Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 maja 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 2216/13, oddalił skargę Gminy Wrocław na postanowienie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, postanowieniem z [...] lipca 2013 r. nr [...], utrzymał w mocy własne postanowienie z [...] kwietnia 2013 r. nr [...] odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Wrocławskiego z [...] lutego 1994 r. nr [...] stwierdzającej nabycie, z mocy prawa, z dniem 5 grudnia 1990 r. przez Zakład Energetyczny Wrocław prawa użytkowania wieczystego zabudowanego gruntu, położonego we Wrocławiu przy ul. [...], oznaczonego jako działka nr 5, [...], obręb [...] oraz własności budynków i urządzeń znajdujących się na tym gruncie.
Organ wskazał, że podstawy do uznania podmiotu za stronę w niniejszej sprawie należy upatrywać w przepisie art. 2 ust. 1-3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 79, poz. 464 ze zm.). Osoba trzecia może uczestniczyć w tym postępowaniu, gdy wykaże, że przysługują jej prawa, które uwłaszczenie mogło naruszyć. Dla ustalenia interesu prawnego Gminy Wrocław nie jest wystarczające powołanie się na przepis art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U Nr 32, poz. 191). Niezbędne w takim przypadku jest powołanie się na ostateczną decyzję wydaną w trybie art. 18 ust. 1 tej ustawy. Ponieważ wnioskodawca nie wykazał interesu prawnego do podważania decyzji z dnia 22 lutego 1994 r., to w ocenie organu nadzoru uzasadniona jest odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji.
Na powyższe postanowienie Gmina Wrocław wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie podnosząc, że zaistniały przesłanki nadające jej status strony i wynikają one z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Wskazano, że funkcjonowanie w obrocie prawnym decyzji Wojewody Wrocławskiego z dnia [...] lutego 1994 r. skutecznie uniemożliwia skarżącej skomunalizowanie części nieruchomości objętej tą decyzją. Nie legitymując się decyzją Wojewody stwierdzającą nabycie z mocy prawa przez Gminę Wrocław własności przedmiotowej nieruchomości nie może ona skutecznie powoływać się w obrocie na swoje prawo i prawem tym rozporządzać, nie może również wnioskować o dokonanie podziału tej nieruchomości.
W odpowiedzi na skargę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 maja 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 2216/13 oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. – dalej: p.p.s.a.).
Sąd stwierdził że organ prawidłowo uznał, iż skarżąca nie wykazała interesu prawnego do kwestionowania decyzji uwłaszczeniowej, a skutkiem tego jest odmowa wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, o czym stanowi art. 61a § 1 k.p.a.
Sąd I instancji wskazał, że w sprawie jest bezsporne, iż Gmina Wrocław nie była stroną postępowania uwłaszczeniowego. Również skutki ewentualnego stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej nie dotyczyłyby interesu prawnego lub obowiązku skarżącej. Gmina Wrocław nie legitymuje się żadnym tytułem prawnorzeczowym do części nieruchomości objętej decyzją uwłaszczeniową. Swój interes prawny wywodzi z przekonania, że spełnia przesłanki do nabycia z mocy prawa własności części nieruchomości uregulowanej kwestionowaną decyzją uwłaszczeniową w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Sąd wskazał, że wprawdzie nabycie mienia ogólnonarodowego przez gminę w powołanym przez skarżącą trybie następuje z mocy prawa, to jednakże nabycie tego prawa jest stwierdzone deklaratoryjną decyzją właściwego wojewody (art. 18 ust. 1). Sąd podkreślił, że taka decyzja odnośnie skarżącej nie została dotychczas wydana, a powoływanie się na spełnienie przesłanek do nabycia własności w drodze komunalizacji nie jest wystarczające do uznania, że podmiot powołujący się na to nabył własność nieruchomości.
Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną wniosła Gmina Wrocław, reprezentowana przez radcę prawnego, zaskarżając go w całości. Postawiono następujące zarzuty:
- naruszenie przepisu art. 28 k.p.a., tj. naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię – art. 174 pkt 1 p.p.s.a., przez przyjęcie, że Gminie Wrocław nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa przez Zakład Energetyczny Wrocław użytkowania wieczystego gruntu zabudowanego oraz prawa własności znajdujących się na nim budynków i urządzeń,
- naruszenie przepisów art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2014 r. poz. 518) w związku z art. 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i pracownikach samorządowych, tj. naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, przez przyjęcie, że Gmina Wrocław nie ma interesu prawnego w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej przedmiocie nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego gruntu i własności znajdujących się na nim budynków i urządzeń na rzecz Zakładu Energetycznego Wrocław, skoro decyzja wydana w wyniku tego postępowania ma wpływ na sferę praw i obowiązków skarżącego. Prawidłowa wykładnia art. 28 k.p.a. w związku z wymienionymi przepisami powinna zakładać, że w przypadku gdy, decyzja rozstrzyga o prawach i obowiązkach jednego podmiotu, a odnosi skutek wobec praw i obowiązków innego podmiotu, to postępowanie dotyczy interesu prawnego tego podmiotu w sposób pośredni, bowiem przepis art. 28 k. p. a. nie stawia wymogu, aby postępowanie administracyjne dotyczyło interesu prawnego podmiotu w sposób bezpośredni, a w związku z tym podmiotowi temu przysługuje przymiot strony.
W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej wydanej na rzecz Zakładu Energetycznego Wrocław Gminie Wrocław przysługuje legitymacja strony postępowania, bo wynik tego postępowania ma wpływ na jej prawa i obowiązki.
Wskazano, że mienie, które w dniu 5 grudnia 1990 r., a tym samym także w dniu 27 maja 1990 r., było w zarządzie przedsiębiorstwa państwowego nie podlega komunalizacji, bowiem zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, będąc w zarządzie państwowej osoby prawnej nie było w posiadaniu i zarządzaniu terenowego organu administracji państwowej – tym samym do niego nie należało. Nie jest więc możliwy do spełnienia warunek o, którym mowa w wyroku WSA, że w niniejszej sprawie, aby wykazać swój interes prawny w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej, Gmina Wrocław powinna legitymować się decyzją komunalizacyjną. Wskazano, że decyzja komunalizacyjna w stosunku do Gminy Wrocław nie zostanie wydana przez Wojewodę Dolnośląskiego do czasu, kiedy w obrocie prawnym jest decyzja uwłaszczeniowa na rzecz Zakładu Energetycznego Wrocław. Wydanie pozytywnej decyzji uwłaszczeniowej w istocie eliminuje bowiem możliwość skomunalizowania mienia, które pozostaje mieniem państwowym obciążonym prawem użytkowania wieczystego gruntu i prawem własności budynków przysługującym przedsiębiorstwu państwowemu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.
Zgodnie z art. 28 k.p.a. strona jest każdy, czyjego interesu lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądem mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Interes ten musi być indywidualny, konkretny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie powinno znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych sprawy.
Słusznie Sąd pierwszej instancji ocenił, że tak rozumianego interesu prawnego w rozpoznawanej sprawie nie wykazała Gmina Wrocław.
Żądanie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności dotyczyło decyzji uwłaszczeniowej Wojewody Wrocławskiego z dnia 22 lutego 1994 r., stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez Zakład Energetyczny Wrocław prawa użytkowania wieczystego zabudowanego gruntu opisanego w tej decyzji na podstawie art. 2 ust. 1-3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (obecnie art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami).
W myśl art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, przy czym za stronę tego postępowania może być uznany każdy podmiot, który wykaże, że rozstrzygnięcie sprawy nadzorczej dotyczy jego interesu prawnego, a nie tylko strony postępowania zakończonego decyzją, której stwierdzenia nieważności dotyczy wniosek.
Gmina Wrocław nie brała udziału w postępowaniu uwłaszczeniowym zakończonym ostateczną decyzją i nie wykazała, by zaistniały przesłanki do uznania jej za stronę w rozumieniu art. 28 k.p.a. obecnie.
Powołanie się na art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i pracownikach samorządowych nie stanowi dostatecznej podstawy do skutecznego żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej gruntu, co do którego skarżąca twierdzi, że spełnia przesłanki do jego nabycia z mocy prawa w oparciu o powołany przepis. Prawidłowo Sąd pierwszej instancji wskazał, że chociaż nabycie mienia ogólnonarodowego przez gminę w powyższym trybie następuje z mocy prawa, jednakże do czasu, gdy nie została wydana w trybie przewidzianym w art. 18 ust. 1 powołanej ustawy stosowna decyzja potwierdzająca nabycie przez gminę z mocy prawa mienia ogólnonarodowego, samo powołanie się na spełnienie przesłanek do nabycia własności mienia w drodze komunalizacji jest niewystarczające. Ocena spełnienia przesłanek do nabycia własności mienia z mocy prawa nastąpić może wyłącznie w postępowaniu administracyjnym i fakt ten potwierdza deklaratoryjna decyzja właściwego wojewody. Kwestie te są postrzegane jednolicie zarówno przez Sąd Najwyższy (np. postanowienie z 18 marca 2015 r., I CSK 155/14), jak i przez Naczelny Sąd Administracyjny (np. wyrok z 21 marca 2013 r., I OSK 1436/12).
Z przedstawionych wyżej względów, skoro podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie mogły być uznane za usprawiedliwione, a ponadto Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził by w sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., na podstawie art. 184 powołanej ustawy orzeczono jak w sentencji.