Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 11 czerwca 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 2303/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznawszy sprawę ze skargi J. G., M. J., R. K., A. K., M. R., Z. C., M. M. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego 1. uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...];
- 2. stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu;
- 3. zasądził od Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej na rzecz J. G., M. J., R. K., A. K., M. R., Z. C., M. M. solidarnie kwotę 440 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Decyzją z dnia [...] września 2012 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] września 2012 r.) Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej (dalej Minister Transportu), po rozpoznaniu wniosku J. G., M. J., R. K., A. K., M. R., Z. C. i M. M.(dalej wnioskodawcy bądź skarżący), reprezentowanych przez r. pr. A. D., o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] lipca 2011 r.) odmawiającą stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia [...] maja 1951 r. nr [...] odmawiającego przyznania dotychczasowemu właścicielowi prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...], dz. [...] w części dotyczącej nieruchomości stanowiącej obecnie własność Skarbu Państwa, tj. w zakresie działek ewidencyjnych nr [...] z obrębu [...] – utrzymał w mocy decyzję z [...] lipca 2011 r.
W uzasadnieniu organ przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy:
Orzeczeniem administracyjnym z dnia [...] maja 1951 r. nr [...] (dalej orzeczenie z [...] maja 1951 r.) Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie, na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. nr 50, poz. 279, dalej dekret bądź dekret warszawski), odmówiło dotychczasowemu właścicielowi Hipolitowi Ignacemu Sepczyńskiemu przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej ozn. nr hip. [...], działka nr [...] z uwagi na przeznaczenie nieruchomości w opracowywanym planie zagospodarowania przestrzennego pod społeczne budownictwo mieszkaniowe i przydzielenie nieruchomości do zagospodarowania inwestorowi publicznemu, jako wykonawcy narodowego planu gospodarczego. Obecnie działka nr [...] wchodzi w skład działek ewidencyjnych nr [...] będących własnością Skarbu Państwa, przy czym grunt działki nr [...] pozostaje w użytkowaniu wieczystym właścicieli lokali znajdujących się w budynku posadowionym na tej działce oraz w skład działki ewid. nr [...], stanowiącej mienie komunalne.
Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności orzeczenia z [...] maja 1951 r., w części dotyczącej nieruchomości stanowiącej obecnie własność Skarbu Państwa, tj. w zakresie działek ewidencyjnych nr [...], wystąpili następcy prawni H. I.S.: J. G., M. J., R. K., A. K., M. R., Z. C i M. M.. Następstwo prawne organ ustalił na podstawie postanowień: Sądu Rejonowego w Grójcu z 14 lipca 1967 r., Ns 276/67; Sądu Rejonowego w Grójcu z 20 sierpnia 1979 r., Ns 845/79; Sądu Rejonowego w Gdyni z 29 maja 1987 r., I Ns 392/87; Sądu Rejonowego w Warszawie z 9 listopada 1989 r., II Ns 1090/89; Sądu Rejonowego w Gdańsku z 26 listopada 1996 r., II Ns 1725/96 i Sądu Rejonowego w Gdyni z 29 sierpnia 2007 r., VII Ns 1148/07).
Decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] Minister Infrastruktury odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia [...] maja 1951 r. nr [...] w zakresie działek ewidencyjnych nr [...].
Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpili J. G., M. J., R. K., A. K., M. R., Z. C i M. M., reprezentowani przez r. pr. A. D., zarzucając organowi nadzoru, że przy rozpatrywaniu sprawy zachował się jak orzekający w sprawie, a nie jak organ kasacyjny.
Decyzją z dnia [...] września 2012 r. nr [...] Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej utrzymał w mocy decyzję z [...] lipca 2011 r.
W toku postępowania nadzorczego Minister ustalił, że w dacie wydania orzeczenia z [...] maja 1951 r., dla nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...] ozn. nr hip. [...], obowiązywał Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego nr [...] uchwalony w dniu [...]r. (M.P. nr A-77, poz. 691, dalej Plan nr [...]), zgodnie z którym teren nieruchomości ozn. nr hip. [...] przeznaczony został pod zespoły mieszkaniowe budownictwa społecznego wraz z terenami przeznaczonymi pod budynki i urządzenia użyteczności publicznej, współżycia społecznego, na cele kulturalne, oświatowe i zaopatrzenia, garaże zbiorowe i postoje niezbędne dla mieszkańców obszaru objętego planem.
Według Planu nr [...], nieruchomość warszawska położona przy ul. [...], znajdowała się w granicach obszaru przewidzianego pod budownictwo społeczne i w tym też zakresie – w ocenie organu – należy odczytywać szczegółową funkcję przepisaną dla nieruchomości ozn. nr hip. [...]. Zdaniem Ministra, mające powstać na terenie przedmiotowej nieruchomości budynki i urządzenia użyteczności publicznej, współżycia społecznego, obiekty kulturalne, oświatowe i zaopatrzenia, garaże zbiorowe oraz postoje winny służyć ogółowi mieszkańców zespołu budynków spełniających kryteria budownictwa mieszkaniowego społecznego.
Minister wyjaśnił, że zgodnie z art. 5 ust. 2 pkt 2 lit. a) dekretu z dnia 2 kwietnia 1946 r. o planowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju (Dz. U. nr 16, poz. 109), obowiązującego w dacie sporządzenia Planu nr [...] z 1948 r., plany miejscowe ustalają przeznaczenie terenów na: zespoły mieszkaniowe z podziałem na tereny mieszkaniowe z uwzględnieniem budownictwa społecznego, tereny przeznaczone pod budynki i urządzenia użyteczności publicznej, w szczególności na cele współżycia społecznego, kulturalno-oświatowe, kultu religijnego, wojskowe oraz inne. Powołując się na komentarz Gustawa Szymkiewicza (Prawo budowlane i zagospodarowanie przestrzenne oraz odbudowa, Warszawa 1947 r.) do art. 5 ust. 2 pkt 2 lit. a) organ stwierdził, że ów przepis dekretu z 2 kwietnia 1946 r. nie określał, co należy rozumieć przez budownictwo społeczne - "należy przypuszczać, że chodzi tu o budowę domów mieszkalnych dla szerokich rzesz ludności przez gminę (ewentualnie i Państwo), oraz przez organizacje i instytucje o charakterze społecznym np. spółdzielnie".
Tym samym, w ocenie Ministra, to gmina, organizacje i instytucje o charakterze społecznym, ewentualnie Państwo odpowiedzialne były za zaspokajanie potrzeb bytowych mieszkańców miast, a także obowiązane do realizacji zadań z zakresu budownictwa społecznego. Działalność tych instytucji nastawiona była na użyteczność ogólną, powszechną, dostępną każdemu, nie zaś na użyteczność indywidualną, zarezerwowaną dla wybranych jednostek. Stąd w niniejszej sprawie były właściciel nie był w stanie, jako osoba prywatna, zagospodarować terenu przedmiotowej nieruchomości warszawskiej, zgodnie z postanowieniami planu.
Zdaniem Ministra nie można stwierdzić, że powód odmowy przyznania prawa własności czasowej do gruntu przedmiotowej nieruchomości zawarty w uzasadnieniu orzeczenia z [...] maja 1951 r. nie znajduje potwierdzenia w obowiązującym w dacie jego wydania planie zagospodarowania przestrzennego. Tym bardziej, że w aktach własnościowych owej nieruchomości znajdują się dokumenty potwierdzające, że sporny teren został przekazany w zarząd i użytkowanie Zakładowi Osiedli Robotniczych w Warszawie jako wykonawcy narodowego planu gospodarczego, co należy ocenić jako konsekwencję realizacji funkcji zapisanej w planie zabudowy. Zakłady Osiedli Robotniczych były podmiotem mającym na celu ogólną użyteczność, były podmiotem odpowiedzialnym za wyodrębniony przez ustawodawcę rodzaj budownictwa - budownictwo społeczne.
Organ II instancji wskazał jednocześnie, że orzeczenie dekretowe, choć powołujące się na opracowywany plan, nie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa. W okolicznościach niniejszej sprawy nie można temu naruszeniu przypisać cechy rażącego naruszenia prawa. Jak podkreślił Minister, brak wskazania w kwestionowanym orzeczeniu dekretowym planu zagospodarowania przestrzennego, na podstawie którego wydano rozstrzygnięcie, nie może stanowić podstawy do domniemania nielegalności w/w orzeczenia, bowiem każdy plan zagospodarowania przestrzennego stanowi prawo lokalne dla terenów objętych, a to oznacza, że jego treść nie podlega dowodzeniu i nie było konieczności wskazywania go, gdyż jako przepis prawa był on powszechny i ogólnie dostępny.
Odnosząc się do pozostałych zarzutów zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister wyjaśnił, że choć postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji nie stwarza prawnej podstawy do ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy już rozstrzygniętej decyzją dotychczasową, a co za tym idzie w postępowaniu tym nie jest możliwe prowadzenie postępowania dowodowego w zakresie jak w postępowaniu zwyczajnym, to nie zwalnia to organu nadzorczego od obowiązku przeprowadzenia w ramach postępowania nadzwyczajnego postępowania wyjaśniającego w kierunku ustalenia, czy zachodziły podstawy do podjęcia rozstrzygnięcia jak w decyzji dotychczasowej, a jeśli zaś decyzję tę wydano z naruszeniem prawa do określenia, czy naruszenie to ma charakter rażącego naruszenia prawa. Skoro w uzasadnieniu orzeczenia administracyjnego z [...] maja 1951 r. stwierdzono niezwykle ogólnie, że "korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela nie da się pogodzić z przeznaczeniem terenu według opracowywanego planu zagospodarowania przestrzennego", to takie stanowisko, mając na względzie materiał dowodowy jakim dysponował organ, winno zostać zweryfikowane przez organ nadzoru w ramach postępowania nieważnościowego.
W przedmiotowej sprawie organ nadzoru był obowiązany ustalić, jakie było przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości w obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego. Celem przeprowadzenia tej kwerendy było ustalenie, czy w dacie wydania orzeczenia stan prawny umożliwiał dotychczasowemu właścicielowi przyznanie prawa własności czasowej. W ocenie Ministra wynika z niej jednoznacznie, że nie było możliwe pogodzenie dalszego korzystania z nieruchomości przez byłego właściciela z przeznaczeniem według planu zagospodarowania, co przesądziło o tym, że orzeczenie dekretowe w części dotyczącej nieruchomości stanowiącej obecnie własność Skarbu Państwa, tj. w zakresie działek ewidencyjnych nr [...] z obrębu [...], nie naruszyło w sposób rażący przepisów prawa.
Jednocześnie organ stwierdził, że nie zaistniały inne przesłanki określone art. 156 § 1 kpa, uzasadniające stwierdzenie nieważności kwestionowanego orzeczenia administracyjnego z [...] maja 1951 r.
Skargę na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] września 2012 r. nr [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli J. G., M. J., R. K., A. K., M. R., Z. C i M. M., reprezentowani przez r. pr. A. D. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie:
- 1. art. 156 § 1 pkt 2 kpa przez uznanie, że w przedmiotowym postępowaniu nie zachodziła przesłanka (rażące naruszenie prawa) do stwierdzenia nieważności orzeczenia dekretowego z [...] maja 1951 r. w części dotyczącej działek ewidencyjnych nr [...], podczas gdy samo niewyjaśnienie w ww orzeczeniu z [...] maja 1951 r., jakie przeznaczenie ma nieruchomość w planie zabudowy i oparcie się w tym przedmiocie jedynie na planie zagospodarowania przestrzennego będącym dopiero w opracowywaniu, rażąco naruszyło art. 7 ust. 2 dekretu, a zatem orzeczenie dekretowe wydane zostało z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa), co stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności takiej decyzji;
- 2. art. 156 i nast. kpa przez dokonanie przez Ministra Infrastruktury, a następnie przez Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, nowych ustaleń faktycznych w sprawie, podczas gdy w postępowaniu o stwierdzenie nieważności organ nie jest uprawniony do dokonywania żadnych nowych ustaleń faktycznych, w oparciu o które mogłaby zostać wydana decyzja merytoryczna po stwierdzeniu nieważności, a jedynie bada prawidłowość kwestionowanej decyzji w kontekście przesłanek nieważności określonych w art. 156 § 1 kpa;
- 3. art. 7 ust. 2 dekretu, zgodnie z którym gmina miała obowiązek uwzględnienia wniosku właściciela gruntu o przyznanie prawa wieczystej dzierżawy, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania, przez dowolne, niczym niepoparte przyjęcie, że przeznaczenie nieruchomości pod "zespoły mieszkaniowe budownictwa społecznego wraz z terenami przeznaczonymi pod budynki i urządzenia użyteczności publicznej, współżycia społecznego, na cele kulturalne, oświatowe i zaopatrzenia, garaże zbiorowe i postoje niezbędne dla mieszkańców" nie da się pogodzić z korzystaniem z nieruchomości przez dotychczasowego właściciela, a w konsekwencji przez bezpodstawne, niczym niepoparte i nieuzasadnione stanowisko, że – nawet jeżeli organ, który wydał kwestionowane orzeczenie administracyjne, nie ustalił aktualnego na datę wydania tego orzeczenia, przeznaczenia nieruchomości – to jego decyzja była prawidłowa, gdyż przeznaczenie nieruchomości na ww cele wykluczało możliwość korzystania z nieruchomości przez dotychczasowego właściciela.
Wobec tak postawionych zarzutów strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, art. 152 i 200 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że kontrolowanym w postępowaniu nadzorczym orzeczeniu Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie z [...] maja 1951 r. odmówiono dawnemu właścicielowi nieruchomości dekretowej przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej ozn. nr hip [...], powołując się na opracowywany plan zagospodarowania przestrzennego, według którego przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości było określone jako społeczne budownictwo mieszkaniowe i przydzielenie nieruchomości do zagospodarowania inwestorowi publicznemu jako wykonawcy narodowego planu gospodarczego. Dekret warszawski w art. 7 ust. 2 jasno sformułował przesłanki, które muszą zaistnieć by organ mógł odmówić przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej. Stosownie do treści powołanego przepisu odmowa przyznania byłemu właścicielowi własności czasowej była dopuszczalna tylko wówczas, gdy organ orzekający w sprawie przyznania tego prawa jednoznacznie ustalił przeznaczenie gruntu na podstawie obowiązującego planu zabudowy i jednocześnie stwierdził, że korzystanie z gruntu przez byłego właściciela nie da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu wynikającym z tego planu.
Odmowa przyznania własności czasowej bez dokonania tych ustaleń musi być traktowana jako rażąco naruszająca prawo i orzeczenie zawierające takie rozstrzygnięcie winno być ocenione jako dotknięte wadą wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa (wyrok NSA z 11.10.2006 r., I OSK 1322/05). Decydującym o rozpatrzeniu wniosku dekretowego jest zawsze plan obowiązujący w dacie wydania orzeczenia na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu.
W rozpoznawanej sprawie wynika z ustaleń organu nadzoru, że w dacie wydania kontrolowanego orzeczenia z [...] maja 1951 r. obowiązywał Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego nr [...], uchwalony w dniu 1948 r., zatem zgodnie z postanowieniami tego planu organ dekretowy 16 października winien był rozstrzygnąć o żądaniu zgłoszonym we wniosku dekretowym. Z treści uzasadnienia orzeczenia z [...] maja 1951 r., wynika że powodem wydania negatywnego rozstrzygnięcia było to, że korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela nie da się pogodzić z przeznaczeniem terenu według opracowywanego planu zagospodarowania przestrzennego. Zestawienie motywów rozstrzygnięcia orzeczenia administracyjnego z treścią art. 7 ust. 2 dekretu świadczy o rażącym naruszeniu tego przepisu w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Art. 7 ust. 2 dekretu wymagał, by organ dekretowy przeprowadził stosowne postępowanie wyjaśniające celem ustalenia na dzień wydania orzeczenia: 1) w jaki sposób dotychczasowy właściciel korzysta z gruntu;
2) jaki plan zagospodarowania przestrzennego ma moc obowiązującą i jakie przeznaczenie w tym planie przewidziano dla terenu objętego wnioskiem. Dopiero wyjaśnienie powyższych okoliczności dawało organowi dekretowemu podstawę do oceny, czy konkretne zapisy części tekstowej i graficznej planu uniemożliwiają przeddekretowemu właścicielowi gruntu dalsze z niego korzystanie. Z treści orzeczenia dekretowego oraz z akt sprawy nie wynika, by organ przeprowadził wymagane przepisami ówcześnie obowiązującej procedury postępowanie mające na celu wszechstronne wyjaśnienie sprawy w kontekście wskazanych wyżej przesłanek materialnoprawnych (art. 47 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem – Dz. U. nr 36, poz. 341 ze zm. [Dz. U. z 1934 r. nr 110, poz. 976; z 1938 r. nr 3, poz. 16], dalej rpa), a następnie dokonał swobodnej oceny wyników postępowania dowodowego (art. 50 rpa) i dał temu wyraz w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia (art. 75 ust. 2 rpa). Celem postępowania nadzorczego jest ocena legalności konkretnej decyzji – orzeczenia Prezydium Rady Narodowej Warszawy z [...] maja 1951 r., którym w indywidualnej sprawie odmówiono przyznania prawa własności czasowej do gruntu przedmiotowej nieruchomości. Celem tego postępowania nie było dokonanie - jak to uczynił Minister Transportu - ponownej oceny merytorycznej wniosku dekretowego (wyrok NSA z 25.5.2011 r., I OSK 1096/10, cbosa). W niniejszej sprawie zadanie organów nadzoru nie polegało na dokonaniu rekonstrukcji pewnej sytuacji prowizorycznej celem ustalenia – jakie byłoby rozstrzygnięcie, gdyby organ dekretowy prawidłowo przeprowadził postępowanie wyjaśniające i prawidłowo ocenił zgromadzony materiał dowodowy. Wobec tego stanowisko Ministra, że samo powołanie się na opracowywany plan w przedmiotowej sprawie nie stanowi rażącego naruszenia prawa, gdyż powód odmowy przyznania własności czasowej do gruntu przedmiotowej nieruchomości zawarty w uzasadnieniu orzeczenia z [...] maja 1951 r. znajduje potwierdzenie w obowiązującym w dacie jego wydania Planie nr [...], jest nie do zaakceptowania. Z akt administracyjnych bez wątpliwości wynika, że organ dekretowy oparł się wyłącznie na przeznaczeniu przedmiotowej nieruchomości w opracowywanym planie zagospodarowania przestrzennego. Orzecznictwo wypowiada się w zasadzie jednolicie, że za przyczynę odmowy przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej nie można uznać ustaleń opracowywanego planu zagospodarowania przestrzennego. Plan opracowywany nie jest planem zagospodarowania przestrzennego, lecz jedynie projektem takiego planu. Art. 7 dekretu dopuszczał możliwość wydania decyzji odmownej, gdy korzystanie z gruntu pozostawałoby w sprzeczności z planem zabudowania, a nie z jego projektem. Niewyjaśnienie, tak jak w rozpoznawanej sprawie, jakie przeznaczenie miała nieruchomość w planie i oparcie się w tym względzie na planie zagospodarowania przestrzennego będącym dopiero w opracowywaniu, rażąco narusza art. 7 ust. 2 dekretu (wyrok NSA z: 25.5.2011 r., I OSK1096/10; 21.12.1999 r., IV SA 1082/99; 10.3.2003 r., I SA 2062/01; wyrok WSA w Warszawie z: 15.7.2005 r., I SA 2483/03; 26.8.2005 r., I SA/Wa 137/05; 27.5.2010 r., I SA/Wa 97/10; 28.1.2010 r., I SA/Wa 1443/09). Rażące naruszenie art. 7 ust. 2 dekretu stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji określoną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Brak stwierdzenia zaskarżoną decyzją nieważności orzeczenia administracyjnego z [...] maja 1951 r., stanowi naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Organ dekretowy nie wskazał w kontrolowanym orzeczeniu dokładnych danych planu zagospodarowania przestrzennego, nie odniósł się do planu obowiązującego i rozstrzygnięcie swe oparł na ustaleniach opracowywanego planu zagospodarowania przestrzennego. Zaskarżona decyzja i decyzja poprzedzająca naruszają prawo materialne (art. 156 § 1 pkt 2 kpa), które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ weźmie pod uwagę stanowisko Sądu zaprezentowane w niniejszym uzasadnieniu i ustali czy w sprawie winien mieć zastosowanie art. 156 § 2 kpa.
Skargę kasacyjną od wyroku I SA/Wa 2303/12 wywiódł Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, reprezentowany przez radcę pr. Szymona Jackowskiego, zarzucając wyrokowi:
- 1. na podstawie art. 174 pkt 1 ppsa naruszenie prawa materialnego, tj. błędną wykładnię:
- a. art. 156 § 1 kpa w zw. z art. 7 dekretu przez uznanie, że organ nadzoru przekroczył uprawnienia dokonując rozpatrzenia wniosku dekretowego zamiast przeprowadzić wyłącznie ocenę legalności orzeczenia dekretowego;
- b. art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 7 ust. 2 dekretu przez stwierdzenie, w okolicznościach niniejszej sprawy, że niepowołanie dokładnych danych planu zagospodarowania przestrzennego i oparcie się w tym względzie na ustaleniach opracowywanego planu jest rażącym naruszeniem prawa, co ma potwierdzać również nieprawidłową ocenę materiału dowodowego dokonaną przez Ministra Transportu;
- 2. na podstawie art. 174 pkt 2 ppsa naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- a. art. 141 § 4 w zw. z art. 153 ppsa przez sformułowanie w pisemnym uzasadnieniu kwestionowanego orzeczenia błędnej a wiążącej organ oceny prawnej, która może mieć wpływ na nieprawidłowe rozstrzygnięcie organu;
- b. art. 133 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa przez podjęcie zaskarżonego rozstrzygnięcia z pominięciem całokształtu okoliczności sprawy i zgromadzonego materiału dowodowego uwzględnionego w uzasadnieniu decyzji organu;
- c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa przez nieprawidłowe uznanie, że organ naruszył przepisy dotyczące stwierdzenia nieważności przez nieodpowiednią ocenę dowodów.
Wskazując na powyższe naruszenia skarżący kasacyjnie wniósł o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi; względnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi, który wydał orzeczenie; zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.
Skargę kasacyjną od wyroku I SA/Wa 2303/12 wywiodła Wojskowa Agencja Mieszkaniowa, reprezentowana przez radcę pr. R. C., zaskarżając ów wyrok w całości i zarzucając wyrokowi naruszenie prawa materialnego - art. 156 § 1 pkt 2 kpa przez jego błędną interpretację i zastosowanie.
Wojskowa Agencja Mieszkaniowa wniosła o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia; zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.
W odpowiedziach na skargi kasacyjne J. G., M. J., R. K., A. K., M. R., Z. C i M. M., reprezentowani przez r. pr. A. D., wnieśli o oddalenie obu skarg kasacyjnych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2016, poz. 718 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1, dalej uchwała I OPS 10/09).
W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.
W pierwszej kolejności należało odnieść się do skargi kasacyjnej Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej – jako dalej idącej.
Zasadne okazały się oba zarzuty naruszenia prawa materialnego - art. 156 § 1 kpa w zw. z art. 7 dekretu, a także art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 7 ust. 2 dekretu. Trafnie Sąd I instancji uznał, że wskazanie w uzasadnieniu orzeczenia z [...] maja 1951 r., że "zgodnie z opracowywanym planem zagospodarowania przestrzennego teren nieruchomości warszawskiej przy ul. [...] jest przeznaczony pod społeczne budownictwo mieszkaniowe i został przydzielony do zagospodarowania inwestorowi publicznemu, jako wykonawcy narodowego planu gospodarczego", stanowi naruszenie prawa. Jednakże, wbrew ocenie Wojewódzkiego Sądu, naruszenie to nie mogło mieć istotnego wpływu na treść rozstrzygnięcia i stanowiło jedynie wadę formy z racji naruszenia przepisu art. 107 § 1 kpa. W takim bowiem przypadku podstawa prawna realnie istnieje, lecz nie ma o niej prawidłowej informacji w decyzji administracyjnej (wyrok NSA z 25.8. 2011 r., I OSK 1769/10, Lex 1130445).
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że przez brak podstawy prawnej rozumie się to, że decyzja rzeczywiście podstawy takiej nie posiada, nie zaś to, że jej nie wymienia bądź wymienia niewłaściwy przepis (wyrok NSA z 8.2.1983 r., I SA 1294/82, ONSA 1983/1/5: "Fakt powołania się przez organy administracji w decyzji na przepisy niewłaściwe w sprawie, jakkolwiek wskazuje na wadliwość działania tych organów, nie stanowi jednak przesłanki do uznania przez sąd, że nastąpiło naruszenie prawa w stopniu istotnym dla rozstrzygnięcia, jeżeli z okoliczności sprawy wynika, że organy administracji mogły wydać zaskarżone decyzje, mając do tego podstawę w innym przepisie tej samej ustawy"; wyrok NSA z 25.10.1984 r., III SA 671/84, ONSA 1984/2/96: "1. W sytuacji, gdy obowiązujące w dniu orzekania przepisy podatkowe regulują kwestię zwolnienia od podatków w taki sam sposób, jak przepisy obowiązujące poprzednio, powołanie się przez organ podatkowy w decyzji na przepisy już nie obowiązujące nie oznacza, że taka decyzja została wydana bez podstawy prawnej"; wyrok NSA z 9.1.2007 r., II OSK 1369/06, Lex 315975: "Decyzja, która ogólnikowo lub błędnie powołuje podstawę prawną nie jest decyzją wydaną "bez podstawy prawnej" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa.
Wydanie decyzji bez podstawy prawnej oznacza, że albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania, albo też przepis jest ale nie spełnia wymagań działania tej administracji, polegającego na wydawaniu decyzji administracyjnych rozumianych jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne. Błędne powołanie podstawy decyzji stanowi wadę formy decyzji, a więc stanowi naruszenie art. 107 § 1 kpa" (aprobowane przez M. Jaśkowską w: M. Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, LEX/el 2016, uw. III.B.1 do art. 156); wyrok NSA z: 6.2.2013 r., II OSK 1860/11; 11.2.2015 r., II GSK 2318/13, Lex 1658021; 9.10.2013 r., II OSK 209/13, Lex 1588207).
Odwołanie się w orzeczeniu z [...] maja 1951 r. do projektu planu zagospodarowania przestrzennego, który nie obowiązywał w dacie wydania orzeczenia dekretowego, gdy w dacie wydania orzeczenia dekretowego obowiązywał przepis innego planu, o takim samym kształcie normatywnym, stanowi naruszenie prawa, które nie mogło mieć istotnego wpływu na treść rozstrzygnięcia. Pogląd ten znajduje zastosowanie także dla oceny stopnia naruszenia prawa w postępowaniu nieważnościowym.
Nie ulega wątpliwości, że dnia [...] maja 1951 r. dla nieruchomości warszawskiej przy ul. [...], obowiązywał Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego nr [...] uchwalony w dniu [...] r. (M.P. nr A-77, poz. 691), który teren nieruchomości ozn. nr hip. [...] przeznaczył pod zespoły mieszkaniowe budownictwa społecznego wraz z terenami przeznaczonymi pod budynki i urządzenia użyteczności publicznej, współżycia społecznego, na cele kulturalne, oświatowe i zaopatrzenia, garaże zbiorowe i postoje niezbędne dla mieszkańców obszaru objętego planem.
Skoro w systemie prawa była powszechnie obowiązująca norma prawna, która skutkowała tym, że korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela nie dało się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według obowiązującego planu zabudowania (miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego), to trafnie organ nadzoru uznał, że błędne odwołanie się do "opracowywanego planu zagospodarowania przestrzennego", choć stanowiło naruszenie prawa przez organ dekretowy, lecz nie stanowiło rażącego naruszenia prawa. Gdyby bowiem doszło do prawidłowego przywołania wzorca kontroli (postanowień Planu nr [...]) przez organ dekretowy, to treść orzeczenia dekretowego odpowiadałaby treści orzeczenia z [...] maja 1951 r.
Zaskarżony wyrok narusza art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 7 ust. 2 dekretu. W doktrynie prawa administracyjnego koncepcję wadliwości decyzji wyprowadza się przy uwzględnieniu dwu podstawowych wartości: praworządnego działania administracji publicznej (art. 7 i 2 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. Dz.U. nr 78, poz. 483; sprost. z 2001 r., nr 28, poz. 319; zm. z 2006 r., nr 200, poz. 1471, z 2009 r., nr 114, poz. 946) i ochrony praw nabytych na podstawie działania administracji publicznej. Te konkurujące ze sobą dwie przeciwstawne wartości są podstawą wypracowania gradacji wad decyzji, uwzględniającej rodzaj naruszonego prawa i ciężar wady. Założenie ciężaru wady jako podstawa wadliwości decyzji administracyjnej jest niezależne od rodzaju naruszenia przepisu prawa (pkt I, II i IV uzasadnienia uchwały 7 Sędziów NSA z 13.11.2012 r., I OPS 2/12, ONSAiWSA 2013 /1/1 s. 25-28).
Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (wyrok NSA z: 9.02.2005 r., OSK 1134/04, Lex 165717; 25.9.2007 r., II OSK 1111/06; 30.9.2010 r., I OSK 1617/09). Za taką wykładnią opowiada się też współcześnie doktryna (J. Borkowski w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2016, s. 760-761, nb 53).
Nie ulega wątpliwości, że w realiach 1951 r., wymogi dotyczące praworządnego działania organów administracji publicznej – zwłaszcza w dziedzinie ochrony prawa własności, były bardzo obniżone – nie tylko z uwagi na niską kondycję ówczesnych urzędników administracji lecz nade wszystko z uwagi na odmienną aksjologię ówczesnych władz publicznych. W latach 1947-49, w terminie zakreślonym dekretem, spośród 40.000 uprawnionych, wnioski dekretowe złożyło 15.196 uprawnionych. Aż do 1959 r. nie przekazano byłym właścicielom żadnego gruntu warszawskiego. Do 1967 r. na 7553 wnioski dekretowe, pozytywnie rozpatrzono tylko 303 (A. Poczobutt-Odlanicki, Gospodarka terenami w Warszawie, Warszawa 1979, s. 84; M. Górski, Problematyka własności nieruchomości warszawskich w okresie PRL i przemian ustrojowych, Toruń 2006, s. 69 i n.; A. Machnikowska, Prawo własności w Polsce w latach 1944-1981. Studium historycznoprawne, Wyd. Uniw. Gdańskiego 2010, s. 267-268; M. Gdesz, Rewindykacja gruntów warszawskich. Zagadnienia administracyjnoprawne, LexisNexis 2012, s. 34).
Nietrafnie Sąd I instancji podniósł, że "W niniejszej sprawie zadanie organów nadzoru nie polegało na dokonaniu rekonstrukcji pewnej sytuacji prowizorycznej celem ustalenia – jakie byłoby rozstrzygnięcie, gdyby organ dekretowy prawidłowo przeprowadził postępowanie wyjaśniające i prawidłowo ocenił zgromadzony materiał dowodowy". W istocie organ nadzoru nie dokonywał "rekonstrukcji pewnej sytuacji prowizorycznej", lecz trafnie ocenił, że naruszenie prawa przez organ dekretowy miało miejsce, a jednocześnie, że naruszenie to nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Organ nadzoru prawidłowo uznał, że orzeczenie dekretowe nie naruszało rażąco przepisów prawa, skoro orzeczenie to – wydane na podstawie Planu nr [...] – odpowiadałoby treści orzeczenia z [...] maja 1951 r. W tej sytuacji, skutki gospodarcze i społeczne orzeczenia z [...] maja 1951 r. powodują, że jest możliwe zaakceptowanie tej decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa i nie zachodzą przesłanki pozytywne nieważności orzeczenia z [...] maja 1951 r.
Błędnie Sąd I instancji, powołując art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, uchylił zaskarżoną decyzji i (pominąwszy powołanie art. 135 ppsa) decyzję ją poprzedzającą.
Trafnym okazał się zarzut naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 153 ppsa. Sąd I instancji wyraził w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku błędny pogląd w zakresie oceny legalności orzeczenia z [...] maja 1951 r., która – w przypadku uprawomocnienia się zaskarżonego wyroku – stałaby się wiążąca dla organu nadzoru, orzekającego ponownie w postępowaniu nieważnościowym, a także innych sądów. Zbędnym w szczególności jawią się wskazania zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku co do konieczności poczynienia ustaleń co do zastosowania art. 156 § 2 kpa, bowiem badanie przesłanek negatywnych z art. 156 § 2 kpa winno poprzedzać ustalenie przesłanek pozytywnych z art. 156 § 1 kpa, do czego w kontrolowanej sprawie brak było podstaw.
Nieusprawiedliwiony okazał się zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c [ppsa] w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W istocie Sąd I instancji nie uznał, że organ naruszył przepisy dotyczące stwierdzenia nieważności przez nieodpowiednia ocenę dowodów. Sąd I instancji w ogóle nie odniósł się do kwestii dowodów (zakresu postępowania dowodowego w postępowaniu nieważnościowym – mimo, że było to przedmiotem skargi do WSA) ani do ich oceny.
Zasadnym okazał się zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 7 ust. 2 dekretu (przywołany w uzasadnieniu drugiej skargi kasacyjnej) przez jego błędną wykładnię, mimo że Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela rezultatu wykładni owych przepisów, zaprezentowanej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej Wojskowej Agencji Mieszkaniowej. Dla uniknięcia zbędnych powtórzeń należy się odwołać do wyżej przedstawionych argumentów, podniesionych przy analizie zarzutów 1 a) i b) pierwszej skargi kasacyjnej.
Uznając, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, uwzględniwszy obie skargi kasacyjne, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę.
Nietrafne okazały się zarzuty naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 7 ust. 2 dekretu, jak i powołanego samoistnie art. 7 ust. 2 dekretu (pkt 1 i 3 skargi). Istotą kontrolowanej sprawy nie było zagadnienie, czy organ dekretowy oparł się jedynie na opracowywanym planie zagospodarowania przestrzennego (co było okolicznością bezsporną; k. 7, 8 akt administracyjnych), lecz czy organ nadzoru prawidłowo ocenił, czy owo naruszenie prawa ze strony organu dekretowego, jako naruszenie prawa, które zgodnie z teorią gradacji wad decyzji (J. Borkowski – op. cit. s. 765, nb 56), przemawiało za stwierdzeniem nieważności orzeczenia z [...] maja 1951 r. Organ nadzoru prawidłowo wskazał, że "Rację mają skarżący, że w świetle przepisów dekretu [warszawskiego]..., przy orzekaniu nie można było opierać się na opracowywanym planie zagospodarowania przestrzennego. Stanowiło to bezsprzecznie naruszenie ówcześnie obowiązującego prawa.
W okolicznościach niniejszej sprawy nie można temu naruszeniu przepisać cechy rażącego naruszenia prawa" (s. 3 decyzji z [...] września 2012 r.). Z przyczyn podniesionych przy analizie zarzutów 1 a) i b) pierwszej skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny w pełni zgadza się z wykładnią prawa, zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji.
Nietrafny okazał się zarzut naruszenia art. 156 i nast. kpa przez dokonanie przez organy nadzoru nowych ustaleń faktycznych. Tymczasem postępowanie nieważnościowe nie wyklucza prowadzenia innych dowodów niż zgromadzone w postępowaniu zwykłym. W istocie w postępowaniu nieważnościowym nie wyklucza się prowadzania postępowania wyjaśniającego mającego na celu ustalenie czy oceniane w tym postępowaniu orzeczenie rażąco narusza prawo. Ustawodawca nie wprowadził zakazu prowadzenia nowych dowodów w postępowaniu nieważnościowym. Z orzecznictwa sądów administracyjnych i z piśmiennictwa wynika, że właściwy organ w postępowaniu nieważnościowym może prowadzić postępowanie dowodowe dla ustalenia, czy podmiot wnoszący o stwierdzenie nieważności decyzji ma przymiot strony a także w granicach sprawy w przedmiocie stwierdzenia nieważności (przykładowo – wyrok NSA z: 25.2.2011 r., II OSK 1645/10; 5.4.2013 r., II OSK 2344/11, cbosa).
Jako utrwalone należy uznać stanowisko, zgodnie z którym organ ma w postępowaniu nadzwyczajnym prowadzonym w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej obowiązek przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, którego przedmiotem jest ustalenie, czy stan faktyczny przyjęty przy wydaniu decyzji będącej przedmiotem postępowania "nieważnościowego" odpowiada prawdzie w świetle istniejącego w sprawie materiału dowodowego (wyrok NSA z 7.3.2007 r., I OSK 845/06, Lex 344539). W doktrynie jednoznacznie wskazuje się, że rozstrzygniecie sprawy w rozumieniu art. 158 § 1 kpa, następuje na podstawie wyników czynności dowodowych postępowania prowadzonego w przedmiocie stwierdzenia nieważności określonej decyzji (J. Borkowski – op. cit., s. 781, nb 2 do art. 158). W kontrolowanej sprawie organy nadzoru prawidłowo przeprowadziły postępowanie dowodowe w granicach sprawy w przedmiocie stwierdzenia nieważności i trafnie oceniły zebrane dowody.
Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 188 i 151 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku. Na podstawie art. 207 § 2 ppsa należało odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.