Uzasadnienie
Skargą z 31 marca 2015 r. Gmina W. (dalej skarżąca), zaskarżyła w części – co do punktu 1 (pierwszego) i 2 (drugiego) - decyzję Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] (k. 2-11 akt sądowych).
Wyrokiem z dnia 22 czerwca 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 608/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Gminy W. na decyzję Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] lutego 2015 r.) w przedmiocie uchylenia decyzji i stwierdzenia nieważności decyzji.
W skardze kasacyjnej od tego wyroku, złożonej przez Gminę W., reprezentowanej przez pełnomocnika r. pr. K. S., wniesiono o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.
W uzasadnieniu wniosku skarżąca powołała art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej ppsa).
Skarżąca kasacyjnie wskazała, że obecnie - po wyeliminowaniu z obrotu prawnego "nieruchomości" [winno być "decyzji Wojewody Z. z dnia [...] listopada 1996 r. znak [...], w części dotyczącej stwierdzenia nabycia przez Gminę W. prawa własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów działki nr [...], położonej w W."] - prywatni właściciele nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] w W. mogą podjąć działania zmierzające nie tylko do wyjaśnienia rozbieżnych zapisów w księgach wieczystych, ale wykorzystując fakt ujawnienia swego prawa w księdze [wieczystej,] dokonać czynności rozporządzających nieruchomością.
Skarżąca stwierdziła, że w świetle uzasadnienia skargi kasacyjnej, a także z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, nie sposób wykluczyć, że w sprawie nadal zachodzić mogą podstawy do wydania decyzji komunalizacyjnej. Dopóki kwestia prawa własności – dla potrzeb postępowania administracyjnego - nie zostanie wyjaśniona, nie powinno dochodzić do zmian właścicielskich w odniesieniu do nieruchomości, której stan prawny od dnia 27 maja 1990 r. może wynikać wprost z przepisów ustawy.
Pożądanym jest udzielenie ochrony tymczasowej, której skutkiem będzie utrzymanie obecnego stanu prawnego nieruchomości. W przeciwnym wypadku, podjęte przez prywatnych właścicieli różnego rodzaju działania w stosunku do nieruchomości mogą spowodować trudne do odwrócenia skutki, w szczególności stanowić mogą o dalszej niepewności stanu prawnego nieruchomości, która w powszechnym odbiorze jest nieruchomością gminną (k. 48, 62-68, 71, 78, 79-84 akt sądowych).
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Po przekazaniu sądowi skargi sąd może, na wniosek skarżącego, wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub części aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków (art. 61 § 3 ppsa). Z przepisu tego wynika, że warunkiem wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności jest wykazanie we wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków w wyniku jej wykonania.
Sąd orzeka bowiem w kwestii wstrzymania wykonania na podstawie przytoczonych we wniosku okoliczności, uwzględniając indywidualny charakter każdej sprawy i możliwość wystąpienia dla skarżącego niebezpieczeństw, o których mowa w art. 61 § 3 ppsa. Ciężar dowodu w zakresie wykazania powyższych okoliczności, stanowiących podstawę do wstrzymania wykonania zaskarżanego aktu spoczywa na wnioskodawcy.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji jest dopuszczalne również na etapie postępowania kasacyjnego. Oznacza to, że nie jest wyłączone stosowanie art. 61 § 3 ppsa w przypadku, gdy skarżąca wniosła skargę kasacyjną od wyroku oddalającego skargę i wystąpiła z wnioskiem o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Możliwe jest wykonanie decyzji, mimo że wyrok oddalający skargę jest nieprawomocny i została wniesiona skarga kasacyjna (uchwała 7 Sędziów NSA z 16.4.2007 r., I GPS 1/07, ONSAiWSA 2007/4/77). Wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności dopuszczalne jest również na etapie postępowania kasacyjnego (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Lexis Nexis 2012, s. 231, uw. 18; postanowienie NSA z: 13.11.2013 r., I OSK 2546/13; 13.11.2013 r., II OSK 2158/12; 13.11.2013 r., II OSK 2159/12; 7.11.2013 r., II OSK 2656/13; 7.11.2013 r., II OSK 2672/13, cbosa).
Wykonanie zaskarżonej w części (co do punktu 1 i 2) decyzji mogłoby wyrządzić znaczną szkodę lub spowodować trudne do odwrócenia skutki, gdyż niniejsza decyzja wywołuje skutki prawno-rzeczowe w postaci utraty prawa własności objętej postępowaniem administracyjnym nieruchomości.
Jedną z wymienionych przez ustawodawcę przesłanek jest spowodowanie wykonaniem zaskarżonego aktu trudnych do odwrócenia skutków. Mogą one mieć zarówno charakter prawny, jak i faktyczny. Pojęcie skutków aktu lub czynności, tym się wyróżniających, że trudno je odwrócić, będzie związane z prawnymi i faktycznymi następstwami rozstrzygnięcia o istocie sprawy, o prawach lub obowiązkach stron. Rodzaj i zakres ich wystąpienia musi być oceniony na podstawie prawa obowiązującego i sytuacji faktycznej, w jakiej znajdują się podmioty uprawnione lub obciążone obowiązkami, a także kompetencji organu do ich egzekwowania w danym czasie (postanowienie NSA z: 14.12.2010 r., II OZ 1309/10, Lex 743786; 4.1. 2011 r., II OZ 1306/10, Lex 743783; J.P. Tarno – op. cit., s. 228-229, uw. 12). W doktrynie podkreśla się przy tym potencjalność wystąpienia tych skutków. Nie jest wymagane, by w jakimkolwiek zakresie skutki te rzeczywiście wystąpiły lub przynajmniej się ujawniły (T. Woś, w: red. T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2012 r., s. 497-499, uw. 22-23).
Potencjalność zmiany stosunków własnościowych nieruchomości objętej zaskarżoną decyzją lub możliwość dokonania zmian w dotyczącej jej księdze wieczystej - stwarzają niebezpieczeństwo spowodowania przez tę decyzję skutków trudnych do odwrócenia (w kontekście wstrzymania wykonania decyzji). Zważyć należy, że są to skutki, których w przypadku uchylenia decyzji przez sąd administracyjny, organ nie będzie mógł - przy użyciu dostępnych mu środków prawnych - cofnąć jednostronną czynnością (postanowienie z 17.6.2014 r., I OZ 455/14, Lex 1480935). Jak zauważył Sąd Najwyższy w uchwale 7 Sędziów z 15.2. 2011 r., III CZP 90/10, OSNC 2011/7-8/76, rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych chroni nabywcę użytkowania wieczystego także w razie wadliwego wpisu w księdze wieczystej Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego jako właściciela nieruchomości. W wyroku z 23.1.2014 r. I OSK 1585/12, wskazano że u podstaw stwierdzenia nieodwracalności skutku prawnego w odniesieniu do aktu wywołującego skutki w sferze prawa cywilnego tkwi to, że administracja nie dysponuje instrumentami do tego, aby tego rodzaju skutek odwrócić.
Jak zaznaczył NSA, szczególnie ma to miejsce w sytuacji, gdy decyzja administracyjna wywarła pośredni skutek w sferze prawa cywilnego, tj. gdy stała się ona podstawą do dokonania (nieodwracalnych dla organu) czynności prawa cywilnego.
Wykonanie decyzji rozstrzygającej o nabyciu (utracie) prawa własności nieruchomości przed rozpoznaniem sprawy przez sąd administracyjny z reguły łączy się z niebezpieczeństwem powstania szkody lub trudnych do odwrócenia skutków, z tego powodu, że w razie uwzględnienia skargi może okazać się, że niniejsza decyzja pozostaje w mocy, a w międzyczasie nastąpiła zmiana stanu prawnego nieruchomości (np. nieruchomość została sprzedana innej osobie).
Celem instytucji wstrzymania wykonania aktu administracyjnego jest ukształtowanie stosunków do czasu prawomocnego rozpoznania sprawy w zakresie zapobieżenia znacznej szkodzie lub trudnym do odwrócenia skutkom, a nie ocena legalności tego aktu (postanowienie z 25.10.2013 r., II OSK 2619/13; 24.9.2013 r., II OSK 2064/13; 22.11.2012 r., II OSK 2628/12; cbosa).
Z przedstawionych wyżej przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 61 § 3 w zw. z art. 193 ppsa, orzekł jak w punkcie I (pierwszym) sentencji postanowienia. Brak było podstaw do wstrzymania wykonania decyzji w części niezaskarżonej (punkt II sentencji postanowienia).