Uzasadnienie
Minister Administracji i Cyfryzacji decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...], na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej w skrócie "K.p.a."), umorzył wszczęte na wniosek [...] postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1996 r. nr [...] w części dotyczącej nabycia przez Gminę [...] prawa własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], położonej w miejscowości [...] - przyjmując, iż wnioskodawcy nie wykazali, że w dacie komunalizacji, tj. na dzień 27 maja 1990 r., posiadali tytuł prawny do przedmiotowej nieruchomości.
Na skutek wniosku wyżej wymienionych osób o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister Administracji i Cyfryzacji decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2, art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 w zw. z art. 127 § 3 oraz art. 105 § 1 K.p.a.:
- 1) uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...];
- 2) stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1996 r. nr [...] w części dotyczącej stwierdzenia nabycia przez Gminę [...] prawa własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr 81, położonej w miejscowości [...];
- 3) umorzył postępowanie w części dotyczącej wniosku G.B.
Powyższa decyzja w punkcie 1 i 2 - stała się przedmiotem skargi Gminy [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 22 czerwca 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 608/15 oddalił skargę.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu
Administracyjnego wniosła Gmina [...], zaskarżając go w całości.
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 6 października 2017 r. sygn. akt I OSK 3011/15:
- 1) uchylił zaskarżony wyrok w części oddalającej skargę na pkt 2 zaskarżonej decyzji;
- 2) uchylił pkt 2 zaskarżonej decyzji;
- 3) oddalił skargę kasacyjną w pozostałym zakresie;
- 4) zasądził od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz Gminy [...] kwotę 737 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu wyroku podał m.in., że zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) zasługuje na uwzględnienie, lecz tylko w takim zakresie, w jakim zarzut ten został odniesiony do treści powołanego art. 5 ust. 1 i tylko w części, w której zaskarżony wyrok dotyczy pkt 2 rozstrzygnięcia decyzji Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...]. Przepis art. 18 ust. 1 powołanej ustawy określa bowiem jedynie właściwość wojewody do wydania decyzji w sprawie komunalizacji, o której mowa w art. 5 ust. 1 tej ustawy.
Natomiast naruszenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanego art. 5 ust. 1 omawianej ustawy polega na uznaniu braku podstaw do jego zastosowania wobec działki nr [...], pomimo ustalenia, że na dzień orzekania przez Wojewodę Zielonogórskiego w 1996 r. na podstawie tego przepisu były spełnione przesłanki do jego zastosowania, natomiast nie były znane temu organowi okoliczności, które dokumentowały inny stan prawny przedmiotowej działki gruntu, bez jednoznacznego wyjaśnienia, jaki był rzeczywisty stan prawny tej działki.
Z tych samych względów przyjął również naruszenie prawa w pkt 2 rozstrzygnięcia decyzji Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...], które miało wpływ na wynik sprawy. Doprowadziło ono do stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej z dnia 28 listopada 1996 r., pomimo braku jednoznacznego wykazania, że art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych - nie miał zastosowania do działki nr [...].
Ponadto wskazał, że skarga kasacyjna podlegała oddaleniu od tej części zaskarżonego wyroku, w której wyrok ten dotyczy pkt 1 decyzji Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...]. O ile bowiem przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie był pkt 1 i 2 powołanej decyzji organu nadzoru, o tyle w skardze kasacyjnej zaskarżając ten wyrok w całości jej autor nie sformułował żadnego zarzutu naruszenia przez ten Sąd jakiegokolwiek przepisu prawa wobec oddalenia skargi na powołaną decyzję w części pkt 1 jej Sygn. akt I OSK 3011/15 rozstrzygnięcia, w której organ nadzoru orzekł o uchyleniu swojej decyzji z dnia [...] kwietnia 2014 r.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a."), uwzględnił skargę kasacyjną w części określonej w pkt 1 niniejszego wyroku i rozpoznał skargę złożoną do Sądu pierwszej instancji w tej części, orzekając o uchyleniu decyzji Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w części pkt 2 jej rozstrzygnięcia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 193 P.p.s.a. O oddaleniu skargi kasacyjnej w pozostałym zakresie orzeczono na podstawie art. 184 P.p.s.a.
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w piśmie z dnia 15 maja 2018 r. zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie, na podstawie art. 158 P.p.s.a., wątpliwości co do treści w/w wyroku. Wskazał, że wątpliwości organu dotyczą ustalenia skutków wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, polegających na pozostawieniu w obrocie prawnym decyzji Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w części dotyczącej uchylenia decyzji Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] (pkt 1 decyzji z dnia [...] lutego 2015 r.), czego nie przewiduje art. 138 K.p.a. (aktualnie w obrocie prawnym pozostaje prawomocna decyzja organu odwoławczego o uchyleniu w całości decyzji organu pierwszej instancji - bez orzeczenia co do istoty sprawy).
Do rozpatrzenia pozostaje natomiast prawdopodobnie ocena legalności decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1996 r. nr [...] (pkt 2 decyzji z dnia 23 lutego 2015 r.). Organ stwierdził, że z uwagi na treść art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. zasadnicza wątpliwość co do sposobu wykonania w/w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczy tego, czy sprawa "wraca" w części do rozpatrzenia w ramach pierwszej instancji, tzn. do rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej z dnia 28 listopada 1996 r., czy też w/w wyrok kończy ostatecznie postępowanie nadzorcze (za taką interpretacją może przemawiać brak wytycznych i wskazań co do dalszego postępowania).
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 158 P.p.s.a., sąd, który wydał wyrok, rozstrzyga postanowieniem wątpliwości co do jego treści. Postanowienie w tym przedmiocie sąd Sygn. akt I OSK 3011/15 może wydać na posiedzeniu niejawnym. Wskazać należy, iż potrzeba wyjaśnienia wątpliwości co do treści wyroku zachodzi wówczas, gdy jest ona obiektywnie niejednoznaczna lub dotknięta zawiłością utrudniającą ustalenie treści rozstrzygnięcia sprawy, zakresu powagi rzeczy osądzonej, a także sposobu wykonania wyroku. Wyjaśnienie wątpliwości nie może prowadzić do nowej oceny stanu faktycznego lub prawnego, ani powodować zmiany merytorycznej rozstrzygnięcia. Nie może również zmierzać do wyjaśnienia zawartych w uzasadnieniu wyroku wyrażeń prawnych i znaczenia słów, ani do polemiki ze stanowiskiem Sądu orzekającego w sprawie. W ramach wykładni wyroku nie mieści się także żądanie uzyskania wyjaśnień co do dalszego prowadzenia postępowania.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, treść sentencji wyroku tego Sądu z dnia 6 października 2017 r. sygn. akt I OSK 3011/15 nie nasuwa żadnych wątpliwości. W pkt 1 sentencji wyroku orzeczono o uchyleniu zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 czerwca 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 608/15, w części oddalającej skargę na pkt 2 zaskarżonej decyzji Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...], natomiast w pkt 2 sentencji wyroku orzeczono o uchyleniu pkt 2 powołanej wyżej decyzji z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...], zaś w pkt 3 sentencji wyroku oddalono skargę kasacyjną w pozostałym zakresie.
Przytoczona treść rozstrzygnięcia Naczelnego Sądu Administracyjnego wyraźnie i jednoznacznie określa normatywny przedmiot rozstrzygnięcia.
Wnioskodawca wskazał, że jego wątpliwości dotyczą ustalenia skutków przedmiotowego wyroku z dnia 6 października 2017 r. sygn. akt I OSK 3011/15.
Skutki wyroku nie są jednak tożsame z wątpliwościami co do jego treści w rozumieniu art. 158 P.p.s.a., dlatego w niniejszej sprawie nie ma podstaw do rozstrzygnięcia wątpliwości co do treści powołanego wyroku w trybie art. 158 P.p.s.a.
Dodatkowo zauważyć należy, iż stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Nie jest zatem, poza kwestią nieważności postępowania - art. 183 § 2 P.p.s.a., uprawniony do działania wobec jakiejkolwiek części zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji z urzędu, gdy w skardze kasacyjnej nie podniesiono zarzutu wobec tej części wyroku.
W rozpoznawanej sprawie brak sformułowania przez autora skargi kasacyjnej zarzutów wobec tej części zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Sygn. akt I OSK 3011/15
Administracyjnego w Warszawie, która dotyczy pkt 1 zaskarżonej decyzji, wykluczył dopuszczalność badania przez Naczelny Sąd Administracyjny tej części orzeczenia Sądu pierwszej instancji. Skarga kasacyjna okazała się natomiast zasadna wobec tej części zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, która dotyczy pkt 2 zaskarżonej decyzji. W związku z powyższym, uprawnione było wyeliminowanie z obrotu prawnego jedynie części zaskarżonej decyzji Ministra Administracji i Cyfryzacji, do której możliwe było odniesienie zarzutów skargi kasacyjnej.
W konsekwencji w obiegu prawnym nadal pozostaje pkt 1 i 3 decyzji Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...], wydanej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 października 2017 r. sygn. akt I OSK 3011/15 z obrotu prawnego wyeliminowano jedynie pkt 2 powołanej decyzji z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...].
Pozostawanie w obiegu prawnym jedynie części decyzji Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] oznacza obowiązek powołanego organu wydania rozstrzygnięcia adekwatnego do treści art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., ale tylko w takiej części, która została wyeliminowana z obrotu prawnego powołanym wyżej wyrokiem.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 158 P.p.s.a., orzekł, jak w sentencji postanowienia.