Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 15 września 2015 r., sygn. akt I OSK 3003/13

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 29 sierpnia 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 958/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Prezydenta Miasta Gdańska na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] lutego 2013 r., nr BOI-7z-781-O-2/13, którą utrzymano w mocy decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...], orzekającą o ustaleniu odszkodowania na rzecz Gminy Miasto Gdańsk za przejęcie z mocy prawa na rzecz Województwa Pomorskiego nieruchomości położonej w Gdańsku, obręb L., oznaczonej jako działka nr [...], stanowiącej własność tej Gminy, a także o zobowiązaniu Prezydenta Miasta Gdańska do wypłaty odszkodowania.

Wyrok powyższy zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Przedmiotowa nieruchomość, decyzją Wojewody Pomorskiego z dnia [...] września 2010 r., nr [...], została przeznaczona pod rozbudowę skrzyżowania ul. S. (droga wojewódzka nr 221) z ul. L. wraz z budową węzła integracyjnego "[...]" w Gdańsku.

Wojewoda Pomorski, decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...], orzekł o ustaleniu odszkodowania w wysokości 123.480,00 zł na rzecz Gminy Miasto Gdańsk za przejęcie z mocy prawa na rzecz Województwa Pomorskiego wyżej opisanej nieruchomości, a także zobowiązał Prezydenta Miasta Gdańsk do wypłaty odszkodowania. Gmina Miasto Gdańsk w odwołaniu od tej decyzji wskazywała na błędne oznaczenie podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania.

Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...], uchylił decyzję organu I instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia, wskazując, że operat szacunkowy stanowiący podstawę ustalenia odszkodowania zawiera nieprawidłowości, w szczególności brak w nim wyjaśnienia co do przeznaczenia planistycznego nieruchomości przyjętych do porównań.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Wojewoda Pomorski, decyzją z dnia [...] listopada 2012 r., orzekł o ustaleniu odszkodowania na rzecz Gminy Miasta Gdańska w kwocie 123.480,00 zł, a także o zobowiązaniu Prezydenta Miasta Gdańsk do wypłaty odszkodowania. Odwołanie ponownie złożył Prezydent Miasta Gdańska podnosząc jak poprzednio, iż organ wojewódzki nieprawidłowo określił podmiot zobowiązany do wypłaty odszkodowania, bowiem wskazano ten sam podmiot jako zobowiązany do wypłaty odszkodowania i zarazem uprawniony do jego otrzymania, zatem naruszono istotę stosunku prawnego jako relacji dwustronnej, z istoty rzeczy powstającej między dwoma podmiotami.

Decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji Minister stwierdził, że operat został prawidłowo sporządzony, zaś odnosząc się do podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania, podniósł: stosownie do art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w odniesieniu do dróg innych niż zarządzane przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad uprawnienia, obowiązki i zadania Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad wynikające z ustawy wykonuje właściwy zarządca drogi. Przepis art. 19 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) wskazuje, iż zarządcą dróg powiatowych jest zarząd powiatu, jednak zgodnie z art. 19 ust. 5 tej ustawy w granicach miast na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, jest prezydent miasta.

Z kolei, zgodnie z art. 20 pkt 17 ustawy o drogach publicznych do zarządcy drogi należy nabywanie nieruchomości pod pasy drogowe dróg publicznych i gospodarowanie nimi w ramach posiadanego prawa do tych nieruchomości. Oznacza to, iż zarówno zabezpieczenie, jak i wypłata środków, należy do właściwego zarządcy drogi. Ponadto, zgodnie z treścią art. 22 ust. 1 o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych koszty nabycia nieruchomości pod drogi, w tym odszkodowania, finansowane są na podstawie przepisów o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego, przepisów o drogach publicznych oraz przepisów o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym. Stosownie zaś do art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego (Dz.U. 2005 r. Nr 267, poz. 2251 ze zm.) w granicach miast na prawach powiatu zadania w zakresie finansowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania, ochrony i zarządzania drogami publicznymi, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, finansowane są z budżetów tych miast, zatem w sprawie odszkodowanie winno być wypłacone przez Prezydenta Miasta Gdańska.

Skargę na powyższą decyzję wniósł Prezydent Miasta Gdańska wskazując na nieprawidłowe określenie podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania i podnosząc argumentację taką jak w postępowaniu administracyjnym.

Rozpoznając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że z jej treści wynika, że skarżący nie kwestionuje rozstrzygnięcia organu administracji w przedmiocie określenia wysokości odszkodowania, lecz podważa stanowisko Ministra co do zobowiązania Prezydenta do wypłaty odszkodowania, bowiem, zdaniem strony skarżącej, podmiotem zobowiązanym do wypłacenia odszkodowania powinien być bowiem Marszałek Województwa Pomorskiego, gdyż na rzecz Województwa Pomorskiego nastąpiło przejęcie objętej zaskarżoną decyzją nieruchomości, uprawnionym zaś do otrzymania jest Gmina Miasta Gdańska.

Odnosząc się do tego stanowiska Sąd wskazał, że ze zgromadzonego w rozpoznawanej sprawie materiału dowodowego wynika, że objęta zaskarżoną decyzją nieruchomość, przeznaczona decyzją Wojewody Pomorskiego z dnia [...] września 2010 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, pod budowę drogi wojewódzkiej, położona jest w granicach Gminy Miasta Gdańska, które jest miastem na prawach powiatu. Sąd w pełni podzielił stanowisko i wywody Ministra co do podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Prezydent Miasta Gdańsk, prawidłowo reprezentowany, zarzucając Sądowi:

1. 1. naruszenie prawa materialnego przez błędne zastosowanie art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm.) w zw. z art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego (Dz.U. Nr 267, poz. 2251 ze zm.), skutkujące błędnym określeniem podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania za przejęcie nieruchomości pod drogi publiczne;
2. 2. naruszenie prawa materialnego przez błędne niezastosowanie art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm.) w zw. z art. 132 ust 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. Nr 155, poz. 741), skutkujące błędnym określeniem podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania za przejęcie nieruchomości pod drogi publiczne;
3. 3. naruszenie przepisu postępowania art. 105 § 1 k.p.a. i art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 p.p.s.a. przez oddalenie skargi, podczas gdy postępowanie przed organem I i II instancji w przedmiotowej sprawie podlegało umorzeniu jako bezprzedmiotowe, a decyzja Wojewody Pomorskiego z dnia 7 grudnia 2011 r. jest trwale niewykonalna;
4. 4. naruszenie art. 2 i 165 Konstytucji RP przez naruszenie konstytucyjnie zagwarantowanej jednostkom samorządu terytorialnego odrębnej osobowości prawnej oraz odrębnego prawa własności i innych praw majątkowych, w ten sposób, że Prezydentowi Miasta Gdańska nakazuje z budżetu Miasta Gdańska zapłatę odszkodowania za nieruchomość, której właścicielem poprzez wywłaszczenie z mocy prawa stało się Województwo Pomorskie, tj. inna jednostka samorządu terytorialnego, która zgodnie z powyższym jest właściwym podmiotem praw i obowiązków wynikających z prawa własności tej nieruchomości;
5. 5. naruszenie art. 21 ust. 2 Konstytucji RP przez naruszenie konstytucyjnie zagwarantowanej zasady słusznego odszkodowania za pozbawienie prawa własności, zgodnie z którą do zapłaty odszkodowania, rozumianego jako rekompensata za wartość odebranego w drodze wywłaszczenia prawa rzeczowego do nieruchomości, zobowiązanym jest podmiot, który uzyskał realną korzyść majątkową na skutek przeniesienia prawa własności;
6. 6. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ w zw. z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) przez oddalenie skargi skarżącego, mimo istnienia podstaw do jej uwzględnienia.

Autor skargi kasacyjnej domagał się:

1. 1. uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a.;
2. 2. ewentualnie, gdyby Sąd uznał, iż nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a., wniesiono, na podst. art. 188 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi przez Sąd;
3. 3. W przypadku gdyby Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił zarzutów wskazanych w punktach 1-3 wniesiono o wystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym o zgodność z art. 2 i art. 165, a także z art. 22 ust. 2 Konstytucji przepisów art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w związku z art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 15 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego w zakresie, w jakim Prezydent, jako organ wykonawczy gminy, zobowiązany jest do zapłaty odszkodowania za nieruchomości lub ich części, które stają się własnością innej jednostki samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa z mocy prawa z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej staje się ostateczna;
4. 4. zasądzenia na rzecz skarżącego kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, albowiem jej zarzuty dotyczące niewłaściwego zastosowania przepisów prawa materialnego są zasadne.

Organy i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stanęły na stanowisku, że do wypłaty odszkodowania na rzecz Gminy Miasto Gdańsk za przejęcie na rzecz Województwa Pomorskiego nieruchomości pod drogę, stanowiącej własność tego Miasta zobowiązany jest Prezydent Miasta Gdańsk, na podstawie art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych – dalej: specustawa i art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu drogowego (Dz.U. Nr 267, poz. 2251 ze zm.), dalej: ustawa i finansowaniu dróg. Z takim poglądem konsekwentnie, tak w postępowaniu administracyjnym, jak i sądowoadministracyjnym nie zgadza się Prezydent Miasta Gdańsk. Należy przyznać mu rację.

Art. 22 ust. 1 specustawy stanowi, że koszty nabycia nieruchomości pod drogi, w tym odszkodowania, finansowane są na podstawie przepisów o finansowaniu infrastruktury transportu drogowego, przepisów o drogach publicznych i przepisów o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym. Z kolei art. 3 ust. 3 ustawy o finansowaniu dróg przewiduje, że w granicach miast na prawach powiatu zadania w zakresie finansowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania, ochrony i zarządzania drogami publicznymi, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, finansowane są z budżetów tych miast.

Gramatyczna wykładnia tych przepisów prowadzi do wniosku takiego jaki wyciągnęły z nich organy i Wojewódzki Sąd. Miasto Gdańsk jest miastem na prawach powiatu, zatem koszty nabycia nieruchomości, w których mieści się odszkodowanie, powinny być finansowane z budżetu tego miasta. Wykładnia gramatyczna przepisów może mieć pierwszeństwo i być wystarczająca, jednak w doktrynie i orzecznictwie podkreśla się, że są przypadki, kiedy należy od niej odejść i powołuje się wykładnię systemową lub celowościową. Zauważa się, że nie można poprzestać na tej wykładni gdyby prowadzić ona miała do absurdu. W niniejszej sprawie właśnie ma miejsce taka sytuacja.

Generalnie należy zgodzić się z poglądem wyrażonym przez organy i Wojewódzki Sąd, że w sprawie finansowania dróg ich koszty, w tym odszkodowania, pokrywają jednostki wskazane w art. 3 ustawy o finansowaniu dróg w zw. z art. 22 ust. 1 specustawy. Jednak podkreślić należy, że każda sprawa administracyjna ma charakter indywidualny, a to oznacza, że w taki sposób należy do niej podchodzić, aby rozstrzygnięcie nie wywoływało skutków niemożliwych do zaakceptowania.

Przejście z mocy prawa nieruchomości pod drogi, na podstawie specustawy jest niczym innym jak wywłaszczeniem nieruchomości. Wywłaszczenie nieruchomości może nastąpić tylko za odszkodowaniem, jak nakazuje art. 26 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wywłaszczenie zatem tylko za odszkodowaniem oznacza, że temu komu odjęte zostało prawo własności nieruchomości przysługuje odszkodowanie za utratę tego prawa. Rozstrzygnięcie organów, utrzymane w mocy przez Wojewódzki Sąd powoduje, że temu komu prawo własności odjęto – Gmina Miasto Gdańsk – w istocie zostaje pozbawiony konstytucyjnego prawa do odszkodowania. Do wypłaty tego odszkodowania została bowiem zobowiązana ona sama, gdyż wypłacić to odszkodowanie musiałby Prezydent Miasta – organ wykonawczy Gminy.

Gramatyczna wykładnia art. 22 ust. 1 specustawy i art. 3 ust. 3 ustawy o finansowaniu prowadzi zatem do naruszenia ww. konstytucyjnej zasady.

W wyroku z 4 marca 2015 r., I OSK 1490/13, Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając sprawę, w której do wypłaty odszkodowania na rzecz Gminy Miasto Gdańsk, za przejęcie nieruchomości pod drogę na własność Województwa Pomorskiego, został zobowiązany Prezydent tego Miasta, wskazał również i na inny aspekt sprawy. Naczelny Sąd podkreślił, że takie rozstrzygnięcie sprawy odszkodowania powoduje, że decyzje są dotknięte wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. – decyzja jest niewykonalna w dacie jej wydania i niewykonalność ta ma charakter trwały – Prezydent Miasta jako organ wykonawczy nie ma własnego budżetu, a więc nie jest władny do wypłaty odszkodowania.

Zobowiązanie Prezydenta Miasta Gdańsk – jako organu wykonawczego – do wypłaty odszkodowania Gminie Miasto Gdańsk powoduje, lapidarnie rzecz ujmując, że uprawniona do odszkodowania Gmina, z tytułu odjęcia prawa własności nieruchomości, odszkodowanie musi wypłacić sama sobie.

Zastosowanie zatem art. 22 ust. 1 specustawy i art. 3 ust. 3 ustawy o finansowaniu dróg prowadziłoby do rozstrzygnięcia, którego skutki są niemożliwe do zaakceptowania, jako niezgodne z prawem. W sprawie zatem należy poszukiwać innego rozwiązania i załatwienia sprawy co do jej istoty, na podstawie innych przepisów, a specustawa przewiduje w art. 12 ust. 5 stosowanie również przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Załatwienie sprawy nie może prowadzić do tego aby odszkodowanie za utratę prawa własności podmiot pozbawiony tego prawa musiał wypłacić sam sobie, gdyż prowadzi to, jak podkreśla skarżący, a na co również zwrócił uwagę Naczelny Sąd w ww. wyroku, do konfuzji wierzytelności i długu.

Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 188 i art. 207 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.).