Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 25 września 2013 r., IV SA/Wa 1381/13 oddalił skargę W. T. i M. T. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie aktualizacji ewidencji gruntów i budynków.
Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:
W dniu [...] kwietnia 2010 r. do Urzędu m. st. Warszawy wpłynął wniosek [...] o ujawnienia jej w ewidencji gruntów jako właściciela działek ewidencyjnych, o których mowa w postanowieniu Sądu Rejonowego dla Warszawy Mokotowa w Warszawie z dnia 7 lipca 2009 r., sygn. akt II Ns 97/07, tj: działek ew. nr [...], położonych w Warszawie przy ul. [...] o łącznej pow. 1.133 m², oznaczonych na mapie sporządzonej przez geodetę [...], zaewidencjonowanej w Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Warszawie za numerem [...] w dniu [...] stycznia 2008 r., stanowiącej integralną część powyższego postanowienia.
W ww. postanowieniu z dnia 7 lipca 2009 r. Sąd Rejonowy dla Warszawy Mokotowa stwierdził, że [...] nabyli na zasadzie małżeńskiej wspólności ustawowej z dniem [...] stycznia 2007 r. w drodze zasiedzenia własność nieruchomości składającej się z wyżej wskazanych działek ewidencyjnych.
W dniu [...] sierpnia 2010 r. do Urzędu m. st. Warszawy wpłynął wniosek [...] o ujawnienia go w ewidencji gruntów jako właściciela powyższych działek ewidencyjnych i ponowny wniosek [...] w tym przedmiocie.
Postanowieniem z dnia 23 marca 2012 r. Sąd Rejonowy dla Warszawy Mokotowa w Warszawie orzekł m. in. o sprostowaniu z urzędu oczywistych omyłek pisarskich w postanowieniu z dnia 7 lipca 2009 r. poprzez zastąpienie poprzednich numerów działek ewidencyjnych numerami następującymi: [...].
Decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. Prezydent m. st. Warszawy orzekł:
- 1. o aktualizacji operatu ewidencyjnego w zakresie działek ew. nr [...] z obrębu [...], opisanych w postanowieniu Rejonowego dla Warszawy Mokotowa w Warszawie z dnia 7 lipca 2009 r. (po jego sprostowaniu) oraz
- 2. o odmowie aktualizacji operatu ewidencyjnego w zakresie pozostałych działek ew., opisanych w powyższym postanowieniu, tj. nr [...].
Odwołania od powyższej decyzji wnieśli:
- 1. w zakresie pkt 1 decyzji - Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, który wskazał, że działka ew. nr [...] została nabyta przez Skarb Państwa aktem notarialnym z dnia [...] listopada 2012 r.,
- 2. w zakresie pkt 2 decyzji - wnioskodawcy [...], którzy wskazali, że nabycie przez Skarb Państwa własności działek ewidencyjnych wymienionych w pkt 2 decyzji nastąpiło z dniem [...] grudnia 2006 r., zaś nabycie ich własności przez wnioskodawców w drodze zasiedzenia nastąpiło z dniem [...] stycznia 2007 r., co oznacza, że wnioskodawcy zasiedzieli działki należące już do Skarbu Państwa, a to uzasadnia ujawnienie wnioskodawców w ewidencji gruntów jako właścicieli tych działek.
Decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego:
- 1. uchylił pkt 1 decyzji organu pierwszej instancji i w tym zakresie orzekł o:
- a) aktualizacji operatu ewidencji gruntów w ten sposób, że dla działki ew. nr [...] w miejsce dotychczasowego wpisu ujawnił wnioskodawców [...] jako współwłaścicieli na zasadzie małżeńskiej wspólności ustawowej, a jako podstawę tej własności podał postanowienie Sądu Rejonowego dla Warszawy Mokotowa w Warszawie z dnia 7 lipca 2009 r.,
- b) umorzeniu postępowania w zakresie działki ew. nr [...],
- 2. utrzymał w mocy pkt 2 decyzji organu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że:
- - ad pkt 1a) decyzji: w odniesieniu do działki ew. nr [...] ujawniona została w księdze wieczystej własność wnioskodawców [...], która nabyli z dniem [...] stycznia 2007 r. na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego dla Warszawy Mokotowa w Warszawie z dnia 7 lipca 2009 r. Rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji nie podawało jednak jakiego w związku z tym wpisu do ewidencji gruntów należy dokonać, stąd podlegało uchyleniu w tym zakresie,
- - ad pkt 1b) decyzji: przyczyną umorzenia postępowania w zakresie działki ew. nr [...] była okoliczność, że działka ta została sprzedana przez wnioskodawców [...] Skarbowi Państwa aktem notarialnym z dnia [...] listopada 2012 r.,
- - ad pkt 2 decyzji: część działek, o których mowa w postanowieniu z dnia [...] lipca 2009 r. jest położona na terenie przeznaczonym na podstawie decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] kwietnia 2006 r. na realizację inwestycji polegającej na budowie drogi ekspresowej pod autostradę [...] i była przedmiotem decyzji tego organu z 2010 r. i tak:
- ▪ decyzją Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] sierpnia 2010 r. stwierdzono, że Skarb Państwa nabywa własności działek ew. nr [...] (obecnie odpowiednio działki nr [...]) z dniem uostatecznienia się tej decyzji, co nastąpiło [...] września 2010 r. i zostało ujawnione w księdze wieczystej. Postanowienie Sądu Rejonowego z dnia 7 lipca 2009 r. rozstrzygnęło jedynie, kto był właścicielem tych działek w dniu [...] stycznia 2007 r. (wnioskodawcy) i w związku z tym mogą oni ubiegać się o wypłatę odszkodowania,
- ▪ pięcioma decyzjami Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] grudnia 2010 r. stwierdzono nabycie przez Skarb Państwa z dniem [...] grudnia 2010 r. własności działek ew. nr [...] (części działek o numerach odpowiednio [...]), ustalono odszkodowanie na rzecz m. st. Warszawy oraz ustalono trwały zarząd Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad.
Organ wskazał, że dla tego terenu istnieją w obrocie prawnym dokumenty o rozbieżnej treści, tj. postanowienie Sądu Rejonowego dla Warszawy Mokotowa w Warszawie z dnia 7 lipca 2009 r. oraz pięć decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] grudnia 2010 r. W księdze wieczystej dla tych działek jako właściciela ujawniono Skarb Państwa. Jako że organ ewidencyjny nie jest uprawniony do rozstrzygania sporów o prawo własności, zasadnie odmówiono dokonania wpisu w ewidencji gruntów poprzez ujawnienie wnioskodawców jako właścicieli tych działek.
[...] wnieśli do sądu skargę na decyzję organu odwoławczego w części dotyczącej pkt 2 (utrzymującej w mocy pkt 2 decyzji organu pierwszej instancji) zarzucając niezasadną odmowę dokonania zmian w ewidencji gruntów pomimo przedstawienia postanowienia Sądu Rejonowego dla Warszawy Mokotowa z dnia 7 lipca 2009 r. uzasadniającego dokonania zmiany, czym naruszono art. 20 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. nr 193, poz. 1287 ze zm), zwanej dalej "P.g.k." oraz § 47 ust. 1 i § 46 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. nr 38, poz. 454), zwanego dalej "rozporządzeniem".
Skarżący zwrócili uwagę, że decyzje Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] grudnia 2010 r. stwierdzają nabycie nieruchomości w nich wymienionych z dniem [...] grudnia 2006 r., zaś skarżący nabyli je w drodze zasiedzenia później - w dniu [...] stycznia 2007 r. Oznacza to, że skarżący (mocą postanowienia o zasiedzeniu) wyeliminowali tytuł prawny Skarbu Państwa do tych nieruchomości. Organ odwoławczy nie dostrzegł takiej sekwencji zmian własności nieruchomości, a ponadto mimo otrzymania w dniu [...] kwietnia 2010 r. wniosku o dokonanie zmian w ewidencji poprzez wpisanie jako właścicieli skarżących, dokonał w niej wpisów ujawniających jako ich właściciela Skarb Państwa.
W odpowiedzi na skargę organ drugiej instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonym wyrokiem skargę oddalił. Sąd wskazał, że o tym, kto jest właścicielem gruntu rozstrzyga się na podstawie tytułów wymienionych w § 12 ust. 1 pkt 1-6 rozporządzenia. Wynika z powyższego zdaniem sądu to, że wpisy zawarte w ewidencji gruntów i budynków mają charakter pochodnych informacji o właścicielu gruntu, które wynikają z wyżej wymienionych tytułów. Słusznie zatem w ocenie sądu organ zaznaczył, że organy ewidencyjne rejestrują jedynie stany prawne ustalone w innym trybie lub przez inne organy orzekające, natomiast samodzielnie nie mogą rozstrzygać czyichkolwiek uprawnień do gruntu. Postępowanie ewidencyjne nie służy kreowaniu stanu prawnego gruntu bez istnienia któregoś ze wspomnianych wyżej tytułów. Stąd też poprzez żądanie wprowadzenia zmian w ewidencji nie można dochodzić ani udowadniać swoich praw właścicielskich do gruntu bez powołania się na któryś z tytułów wymienionych w § 12 ust. 1 rozporządzenia.
Sporne w sprawie było dokonanie zmiany w ewidencji gruntów polegającej na wpisaniu skarżących jako właścicieli działek ew. nr [...]. Prawomocne orzeczenie sądowe - postanowienie Sądu Rejonowego dla Warszawy Mokotowa z dnia 7 lipca 2009 r. - stwierdza, że skarżący nabyli na zasadzie małżeńskiej wspólności ustawowej z dniem [...] stycznia 2007 r. w drodze zasiedzenia własność powyższych działek. Zgodnie z § 12 ust. 1 pkt 2 w zw. z § 46 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia orzeczenie to jest podstawą do dokonania stosownej zmiany. Niemniej jednak, w realiach niniejszej sprawy, dokonanie zmiany wynikającej z przedmiotowego postanowienia nie jest możliwe, gdyż Skarb Państwa został ujawniony jako właściciel w prowadzonej dla tych działek księdze wieczystej nr [...]. Zgodnie natomiast z obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2001 r., nr 124, poz. 1361 ze zm.), domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym.
Obecnie istnieje więc domniemanie, że właścicielem przedmiotowych działek jest Skarb Państwa. Jeżeli skarżący uważają, że - mimo istniejącego wpisu w księdze wieczystej - są właścicielami przedmiotowych działek, mogą wystąpić z roszczeniem o usunięcie niezgodności między stanem prawnym nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej a rzeczywistym stanem prawnym w trybie określonym w ustawie z dnia 6 lipca 1982r. o księgach wieczystych i hipotece. Skarżący w toku postępowania wieczystoksięgowego mogą przedłożyć prawomocne postanowienie Sądu Rejonowego dla Warszawy Mokotowa w Warszawie z dnia 7 lipca 2009 r. o nabyciu z dniem [...] stycznia 2007 r. w drodze zasiedzenia własności nieruchomości składającej się z wyżej wskazanych działek ewidencyjnych. Powyższy tryb pozostaje jednak poza postępowaniem administracyjnym w przedmiocie dokonania zmian w ewidencji gruntów.
Wobec tego zasadne jest stanowisko organu odwoławczego, że w obecnej sytuacji (istnienie różnych dokumentów dotyczących własności tych samych nieruchomości) nie jest dopuszczalne wpisanie skarżących do ewidencji gruntów jako właścicieli przedmiotowych działek ew. nr [...]. Od tego wyroku skarżący złożyli skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie prawa materialnego – art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 20 ust. 1 pkt 1 oraz art. 20 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2013 r. poz. 267) oraz § 47 ust. 1 i § 46 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. nr 38 poz. 454 ze zm., dalej jako rozporządzenie) przez błędną wykładnię tych norm i odmowę uchylenia decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] o odmowie zaktualizowania operatu ewidencyjnego mimo uzyskania dokumentu określającego zmiany danych ewidencyjnych w postaci prawomocnego postanowienia sądu o zasiedzeniu nieruchomości.
Wnieśli o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu wskazali, że zasiedzieli nieruchomość eliminując tytuł prawny Skarbu Państwa.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną GDDKiA wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości i zasądzenie kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna jest niezasadna.
Podniesione w skardze zarzuty dotyczą naruszenia prawa materialnego polegającego na błędnej wykładni art. 20 ust. 1 pkt 1 oraz art. 20 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz § 47 ust. 1 i § 46 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Zarzuty te nie są trafne, a Sąd I instancji prawidłowo dokonał kontroli zaskarżonej decyzji, w tym prawidłowo dokonanej przez organ wykładni wskazanych przepisów materialnoprawnych. Powołane przepisy regulują podstawowe zasady dotyczące charakteru ewidencji gruntów i zasad dotyczących wprowadzania zmian w ewidencji.
Należy zatem przypomnieć, że ewidencja gruntów jest tylko specjalnie prowadzonym i wywierającym określone skutki prawne zbiorem informacji o gruntach, który pełni funkcje informacyjno-techniczne nie rozstrzygając sporów o prawo, ani nie nadaje czy ujmuje praw. O zasadności tego stanowiska przesądza przyjęta definicja ustawowa ewidencji gruntów i budynków. Według art. 2 pkt 8 powołanej ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej do sądu decyzji: "Ilekroć w ustawie jest mowa o: ewidencji gruntów i budynków (katastrze nieruchomości) - rozumie się przez to jednolity dla kraju, systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami, budynkami i lokalami". Pełniąc jedynie funkcje rejestrujące stanów prawnych ustalonych w innym trybie i przez inne organy.
Stąd też przez żądanie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów nie można dochodzić, ani udowadniać swoich praw właścicielskich. Deklaratoryjny charakter wpisów oznacza, że nie kształtuje nowego stanu prawnego, a jedynie potwierdza stan prawny wynikający z dokumentów. Wpisy stanu prawnego nieruchomości dokonywane są w oparciu o odpisy prawomocnych decyzji i orzeczeń organów administracji oraz sądów, a także aktów notarialnych. Oznacza to, że za pomocą regulacji Prawa geodezyjnego i kartograficznego nie można kwestionować, czy ustalać stanu faktycznego i prawnego na nieruchomości, ani też podważać tytułów dokonanych w ewidencji wpisów.
Zatem organy prowadzące ewidencję nie są uprawnione do rozstrzygania stanu prawnego nieruchomości. Jakiekolwiek uzasadnione wątpliwości dotyczące stanu prawnego nieruchomości nie pozwalają na prowadzenie postępowania w trybie administracyjnym służącym aktualizacji zapisów widniejących w ewidencji. W takiej sytuacji konieczne jest wszczęcie odpowiedniego postępowania przed sądem powszechnym, który będzie władny rozstrzygać spory na tle stanu prawnego nieruchomości. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 maja 2008 r., I OSK 719/07 (Lex nr 505313) stwierdził, że postępowanie mające na celu aktualizację operatu ewidencyjnego ma charakter rejestrowy, czyli wtórny względem zdarzeń prawnych, z których wynikają zmiany danych podlegających ujawnieniu w ewidencji. W razie powstania sporu, co do tego, czyją własnością jest nieruchomość ujawniona w operacie gruntów, powinno najpierw dojść do rozstrzygnięcia takiego sporu w drodze odpowiedniego procesu cywilnego, a dopiero potem do ujawnienia zapadłego w takim procesie wyroku w operacie ewidencyjnym.
Aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje bowiem poprzez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem której jest wprowadzenie zmian w ewidencji gruntów spornym zagadnieniem jest komu przysługuje prawo własności do wskazanych działek ew., tj. nr [...]. Źródłem tego sporu jest istnienie różnych dokumentów dotyczących tych działek. Z jeden strony prawomocne orzeczenie sądowe – postanowienie Sądu Rejonowego dla Warszawy Mokotowa z dnia 7 lipca 2009 r. – w którym stwierdzono, że skarżący nabyli na zasadzie małżeńskiej wspólności ustawowej z dniem [...] stycznia 2007 r. w drodze zasiedzenia własność powyższych działek. Z drugiej zaś strony decyzje Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] grudnia 2010 r., w których stwierdzono nabycie przez Skarb Państwa z dniem [...] grudnia 2006 r. prawa własności przedmiotowych działek.
Nadto z księgi wieczystej nr [...] wynika, że Skarb Państwa został ujawniony jako właściciel przedmiotowych działek. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2001 r., nr 124, poz. 1361 ze zm.), księgi wieczyste prowadzi się w celu ustalenia stanu prawnego nieruchomości, zaś z art. 3 ust. 1 ustawy wynika domniemanie, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Obecnie istnieje więc domniemanie, że właścicielem przedmiotowych działek jest Skarb Państwa. W takich okolicznościach faktycznych i prawnych, organ prowadzący ewidencję gruntów nie może ustalać, ani rozstrzygać sporu dotyczącego prawa własności przedmiotowych działek.
Tym samym podnoszony przez skarżących argument, że nabycie przez nich prawa własności nastąpiło z dniem [...] stycznia 2007 r., a więc później niż przez Skarb Państwa, który nabył prawo własności z dniem [...] grudnia 2006r., nie mógł stanowić podstawy do wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów, w sytuacji gdy to Skarb Państwa jest wpisany jako właściciel w księdze wieczystej.
Mając powyższe na uwadze, zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej nie mogły być uwzględnione, a zaskarżony wyrok odpowiada prawa i dlatego na podstawie art.184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną.
Zgłoszony w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesioną przez uczestnika postępowania Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad wniosek o zasądzenie od skarżącego kosztów postępowania nie mógł być uwzględniony, albowiem przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zawierają podstawy prawnej do zasądzenia kosztów na rzecz uczestnika postępowania.