Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, wyrokiem z dnia 23 grudnia 2004 r. II SA/Lu 775/04 stwierdził nieważność zaskarżonej przez Ewę K. decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. z dnia 28 września 2004 r. (...), w przedmiocie dodatku do świadczeń rodzinnych.
Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach sprawy:
Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z. utrzymało w mocy decyzję Kierownika Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. z dnia 2 sierpnia 2004 r. (...) zmieniającą decyzję z dnia 15 lipca 2004 r. (...) w sprawie przyznania świadczeń rodzinnych w części dotyczącej dodatku z tytułu samotnego wychowywania dziecka.
W uzasadnieniu decyzji organu II instancji wskazano, iż z akt sprawy wynika, iż w okresie, w którym wydano decyzję o przyznaniu świadczeń wraz z dodatkiem z tytułu samotnego wychowywania dziecka, oraz decyzję zmieniającą, skarżąca pozostawała w związku małżeńskim z Julianem K., który jest ojcem jej dziecka - Juliana K., a na starszą córkę otrzymywała alimenty. Stąd nie spełniała wymogów przyznania jej dodatku z tytułu samotnego wychowywania dziecka przewidzianych w art. 12 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych /Dz.U. nr 228 poz. 2255 ze zm./.
W skardze na powyższą decyzję Ewa K. wniosła o jej uchylenie wraz z decyzją organu I instancji, jako wydanych z naruszeniem art. 155 Kpa. Skarżąca stwierdziła, iż organy administracji nie były uprawnione do zmiany bez jej zgody decyzji ostatecznej Kierownika Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. z dnia 15 lipca 2004 r. przyznającej świadczenie w formie zasiłków wraz z dodatkami.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaskarżonej decyzji.
Sąd I instancji dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. - stosownie do art. 134 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./ - stwierdził, iż decyzja ta została wydana bez podstawy prawnej.
Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych z dnia 28 listopada 2003 r., które jako organ właściwy do prowadzenia postępowania w sprawach świadczeń rodzinnych wskazują wójta, burmistrza lub prezydenta miasta właściwego ze względu na miejsce zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie rodzinne lub otrzymującej świadczenie rodzinne /art. 20 ust. 2, art. 3 ust. 11/ uprawniając go do upoważnienia w formie pisemnej innych wskazanych w ustawie osób - do wydania decyzji /art. 20 ust. 3/.
Nie ulega wątpliwości - wskazał Sąd - że organ właściwy określony w ustawie, to organ uprawniony do wydawania decyzji administracyjnych w pierwszej instancji, od których przysługuje odwołanie. Właściwym do rozpoznania odwołania nie jest jednak organ administracji wyższego stopnia - lecz inny organ wskazany w ustawie /art. 127 par. 2 Kpa/.
Organem tym jest sąd rejonowy, co wynika z art. 477[8] par. 2 Kpc, który to przepis w brzmieniu aktualnie obowiązującym wszedł w życie na podstawie art. 34 ust. 2 lit. "a" powołanej wyżej ustawy o świadczeniach rodzinnych.
Skoro Samorządowe Kolegium w Z. rozpoznało bez podstawy prawnej odwołanie od decyzji administracyjnej wydanej przez organ I instancji - zaskarżona decyzja jest dotknięta wadą nieważności określoną w art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z. złożyło skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zarzucając mu:
- - naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 32 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, poprzez przyjęcie, że samorządowe kolegium odwoławcze nie jest uprawnione do rozpoznania odwołania, lecz inny organ wskazany w ustawie;
- - naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 56 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, który to przepis wśród podmiotów realizujących świadczenia rodzinne, od decyzji których odwołanie przysługuje do sądu rejonowego w terminie i na zasadach przewidzianych dla świadczeń z ubezpieczenia społecznego, określonych w Kodeksie postępowania cywilnego, nie wymienia wójta, burmistrza, ani prezydenta miasta, co oznacza, że organem odwoławczym dla tych organów jest samorządowe kolegium odwoławcze na podstawie art. 126 par. 2 Kpa w związku z art. 17 pkt 1 Kpa;
- - naruszenie prawa materialnego, tj. art. 39 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /t.j. Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1591 ze zm./ poprzez przyjęcie, że organem odwoławczym od decyzji wójta, burmistrza lub prezydenta miasta, w zakresie realizacji świadczeń rodzinnych, jest sąd rejonowy, pomimo, że właściwość sądu nie wynika wprost wyraźnie z przepisów prawa materialnego tj. ustawy o świadczeniach rodzinnych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano na art. 127 par. 2 Kpa, zgodnie z którym właściwy do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji państwowej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. Należy - w ocenie skarżącego - przyjąć, że właściwość organu administracji publicznej do rozpatrzenia odwołania należy oceniać według przepisów szczególnych, gdy zaś przepisy te nie określają wprost organu właściwego do rozpatrzenia odwołania, wówczas należy przyjąć, że organem właściwym jest organ wyższego stopnia w rozumieniu art. 17 Kpa. W myśl pkt 1 tego przepisu organem wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego jest samorządowe kolegium odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej.
Również art. 39 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym, wskazuje kolegium jako organ odwoławczy od decyzji wydanej przez wójta z zastrzeżeniem, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej, co potwierdza również wyrok NSA z dnia 7 lipca 1939 r. I SA 116/93 /ONSA 1994 Nr 3 poz. 109/.
Ponadto Kolegium podniosło, iż ustawa o świadczeniach rodzinnych w art. 3 pkt 11 wskazuje wprost organ właściwy do wydawania decyzji administracyjnych w zakresie realizacji świadczeń rodzinnych tj. wójta, burmistrza lub prezydenta miasta, natomiast nie określa jednoznacznie organu odwoławczego i w tej kwestii na podstawie art. 32 powołanej ustawy, odsyła do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, które należy stosować w sprawach nieuregulowanych w ustawie o świadczeniach rodzinnych. Stąd podstawą prawną zaskarżonej decyzji był art. 138 par. 1 pkt 1 Kpa oraz powołany wyżej art. 32 ustawy o świadczeniach.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, a podniesione zarzuty zasługują na uwzględnienie.
Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił przeprowadzonej w zaskarżonym wyroku wykładni art. 477[8] par. 1 pkt 1 Kodeksu postępowania cywilnego w brzmieniu nadanym ustawą z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych /Dz.U. nr 228 poz. 2255/. Wniosek o wyłączeniu właściwości samorządowych kolegiów odwoławczych do rozpatrywania odwołań od decyzji wójtów, burmistrzów lub prezydentów jako organów właściwych w sprawach świadczeń rodzinnych nie może być wyprowadzony wyłącznie w oparciu o art. 477[8] par. 2 pkt 1 Kpc, a wymaga uwzględnienia regulacji przyjętej w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych /Dz.U. nr 228 poz. 2255 ze zm./, która przyjmuje jako obowiązującą regułę - przyznanie kompetencji w zakresie świadczeń rodzinnych władzy wykonawczej. Według art. 20 ust. 1 powołanej ustawy o świadczeniach rodzinnych "Organ właściwy realizuje zadania w zakresie świadczeń rodzinnych jako zadanie zlecone z zakresu administracji rządowej".
Tak też stanowi art. 21 ust. 1 powołanej ustawy o świadczeniach rodzinnych "Samorząd województwa realizuje zadania w zakresie świadczeń rodzinnych jako zadanie zlecone z zakresu administracji rządowej (...)". Realizacja zadań w zakresie świadczeń rodzinnych należy do władzy wykonawczej. Konsekwentnie do tej reguły - art. 20 ust. 1 powołanej ustawy stanowi, że postępowanie w sprawie świadczeń rodzinnych prowadzi organ właściwy. Pojęcie organu właściwego definiuje ustawa o świadczeniach rodzinnych w art. 3 pkt 11 wskazując, iż ilekroć w ustawie jest mowa o: organie właściwym - oznacza to wójta, burmistrza lub prezydenta miasta właściwego ze względu na miejsce zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie rodzinne lub otrzymującej świadczenia rodzinne. Postępowanie w sprawie przyznania świadczeń rodzinnych jest postępowaniem administracyjnym, do którego zgodnie z art. 32 powołanej ustawy o świadczeniach rodzinnych w sprawach nieuregulowanych w niniejszej ustawie stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.
Przyznanie kompetencji do przyznawania świadczeń rodzinnych władzy wykonawczej - organowi samorządu terytorialnego ma określone konsekwencje dla regulacji toku instancji. Organem właściwym do rozpoznawania i rozstrzygania odwołania jest organ wyższego stopnia, zgodnie z regułami przyjętymi w art. 127 par. 2 w związku z art. 17 Kpa. Od tak ukształtowanego toku instancji postępowania administracyjnego mogą być wprowadzone wyjątki przez przyjęcie procedury "łamanej" w sprawie, a mianowicie na przyjęcie rozwiązania, które przyznaje władzy wykonawczej - organom administracji publicznej właściwość do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w formie decyzji, a następnie w wyniku wniesienia odwołania przeniesienie sprawy na drogę postępowania cywilnego, przed sądem powszechnym. Przyjęcie takiej "łamanej" procedury załatwienia sprawy wymaga regulacji szczególnej. Takie rozwiązanie przyjęte jest np. w art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych /t.j.
Dz.U. 1998 nr 137 poz. 887 ze zm./, który stanowi, że od decyzji Zakładu przysługuje odwołanie do właściwego sądu w terminie i według zasad określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego. Powołana ustawa o świadczeniach rodzinnych nie przyjmuje reguły procedury "łamanej" w zakresie świadczeń rodzinnych przyznawanych przez organy właściwe - wójta, burmistrza lub prezydenta miasta. Brak przepisu szczególnego, który stanowiłby, że od decyzji tego organu służy odwołanie do sądu. Nie stanowi takiej regulacji szczególnej art. 34 powołanej ustawy o świadczeniach rodzinnych zamieszczony w rozdziale 8 tej ustawy, zatytułowany "Zmiany w przepisach obowiązujących", nadający nowe brzmienie art. 477[8] Kpc. Takiej regulacji szczególnej nie zawiera też art. 56 ust. 1 powołanej ustawy o świadczeniach rodzinnych, który stanowi, że od decyzji Oddziału Zakładu, Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego oraz innego właściwego organu emerytalnego lub rentowego przysługuje odwołanie w terminie i na zasadach przewidzianych dla świadczeń z ubezpieczenia społecznego, określonych w Kodeksie postępowania cywilnego. Jest to przepis szczególny ustanawiający w zakresie enumeratywnie określonych organów orzekających w sprawach świadczeń rodzinnych prawo odwołania do sądu powszechnego na zasadach określonych w Kpc.
Ustawa o świadczeniach rodzinnych przyjmuje regułę, że orzecznictwo w sprawach zasiłków rodzinnych należy do właściwości organów administracji publicznej, a do postępowania przed tymi organami w sprawach nieuregulowanych w ustawie stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Brak przepisu szczególnego stanowiącego o prawie odwołania od tych decyzji do sądu powszechnego powoduje, że obowiązuje tok instancji przyjęty w Kpa. Brak regulacji szczególnej wyłącza bowiem prawo przeniesienia sprawy rozstrzygniętej decyzją administracyjna na drogę postępowania przed sądem powszechnym. Art. 477[8] par. 2 Kpc nie może zatem stanowić samoistnej regulacji wyłączającej tok instancji w postępowaniu administracyjnym oraz właściwości sądów administracyjnych do orzekania w sprawach skarg na decyzje w sprawach świadczeń rodzinnych podejmowanych przez organy administracji publicznej.
Biorąc pod uwagę wyżej zaprezentowane względy, także zarzut naruszenia art. 39 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym jest trafny, skoro nie było podstaw do przyjmowania, że przepisy szczególne przewidują w rozpoznawanej sprawie inny organ odwoławczy niż samorządowe kolegium odwoławcze.
W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna oparta została na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 185 par. 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji. Na podstawie art. 207 par. 2 tej samej ustawy odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.