Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 16 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Wa 209/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę D. J. na orzeczenie Okręgowej Komisji Lekarskiej Ministerstwa Spraw Wewnętrznych w Warszawie z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...], w przedmiocie orzeczenia o niezdolności do służby w Policji.
Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy.
Wojewódzka Komisja Lekarska Ministerstwa Spraw Wewnętrznych w Warszawie, orzeczeniem z dnia [...] października 2013 r., nr [...], ustaliła stopień zdolności do służby w Policji D. J.. Orzekła, że jest "Zdolny do służby w Policji z ograniczeniem. Zdolny do pełnienia służby w Zespole Dyżurnych". Powołała się na przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 9 lipca 1991 r. w sprawie właściwości i trybu postępowania komisji lekarskich podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych (Dz. U. 79, poz. 349 ze zm.). Rozpoznała u badanego:
- 1) Zespół neurasteniczny miernie nasilony. § 67p2r9C
- 2) Nadużywanie alkoholu. § 73p1r9C
- 3) Nadciśnienie tętnicze I/II okres. § 39p1r9A
- 4) Zmiany zwyrodnieniowo-dyskopatyczne kręgosłupa z okresowym zespołem bólowym korzeniowym szyjnym i lędźwiowo-krzyżowym, bez zespołu neurologicznego. § 34p49A
- 5) Astygmatyzm krótkowzroczny obu oczu. § 13p4r9C.
Skarżącemu doręczono zawiadomienie o orzeczeniu. W części A zawarto orzeczenie o zdolności do służby. W ramach rozpoznania wskazano:
B.
- 1) Zespół neurasteniczny miernie nasilony. § 67p2r9C
- 2) Nadużywanie alkoholu. § 73p1r9C
- 3) Nadciśnienie tętnicze I/II okres. § 39p1r9A
- 4) Zmiany zwyrodnieniowo-dyskopatyczne kręgosłupa z okresowym zespołem bólowym korzeniowym szyjnym i lędźwiowo-krzyżowym, bez zespołu neurologicznego. § 34p49A
- 5) Astygmatyzm krótkowzroczny obu oczu. § 13p4r9C.
W pkt 2 stwierdzono, że jest: Zdolny do służby w Policji z ograniczeniem. Zdolny do pełnienia służby w Zespole Dyżurnych
W części B zawarto orzeczenie o inwalidztwie. Stwierdzono, że brak jest podstaw do zaliczenia badanego do jednej z grup inwalidów.
Zawiadomienie podpisał przewodniczący Komisji.
D. J. wniósł odwołanie do Okręgowej Komisji Lekarskiej MSW w Warszawie w części dotyczącej części A, punkt 1 lit. B pkt 1-3, części B punkt 1-4 oraz 9 i 10. Zarzucił naruszenie przepisów postępowania: 1) art. 75 § 1 K.p.a. oraz art. 76 § 1 a także art. 77 § 1 K.p.a. polegające na podjęciu rozstrzygnięcia z pominięciem istotnych dokumentów w sprawie, a tym samym wydaniu zawiadomienia w oparciu o niepełny materiał dowodowy;
- 2) naruszenie art. 107 § 3 K.p.a. poprzez zaniechanie umieszczenia w uzasadnieniu zawiadomienia przesłanek jakimi kierował się organ przy podjęciu decyzji, iż orzekanego należy uznać za zdolnego do służby w Policji z ograniczeniami, zaniechanie wskazania w pkt 9 przeciwwskazań do zajmowania określonych stanowisk i wykonywania określonych czynności na tych stanowiskach, jak również zaniechanie powołania się na konkretne przepisy prawa materialnego, a także wymienienia faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Zarzucił także naruszenie przepisów prawa materialnego: 1) naruszenie art. 20 ust. 1 pkt 3, które skutkuje naruszeniem art. 20 ust. 3 pkt 5 ustawy z dnia 18 grudnia 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67 ze zm.) w związku z § 1, załącznik nr 2, poz. 11 do rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 29 września 2005 r. w sprawie wykazu schorzeń i chorób pozostających w związku ze służbą w Policji, Straży Granicznej, Biurze Ochrony Rządu i Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. Nr 206, poz. 1723) poprzez zaniechanie zastosowania w sprawie pomimo tego, że rozpoznane schorzenie pod postacią: "zespołu neurastenicznego" powinno przemawiać za uznaniem go za inwalidę III grupy w związku ze służbą;
- 2) naruszenie § 23 rozporządzenia poprzez brak szczegółowego uzasadnienia stanowiska, pomimo tego, że zawiadomienie dotyczy również nieistnienia związku schorzeń i ułomności ze służbą.
Okręgowa Komisja Lekarska Ministerstwa Spraw Wewnętrznych w Warszawie, orzeczeniem z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...], dokonała badania lekarskiego skierowanego przez Komendanta Powiatowego Policji w Piasecznie D. J. i po rozpatrzeniu odwołania, na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 9 lipca 1991 r. (Dz. U. Nr 79, poz. 349 ze zm.) uchyliła orzeczenie WKL i wydała wlasne. uznała D. J. za całkowicie niezdolnego do służby w Policji. Rozpoznała u badanego:
A.
1. Astygmatyzm krótkowzroczny obu oczu. § 13p7r9C 9w zast.)
B.
- 2. Zespół neurasteniczny umiarkowany. § 67p2r9C
- 3. Nadciśnienie tętnicze I/II okres. § 39p1r9A
- 4. Zmiany zwyrodnieniowo-dyskopatyczne kręgosłupa szyjnego i lędźwiowego z dysokpatią C5/C6 i L5/S1 z okresowym zespołem bólowym szyjnym i lędźwiowym, bez objawów neurologicznych ubytkowych i korzeniowych. § 34p49A.
W pkt 18 Komisja uznała, że związek schorzenia (niezdolności, ograniczonej zdolności do służby) ze służbą – nie istnieje odnośnie 1 pkt rozpoznania, a istnieje odn. 2,3 i 4 pkt rozpoznania. Uzasadniając pkt 18 Komisja stwierdziła, że związek schorzenia wym. w pkt 1 rozpoznania nie istnieje, gdyż nie spełnia ono kryteriów zał. nr 1 i 2 do rozporządzenia MSWiA z dnia 13 października 2005 r. (Dz. U. Nr 210, poz. 1753) i do rozporządzenia MSWiA z dnia 29 września 2005 r. (Dz. U. Nr 206, poz. 1723). Istnieje związek ze służbą odnośnie pkt 2, 3 i 4 rozpoznania zgodnie z p. 11, 9 i 2 zał. nr 2 do rozporządzenia MSWiA z dnia 29 września 2005 r. (Dz. U. Nr 206, poz. 1723). Jedynie schorzenie wymienione w pkt 1 rozpoznania aktualnie powoduje inwalidztwo.
Komisja orzekła, że D. J. może wykonywać pracę zarobkową: zdolny do pracy zarobkowej, zalicza się badanego do trzeciej grupy inwalidów. Inwalidztwo nie pozostaje w związku ze służbą i istnieje od 10 grudnia 2013 r., ma charakter czasowy.
W pkt IV Okręgowa Komisja zamieściła uzasadnienie orzeczenia. Wskazała, że zapoznała się z odwołaniem, dokumentacją orzeczniczą zawierającą dokumentacje z leczenia szpitalnego i ambulatoryjnego w PZP, kartami badań profilaktycznych, konsultacją psychologiczną i psychiatryczną wykonaną dla WKL oraz opinią neurologa. Następnie uzyskała aktualną opinię neurologiczną i psychiatryczną. Na tej podstawie oceniła, że astygmatyzm powoduje całkowitą niezdolność do służby, nie ograniczają zdolności do pracy, co uzasadnia orzeczenie trzeciej grupy inwalidzkiej. Inwalidztwo nie pozostaje w związku ze służbą, gdyż charakterystyka zadań wykonywanych w trakcie służby nie wskazuje na jej szczególne właściwości i narażenie. Objawy kliniczne zespołu neurastenicznego jedynie ograniczają zdolność do służby i pozostają w związku ze służbą. Pozostałe schorzenia nie upośledzają sprawności funkcjonowania organizmu, a zatem nie dają podstaw do orzeczenia jakiejkolwiek grupy inwalidzkiej.
Skarżącemu doręczono zawiadomienie o orzeczeniu, zawierające rozstrzygnięcia orzeczenia oraz uzasadnienie stanowiące powtórzenie uzasadnienia orzeczenia Okręgowej Komisji Lekarskiej.
D. J. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zawiadomienie o orzeczeniu Okręgowej Komisji Lekarskiej MSW w Warszawie nr [...], z dnia 10 grudnia 2013 r., w części dotyczącej określenia zdolności do służby w Policji. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił:
- 1. naruszenie art. 49 i art. 109 K.p.a. w zw. z art. 104 § 1 K.p.a., poprzez zaniechanie doręczenia orzeczenia (decyzji) administracyjnej w sprawie, a jedynie zawiadomienia o jej wydaniu, przez co w zasadzie nie doszło do faktycznego doręczenia orzeczenia, a jedynie zawiadomienia o jego wydaniu, co pozostaje w sprzeczności z ustawą – Kodeks postępowania administracyjnego;
- 2. naruszenie art. 107 § 3 K.p.a., poprzez zaniechanie ujęcia w punkcie 10 zaskarżonego zawiadomienia na podstawie jakich konkretnych przepisów prawa materialnego orzeczenie lekarskie zostało wydane, ograniczając się jedynie do powołania ogólnikowo i skrótowo, przytaczając treść ustaw, jak również zaniechaniu podania przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówiono wiary i mocy dowodowej, jak również zaniechaniu odniesienia się do zarzutów, jakie postawił w swoim odwołaniu skarżący, a które to naruszenia w sposób oczywisty pozbawiają możliwości kontroli zaskarżonego orzeczenia przez skarżącego i sąd;
- 3. naruszenie art. 7 i 8 K.p.a., poprzez ujęcie w uzasadnieniu zaskarżonego zawiadomienia, że skarżący został skierowany na konsultację neurologiczną, gdy tymczasem powyższe stwierdzenie jest nieprawdziwe, a faktycznie odbyła się w sprawie wyłącznie konsultacja psychiatryczna, co ma istotne znaczenie w przedmiotowej sprawie, z uwagi na fakt podnoszonych w odwołaniu zarzutów, a także prowadzi do oczywistego naruszenia zasady praworządności działania organów administracji publicznej oraz zaufania jego uczestnika do władzy publicznej.
W związku z tym, wnosił o rozpatrzenie skargi, poprzez:
- 1. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1) lit. c - uchylenie zaskarżonego zawiadomienia o orzeczeniu nr [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. w zaskarżonej części;
- 2. zawarcie w uzasadnieniu szczegółowych wskazówek i wytycznych, co do dalszego postępowania w sprawie, które to będą wiążące dla organu.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd stanął na stanowisku, że w postępowaniu orzeczniczym prowadzonym w sprawie stwierdzenia zdolności do pełnienia służby stosuje się procedurę (zasady i tryb postępowania) ustanowione w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 9 lipca 1991 r. w sprawie właściwości i trybu postępowania Komisji Lekarskich podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych (Dz. U. 79, poz. 349 ze zm.)., a nie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 93/10. Zaskarżone orzeczenie zostało wydane na podstawie rozporządzenia wydanego w wyniku wykonania delegacji ustawowej, a więc w postępowaniu uregulowanym w przepisach prawa mających moc powszechnie obowiązującą.
Sąd uznał zatem, że tryb postępowania komisji lekarskich podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych jest trybem odrębnym od trybu uregulowanego przepisami K.p.a. Ma on swój autonomiczny byt prawny i znajduje swoje umocowanie w delegacji ustawowej. W takiej sytuacji zarzut dotyczący naruszenia przepisów K.p.a., tj. wyrażonej w art. 15 zasady dwuinstancyjności postępowania, nie zasługuje na uwzględnienie. Dodatkowo Sąd wskazał, że ani przepisy omawianego rozporządzenia, ani też przepisy ustawy o Policji nie odsyłają do stosowania przepisów K.p.a. w tego rodzaju sprawach.
Wobec powyższego, skoro kontrola procedury poprzedzającej wydanie objętych skargą orzeczeń, jak i samych orzeczeń, dokonywana jest poprzez badanie ich zgodności z przepisami rozporządzenia z dnia 9 lipca 1991 r., to podniesione zarzuty naruszenia odnośnych przepisów K.p.a. Sąd uznał za nietrafne.
Dokonując kontroli wydanych w sprawie orzeczeń, Sąd nie dopatrzył się naruszenia przepisów prawa, w stopniu mogącym mieć istotne znaczenie dla jej rozstrzygnięcia. W orzeczeniach stwierdzono, że skarżący jest całkowicie niezdolny do służby, jest zdolny do pracy, inwalidztwo jest czasowe i nie ma związku ze służbą. Powołując treść § 12 ust. 1 oraz § 28 ust. 2 rozporządzenia Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie Okręgowa Komisja Lekarska wydała zaskarżone orzeczenie w oparciu o zebraną w sprawie dokumentację medyczną oraz po przeprowadzeniu konsultacji okulistycznej, neurologicznej i psychiatrycznej. Zdaniem Sądu, orzeczenie zawiera wszystkie elementy zawarte w załączniku nr 10 (33). Wskazał na § 25 cytowanego rozporządzenia, zgodnie z którym, niezwłocznie po wydaniu orzeczenia przewodniczący komisji lekarskiej doręcza osobiście lub przesyła zainteresowanemu treść orzeczenia według wzoru stanowiącego załącznik nr 10 rozporządzenia. Przesłane zawiadomienia spełniają warunki określone w § 25 pkt 2 rozporządzenia.
Skargę kasacyjną złożył D. J., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie norm prawa procesowego mogące mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie na podstawie znajdujących się w aktach sprawy dokumentów, że przy wydawaniu zaskarżonego Orzeczenia Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej Ministerstwa Spraw Wewnętrznych w Warszawie Nr [...] z dnia [...].10.2013 r. oraz Orzeczenia Okręgowej Komisji Lekarskiej Ministerstwa Spraw Wewnętrznych w Warszawie Nr [...] z dnia [...].12.2013 r. zarzuty naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego nie mają zastosowania i w konsekwencji oddalenia skargi, przez zaniechanie podejmowania w ogóle oceny tychże zarzutów, a które to rozstrzygnięcie Sądu pozostaje w oczywistej sprzeczności z utrwalonym już w tej materii orzecznictwem.
W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne wniósł o:
- 1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie,
- 2. zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym według norm przepisanych.
- 3. na podstawie art. 15 § 1 pkt 2 P.p.s.a. rozważanie możliwości podjęcia uchwały przez Naczelny Sąd Administracyjny w składzie poszerzonym z uwagi na wyłonienie się w toku postępowania zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości interpretacyjne, w szczególności w zakresie ustalenia charakteru prawnego zawiadomienia wydawanego w toku postępowania orzeczniczego na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 9 lipca 1991 r. w sprawie właściwości i trybu postępowania komisji lekarskich podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych, utożsamianego w orzeczeniem, czyli swoistego rodzaju "decyzji administracyjnej" w części dotyczącej procedury ustalania zdolności do służby - vide § 25 ust. 1 rozporządzenia, alternatywnie
- 4. na podstawie art. 15 § 1 pkt 2 P.p.s.a. rozważanie możliwości podjęcia uchwały przez Naczelny Sąd Administracyjny w składzie poszerzonym mającej na celu wyjaśnienie przepisów prawnych, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych z uwagi na występujące podobieństwo, a wręcz czasami identyczne unormowania prawne zawarte w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych w sprawie właściwości i trybu postępowania komisji lekarskich podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych z dnia 9 lipca 1991 r. (Dz. U. Nr 79, poz. 349) oraz rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej zmieniające rozporządzenie w sprawie orzekania o zdolności do zawodowej służby wojskowej oraz właściwości i trybu postępowania wojskowych komisji lekarskich w tych sprawach z dnia 4 grudnia 2012 r. (Dz. U. z 2012 r. poz. 1481) - tj: poprzez udzielenie odpowiedzi na pytanie: "czy zawiadomienie o wydaniu orzeczenia, o którym mowa w § 25 ust. 1 rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych w sprawie właściwości i trybu postępowania komisji lekarskich podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych z dnia 9 lipca 1991 r. - można traktować jako orzeczenie (decyzję administracyjną) i co za tym pozostaje wywodzić z niej dalsze skutki prawne pod postacią skutecznego jego doręczenia w trybie art. 109 § 1 K.p.a., pomimo tego, iż nie jest ono podpisane przez wszystkich członków komisji lekarskiej, a jedynie jest skróconą formą "wyciągiem" z treści orzeczenia komisji lekarskiej doręczanego jak się zdaje w trybie art. 49 K.p.a.?, a jeżeli nie jest to orzeczenie (decyzja), czy może rodzić skutki prawne pod postacią skutecznego doręczenia orzeczenia - jako formy zastępczej, o której mowa w § 25 ust. 1 cytowanego rozporządzenia?"
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wyartykułowanych w podstawie skargi kasacyjnej.
Teza o naruszeniu art. 151 P.p.s.a. może być zaaprobowana tylko w razie potwierdzenia się zarzutów naruszenia prawa materialnego lub innych norm procesowych (por. wyrok NSA z dnia 27 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 471/07, niepublikowany, treść [w:] CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/).
Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, na podstawie znajdujących się w aktach sprawy dokumentów, że przy wydawaniu zaskarżonego orzeczenia Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej oraz Okręgowej Komisji Lekarskiej zarzuty naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego nie mają zastosowania, a w konsekwencji zaniechanie oceny tych zarzutów. Przede wszystkim zauważyć należy, że dyspozycja art. 133 § 1 P.p.s.a. nakazuje sądowi administracyjnemu wydanie wyroku na podstawie akt sprawy. Oznacza to, że podstawą orzekania przez sąd jest materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji w toku postępowania administracyjnego, przy czym sąd bierze pod uwagę fakty powszechnie znane (art. 106 § 4 P.p.s.a.) oraz dowody uzupełniające z dokumentów (art. 106 § 3 P.p.s.a.) - por. Andrzej Kabat [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Komentarz", LEX 2013, teza 2 do art. 133. Z podstawy kasacji i jej uzasadnienia nie wynika opis naruszenia nawiązujący do dyspozycji art. 133 § 1 P.p.s.a. Odnotować natomiast należy, że Sąd pierwszej instancji dysponował pełnymi aktami postępowania administracyjnego. Brak jest podstaw do przyjęcia, że jakaś nieokreślona część akt została przez Sąd pierwszej instancji pominięta. Obowiązek odniesienia się do zarzutów skargi przewiduje art. 141 § 4 P.p.s.a., ale wnoszący kasację nie powołał tego przepisu w podstawie kasacji.
Z opisu naruszenia sformułowanego w podstawie skargi kasacyjnej, z uzasadnienia zaskarżonego wyroku oraz z wniosków o uruchomienie przez skład orzekający procedury uchwałodawczej wynika natomiast, że wnoszący kasację nie zgadza się ze stanowiskiem wyrażonym przez Sąd pierwszej instancji, według którego, postępowanie przed komisją nie jest regulowane przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Wnoszący kasację przywołał, poza podstawą kasacji, przepisy art. 49 K.p.a., art. 107 § 1 K.p.a., art. 109 K.p.a. oraz § 25 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 9 lipca 1991 r. w sprawie właściwości i trybu postępowania komisji lekarskich podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych (Dz. U. 79, poz. 349 ze zm.). W wywodach kwestionujących zgodność z prawem zaskarżonego orzeczenia oraz poprzedzającego go orzeczenia poruszył dwa zagadnienia związane z zawiadomieniem przewidzianym w § 25 ust. 1 rozporządzenia: doręczenia zawiadomienia zamiast orzeczenia oraz podpisania zawiadomienia jedynie przez przewodniczącego komisji.
W odniesieniu do doręczenia zawiadomienia ocenił, że nie stanowi ono doręczenia orzeczenia i nie może być uznane za skuteczne w rozumieniu art. 109 § 1 K.p.a. Brak zaś na zawiadomieniu podpisów wszystkich członków komisji, w ocenie wnoszącego kasację sprawia, że powinno być ono traktowane jako decyzja wadliwa. W konsekwencji, wnoszący kasację wyraził wątpliwość, czy skrótowa wersja orzeczenia, jaką jest zawiadomienie, nie narusza konstytucyjnych praw funkcjonariusza do skutecznego wniesienia odwołania oraz dalszej kontroli sądowej prawidłowości procedury wydania orzeczenia. W tym kontekście można poddać analizie wyrażony przez skarżącego w podstawie kasacji pogląd, zgodnie z którym, w zakwestionowanym postępowaniu orzeczniczym należy stosować przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.
Zaskarżone orzeczenie oraz utrzymane nim w mocy orzeczenie zostały wydane w okresie obowiązywania art. 26 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 9 lipca 1991 r. w sprawie właściwości i trybu postępowania komisji lekarskich podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych (Dz. U. Nr 79, poz. 349 ze zm.). Z przepisów ustawy i rozporządzenia nie wynika forma prawna orzeczeń tych komisji. Nie ma także, w zakresie trybu postępowania przed komisją, odesłania do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.
Od razu warto odnotować, że formę decyzji dla orzeczenia lekarskiego przewiduje art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2010 r. Nr 90, poz. 593 ze zm.). W myśl tego przepisu, zdolność fizyczną i psychiczną do pełnienia zawodowej służby wojskowej ustala wojskowa komisja lekarska, która wydaje w tej sprawie orzeczenie. Orzeczenie wojskowej komisji lekarskiej jest decyzją.
Brak takiego doprecyzowania w odniesieniu do orzeczeń komisji lekarskich działających na podstawie rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 9 lipca 1991 r. w sprawie właściwości i trybu postępowania komisji lekarskich podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych nie oznacza, że w tym przypadku chodzi o inną formę działania administracji. Utrwalone jest orzecznictwo, według którego, komisje lekarskie orzekające o zdolności do służby ze względu na stan zdrowia stanowią organy administracji publicznej wydające decyzje w indywidualnych sprawach (por. uchwała NSA z dnia 19 stycznia 1998 r., sygn. akt OPS 8/97, ONSA 1998/2/39; uchwała NSA z dnia 6 listopada 2000 r., sygn. akt OSA 1/00, ONSA 2001/2/47; wyrok NSA z dnia 10 lutego 1999 r., sygn. akt I SA 2114/97; wyrok NSA z dnia 13 lutego 2007 r., sygn. akt II OSK 317/06; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 10 grudnia 2009 r., sygn. akt IV SA/Wr 436/09; wyrok NSA z dnia 30 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 93/10, niepublikowane, treść [w:] CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/).
Rozważania w przedmiocie zastosowania w sprawie zakończonej zaskarżonym do Sądu pierwszej instancji orzeczeniem przepisów postępowania administracyjnego rozpocząć można od konstatacji, że według art. 1 pkt 1 K.p.a., Kodeks postępowania administracyjnego normuje postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych. W konsekwencji należy przyjąć, że nie ma przeszkód do stosowania w postępowaniu kończącym się wydaniem orzeczenia, o którym mowa w art. 26 ust. 1 ustawy o Policji, przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, ale tylko w zakresie, w jakim przepisy szczególne, wydanego na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego rozporządzenia, nie stanowią inaczej.
W dalszej kolejności zaznaczyć należy, że mimo podobieństwa regulacji w zakresie orzekania o zdolności do służby ze względu na stan zdrowia w służbach mundurowych, każde z tych unormowań należy analizować indywidualnie, z uwagi na odrębności charakterystyczne dla poszczególnych służb. Takim niepowtarzalnym zespołem norm powszechnie obowiązujących były obowiązujące w niniejszej sprawie przepisy art. 26 ust. 1 i 2 ustawy o Policji oraz rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 9 lipca 1991 r. w sprawie właściwości i trybu postępowania komisji lekarskich podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych. Zgodnie z art. 26 ust. 1 ustawy o Policji, zdolność fizyczną i psychiczną do służby ustalają komisje lekarskie podległe ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych.
Natomiast przepis art. 26 ust. 2 upoważnił ministra właściwego do spraw wewnętrznych do określenia, w drodze rozporządzenia, zasad oceny zdolności fizycznej i psychicznej do służby, a także trybu orzekania o tej zdolności oraz właściwości i trybu postępowania komisji lekarskich w tych sprawach. Tak więc tryb postępowania komisji lekarskich został uregulowany na podstawie upoważnienia ustawowego i w jego granicach. Aktem kończącym postępowanie komisji lekarskiej jest orzeczenie o stanie zdrowia i stopniu zdolności do służby wojskowej. Treść tego aktu określają przepisy § 12 ust. 1-3, § 23 pkt 1-5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 9 lipca 1991 r. w sprawie właściwości i trybu postępowania komisji lekarskich podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych oraz Załącznik Nr 4 (od dnia 31 grudnia 1995 r. – poprzednio Załącznik Nr 3) do rozporządzenia. Orzeczenie stwierdza stopień zdolności do służby.
Stwierdzenie to następuje na podstawie wykazu chorób i ułomności stanowiącego Załącznik Nr 2 do rozporządzenia. Niezależnie zatem od obowiązku uzasadnienia, wynikającego z § 23 oraz obowiązku uzasadnienia zawiadomienia, wynikającego z wzoru orzeczenia, już rozpoznanie choroby oraz wynikający z tego rozpoznania stopień zdolności dla określonej kategorii osób badanych, stanowią uzasadnienie stanowiska komisji w zakresie stopnia zdolności badanego funkcjonariusza do służby. Orzeczenie to podpisywali wszyscy członkowie komisji. Po wydaniu orzeczenia przez komisję, przewodniczący komisji, na podstawie § 25 ust. 1 rozporządzenia, doręczał osobiście lub przesyłał zainteresowanemu treść orzeczenia według wzoru stanowiącego załącznik nr 10. Zawiadomienie nie było zatem wyciągiem z treści orzeczenia. Z przepisu § 25 ust. 2 oraz wzoru określonego w załączniku nr 10 wynika, że zawiadomienie wzbogacało treść orzeczenia o pouczenie o odwołaniu.
Nadto, zawiadomienie zawierało orzeczenie o związku schorzenia (niezdolności lub ograniczonej zdolności) ze służbą, która to kwestia pozostaje poza zakresem kognicji sądów administracyjnych. Jak już wyżej zasygnalizowano, z § 25 ust. 2 wynika wyraźnie obowiązek uzasadnienia orzeczenia. Doręczenie badanemu funkcjonariuszowi zawiadomienia o takiej treści w niczym nie uszczuplało jego wiedzy o orzeczeniu. Ten szczególny sposób zawiadamiania o zakończeniu postępowania nie został zakwestionowany przez Trybunał Konstytucyjny. Jeśli zaś chodzi o podpisanie zawiadomienia jedynie przez przewodniczącego komisji, to zauważyć należy, że forma ta stanowi potwierdzenie zgodności zawiadomienia z oryginałem orzeczenia. Odmienności te pozwalają na wyrażenie poglądu o braku zastosowania, w omawianym, kontrowersyjnym zakresie, przepisów art. 107 § 3 oraz art. 109 § 1 i 2 K.p.a. Warto jednak zauważyć, że mimo braku zastosowania art. 107 § 3 K.p.a., zostały zachowane standardy umożliwiające zapoznanie się przez badanego z rozstrzygnięciem i motywami orzeczenia oraz zaskarżenie przez stronę orzeczenia komisji pierwszej instancji.
Jak zaś wynika z orzeczenia pierwszej instancji oraz zaskarżonego orzeczenia komisji odwoławczej, orzeczenia zawierają ustalenia faktyczne i dowody na których komisja te ustalenia oparła. Wskazała na przeprowadzone przez komisje badania specjalistyczne, dokumentację z leczenia ambulatoryjnego i szpitalnego, karty badań profilaktycznych, konsultacje specjalistyczne oraz dokumentację służbową. Komisje podały podstawę prawną orzeczeń i wyjaśniły ją - kwalifikacja prawna schorzeń została poparta nawiązaniem do załącznika nr 2 do rozporządzenia.
Z omówionych wyżej względów, a przede wszystkim odmienności trybów postępowania komisji wojskowych oraz komisji innych służb, nie ma podstaw do formułowania poglądu o rozbieżności w orzecznictwie na tle stosowania w postępowaniu komisji lekarskich różnych służb mundurowych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.