruszyły prawa. Zatem poprawnie zbudowany zarzut z powołaniem takiej podstawy powinien wskazywać przepisy naruszone w postępowaniu przed organami, bo dopiero takie wskazanie dawałoby podstawę do przyjęcia, że art. 151 p.p.s.a. został zastosowany wadliwie. W rozpoznawanej sprawie brak odniesienia treści tego przepisu do konkretnych regulacji stosowanych przez organy musi prowadzić do uznania nietrafności tak zbudowanego zarzutu kasacyjnego.

W dalszej kolejności autor skargi kasacyjnej zarzucił zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. i art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.

Zauważyć należy, że art. 1 p.u.s.a. zawiera normy o charakterze ustrojowym, które określają funkcje sądów administracyjnych wyjaśniając, że sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która dokonywana jest pod względem zgodności z prawem. Zarzut naruszenia powołanego przepisu mógłby stanowić podstawę skargi kasacyjnej, gdyby sąd administracyjny rozpoznał skargę z uwzględnieniem innych kryteriów niż zgodność z prawem. Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie miała miejsca. Przepis ten nie stanowi podstawy do czynienia zarzutu niewłaściwego ustalenia stanu faktycznego sprawy.

Z kolei art. 3 § 1 p.p.s.a. stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a. ma miejsce wówczas, gdy sąd rozpoznający sprawę uchyli się od obowiązku wykonania kontroli zaskarżonej decyzji, natomiast okoliczność, że skarżący kasacyjnie nie zgadza się z wynikiem tej kontroli nie stanowi naruszenia tego przepisu.

Wobec faktu, że zarzuty naruszenia przepisów postępowania ze wskazanych wyżej przyczyn nie zasługiwały na uwzględnienie, do rozważenia pozostaje zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego.

Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego.

W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji nie stosował przepisów art. 1 i art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 roku o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości. Nie mógł zatem na ich podstawie przyjąć, że nie zachodziły okoliczności uniemożliwiające rozstrzygnięcie wniosku o wywłaszczenie przez podmiot inicjujący postępowanie.

Przypomnieć wypadnie, że postępowanie zakończone wydaniem zaskarżonej decyzji było postępowaniem nadzwyczajnym, toczącym się na podstawie przepisów art. 145 i nast. k.p.a. Warunkiem wzruszenia ostatecznej decyzji w tym trybie jest w pierwszej kolejności zaistnienie chociażby jednej z przyczyn wznowienia, o których mowa w art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b k.p.a. Jeżeli w postępowaniu wznowieniowym zostanie ustalone, że żadna z tych przyczyn nie wystąpiła, wówczas organ odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej (art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.). W takiej sytuacji organ nie ma podstaw do rozstrzygnięcia o istocie sprawy.

Tym samym organ nie stosuje przepisów prawa materialnego, które stanowiły podstawę wydania decyzji dotychczasowej. Również sąd administracyjny dokonując kontroli decyzji wydanej na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. nie stosuje wówczas tych przepisów, albowiem jego rola sprowadza się w istocie do kontroli zasadności ustaleń organu w kwestii braku przesłanek wznowieniowych.

W skardze kasacyjnej nie zostały podniesione zarzuty naruszenia przepisów regulujących tryb postępowania wznowieniowego, a to oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny będąc związany granicami skargi kasacyjnej, nie może z urzędu dokonać kontroli zaskarżonego wyroku w tym zakresie.

Mając wszystko powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.