Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, powołując się na art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 w związku z art. 3 § 2 i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a., odrzucił skargę A. S. na pismo Prezesa Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa z dnia [...] maja 2013 r. w opisanym powyżej przedmiocie. W jego uzasadnieniu Sąd podał, że pismem z dnia [...] maja 2013 r. A. S. wystąpił do Prezesa Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa z wnioskiem o udostępnienie kopii wszystkich pism, które zostały wręczone pracownikom Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa w związku z przyznaniem nagrody oraz zawierały jej uzasadnienie. W odpowiedzi na powyższe Prezes Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa pismem z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] poinformował, że wydanie żądanych dokumentów ze względu na zawarte w nich informacje stanowiłoby przetwarzanie danych osobowych w rozumieniu art. 7 pkt 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (t. j. Dz. U. z 2002 r. Nr 101, poz. 926 ze zm.).
Po otrzymaniu ww. pisma A. S. ponownie wystąpił do Prezesa Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa precyzując, że pismo z dnia [...] maja 2013 r. złożył w trybie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), a odmowa udostępnienia mu informacji publicznej narusza przepisy ww. ustawy. W odpowiedzi na powyższe Prezes Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa, działając na podstawie art. 16 ust. 1 i 2 oraz art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, w dniu 14 czerwca 2013 r. wydał decyzję nr [...], którą odmówił udostępnienia wnioskowanych kopii pism. Prezes wyjaśnił, że strona dopiero w piśmie z dnia [...] maja 2013 r. wskazała, że domaga się udostępnienia informacji publicznej, w związku z czym decyzja z dnia [...] czerwca 2013 r. stanowi pierwsze rozpoznanie wniosku o udostępnienie informacji publicznej, zaś pismo z dnia [...] maja 2013 r. nie stanowiło decyzji administracyjnej.
W dniu 17 czerwca 2013 r. A. S. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na "decyzję" Prezesa Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa z dnia [...] maja 2013 r. nr [...], wnosząc o jej uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę Prezes Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa wniósł o jej odrzucenie, podtrzymując stanowisko zawarte w decyzji z dnia [...] czerwca 2013 r., że pismo z dnia [...] maja 2013 r. nie stanowiło decyzji administracyjnej, a w przypadku nieuwzględnienia powyższego wniosku wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucając skargę powołał się treść art. 3 § 1 i § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne;
- 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
- 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie;
- 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach;
- 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
- 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
- 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
- 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Z kolei zgodnie z art. 3 § 3 p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Sąd wyjaśnił, że ustawa - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jak również Kodeks postępowania administracyjnego i inne akty prawne zawierające przepisy dotyczące procedury administracyjnej, nie zawierają definicji decyzji, a w orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się, że przez decyzję rozumie się każdy, wydany na podstawie powszechnie obowiązującego przepisu prawa, władczy i jednostronny akt organu administracji, rozstrzygający konkretną sprawę i skierowany do imiennie oznaczonego adresata, niezwiązanego z organem węzłem zależności organizacyjnej, ani też podległości służbowej (Patrz: J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydanie 2, Warszawa 2006, s. 25.). W ocenie Sądu, pismo Prezesa Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] nie posiada elementów niezbędnych dla zakwalifikowania go jako decyzja administracyjna. Pismo to stanowi jedynie odpowiedź na pismo skarżącego z dnia [...] maja 2013 r. Nie posiada ono cech indywidualnego rozstrzygnięcia w sprawie z zakresu administracji publicznej, a jedynie zawiera informację w kwestii żądania pisma skarżącego z dnia [...] maja 2013 r. Nie można zatem poczytywać zawartych w nim stwierdzeń jako rozstrzygnięcia w sprawie dostępu do informacji publicznej. W ocenie Sądu skarga wniesiona na tego rodzaju pismo, nie mieści się w zakresie określonym przez art. 3 p.p.s.a. i dlatego podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna.
W skardze kasacyjnej A. S. zaskarżył w/w postanowienie w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 w związku z art. 3 § 2 i § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez ich niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w uznaniu, że pismo z dnia [...] maja 2013 r. podpisane przez p.o. Prezesa Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa nie jest decyzją administracyjną, bo nie posiada cech indywidualnego rozstrzygnięcia w sprawie z zakresu administracji publicznej. Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i jego zmianę poprzez nakazanie Prezesowi Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa wydanie skarżącemu kopii wszystkich pism, które zostały wręczone pracownikom Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa w związku z ostatnio (tj. [...] marca 2013 r.) przyznanymi "nagrodami" oraz zawierały uzasadnienie, a na wypadek nieuwzględnienia powyższego, wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Zdaniem skarżącego niniejsza sprawa jest sprawą z zakresu administracji publicznej. Dotyczy ona dostępu do informacji publicznej, a więc regulowanej ustawowo materii leżącej w sferze właściwości organów władzy publicznej, które konkretne sprawy załatwiają w drodze decyzji administracyjnych skierowanych do zindywidualizowanego adresata. W jego przekonaniu pismo z dnia [...] maja 2013 r. podpisane przez p.o. Prezesa Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa P. R. zawiera rozstrzygnięcie o konkretnym wniosku, imiennie oznaczonej osoby. Skarżący podniósł, że pismo z dnia [...] maja 2013r. nie zostało zatytułowane "decyzja", ale w orzecznictwie sądowym nie budzi żadnych wątpliwości pogląd, że o charakterze danego aktu administracyjnego decyduje jego treść, a nie nazwa" (J. P. Tamo, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 25). Niezachowanie wymagań formalnych nie pozbawia rozstrzygnięcia sprawy charakteru decyzji, jeżeli zawiera co najmniej oznaczenie organu administracji państwowej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji (B. Adamiak, J. Borkowski, Polskie postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 1998, s. 207-208).
Pogląd ten od dawna utrwalony jest w orzecznictwie (por. wyroki NSA z dnia 20 lipca 1981 r., sygn. akt SA 1163/8, z dnia 21 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 1225/10, z dnia 18 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1860/10, z dnia 18 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1762/10 oraz z dnia 20 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 2028/11). W ocenie skarżącego stwierdzenie "Jestem zmuszony odmówić Panu Mecenasowi przekazania żądanych dokumentów" jest jednoznacznym, negatywnym rozstrzygnięciem zgłoszonego w/w wniosku.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 1 p.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach tej skargi biorąc z urzędu jedynie pod uwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 tej ustawy, zatem ramy zaskarżenia wyznaczyły zakres rozpoznania sprawy w postępowaniu kasacyjnym. Skarga kasacyjna została oparta na podstawie naruszenia przepisów postępowania, bez wskazania czy podniesione uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy wszak przyjąć, że jej motywy do tej konkluzji prowadzą.
Nie mogła jednakowoż odnieść skutku, gdyż jej zarzuty okazały się nietrafne. Obszar działania sądów administracyjnych wyznaczony przepisami powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi został ukształtowany szeroko, obejmując praktycznie całokształt działalności administracji publicznej. Podstawowym kryterium, które określa i statuuje właściwość sądów administracyjnych w tej materii jest rodzaj i charakter prawnej formy działania administracji publicznej wyznaczony przez art. 3 § 2 wskazanej ustawy. Przepis ten enumeratywnie wymienia akty, jak i czynności z zakresu administracji publicznej, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego, a także w określonym zakresie bezczynność organów.
Zatem w pierwszej kolejności należy dokonać oceny charakteru prawnego działań podjętych przez organ i ich kwalifikacji z punktu widzenia zakresu właściwości sądu. Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty koncentrują się wokół błędnego – zdaniem wnoszącego tę skargę – uznania przez Sąd I instancji, że pismo p.o. Prezesa Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa P. R. z dnia [...] maja 2013 r., znak: [...], nie stanowi decyzji administracyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela poglądu skarżącego, że w niniejszej sprawie pisemne stanowisko organu zawarte w tym piśmie jest aktem określonym w art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., a w konsekwencji podlega kognicji sądu administracyjnego. Zaskarżone pismo skierowane do skarżącego w odpowiedzi na jego pismo z dnia [...] maja 2013 r. w sprawie przyznawania nagród nie stanowi bowiem decyzji, gdyż nie wykazuje cech właściwych dla tej formy załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej (art. 104 i art. 107 k.p.a.).
Decyzja administracyjna jest kwalifikowanym aktem administracyjnym, cechującym się zewnętrznym charakterem, władczym rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, skierowanym do konkretnego adresata. Akt administracyjny w postaci decyzji administracyjnej musi mieć odpowiednią formę, jaką wyznaczają przepisy prawa. Jej wydanie następuje po wszczęciu postępowania, zebraniu materiału dowodowego i dokonaniu subsumcji stanu faktycznego do norm prawa materialnego, znajdujących zastosowanie w sprawie. Tymczasem przedmiotowe pismo p.o. Prezesa Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa P. R. z dnia [...] maja 2013 r. jest wyrazem stanowiska organu, które nie zapadło w sprawie administracyjnej, nie jest aktem kończącym postępowanie, a jest formą informacji organu administracji.
Nie można zatem w sposób jednoznaczny stwierdzić, że pismo to w jakikolwiek sposób rozstrzyga władczo o prawach lub obowiązkach skarżącego. Co prawda zawiera minimalne elementy wymagane dla uznania aktu za decyzję, w tym odmowę uwzględnienia żądania, jak słusznie dostrzegł autor skargi kasacyjnej, wszak jego treść nie przekonuje do poglądu o władczym rozstrzygnięciu. Jakkolwiek też w sprawie z zakresu informacji publicznej wymogi formalne dokonywanych czynności i aktów są złagodzone, a rzeczą podmiotów składających podania (zwłaszcza w tym trybie) nie jest wskazywanie norm prawa, na podstawie których żądanie winno być rozpatrzone, lecz w okolicznościach sprawy te kwestie nie mogą mieć prymatu przed oceną treści pisma organu. Ta zaś jest wyraźnym wyjaśnieniem stanowiska organu, a nie stanowczym rozstrzygnięciem. Trzeba też przypomnieć, że sięganie po minimalne cechy aktu jest wyjątkiem od reguły kompletności decyzji i może mieć miejsce wyjątkowo, tylko w razie wątpliwości co do charakteru aktu.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji właściwie stwierdził, że pismo z dnia [...] maja 2013 r. nie może być uznane za akt podlegający kognicji sądu administracyjnego. Samo bowiem udzielenie wyjaśnień i zajęcie stanowiska w sprawie nie stanowi rozstrzygnięcia w indywidualnej sprawie. A zatem dokonana przez Sąd pierwszej instancji ocena charakteru prawnego tego pisma jest zgodna z prawem. Tym samym zasadnie skarga jako niedopuszczalna podlegała odrzuceniu. Trzeba też mieć na uwadze i tę okoliczność, że po myśli art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, a więc w sytuacji gdy stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia (art. 52 § 2 p.p.s.a.), czyli w uproszczeniu na decyzję wydaną przez organ odwoławczy lub decyzję ponowną wydaną wówczas, gdy nie ma takiego organu (po wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa po myśli art. 52 § 3 p.p.s.a.).
Pismo, które wedle twierdzeń skarżącego jest decyzją, stanowiłoby pierwsze rozstrzygnięcie w sprawie, a więc niepodlegające zaskarżeniu, stąd skarga nań podlegałaby odrzuceniu i z tej przyczyny na mocy art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.
Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 i art. 182 § 1 p.p.s.a.