Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 26 października 2016 r., sygn. akt I OSK 3049/14

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 lipca 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 1043/14 po rozpoznaniu skargi J.S. na decyzję Ministra Gospodarki z dnia 18 października 2011 r., nr [...]w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia nacjonalizacyjnego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Gospodarki z dnia 25 maja 2011 r., nr [...]. U podstaw rozstrzygnięcia Sądu I instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna.

Decyzją z dnia 27 stycznia 2003 r., Minister Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej po rozpatrzeniu wniosku J.S. z dnia 8 października 1990 r., stwierdził nieważność zarządzenia Ministra Aprowizacji i Handlu z dnia 5 listopada 1945 r. w sprawie ustanowienia przymusowego zarządu państwowego nad przedsiębiorstwem pn. Młyn Automatyczny [...] w mieście [...] oraz odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia nr 30 Ministra Przemysłu i Handlu z dnia 24 maja 1948 r. o przejściu przedsiębiorstw na własność Państwa w części dotyczącej przedmiotowego przedsiębiorstwa. Powyższa decyzja została utrzymana w mocy decyzją Ministra Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej z dnia 20 lutego 2003 r.

W następstwie skargi złożonej przez J.S. wskazane decyzje zostały uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 czerwca 2004 r., sygn. akt IV SA 1070/03. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że pojęcie "zdolności przemiałowej młyna" należy rozumieć jako "rzeczywistą zdolność przemiałową młyna". Sąd wskazał, że w aktach sprawy znajdują się dowody archiwalne, które należy ocenić pod kątem rzeczywistej zdolności przemiałowej młyna. Sąd podkreślił, że oparcie się przede wszystkim na opinii rzeczoznawców spowodowało, że sprawa nie została należycie wyjaśniona pod kątem zaistnienia przesłanki z art. 3 ust. 1 lit. A pkt 13 ustawy. Sąd wskazał też, że przy ponownym rozpatrywaniu sprawy oceniając materiał dowodowy mieć na uwadze ekspertyzę prof. K.B..

Po ponownym przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego Minister Gospodarki i Pracy wydał decyzję z dnia 13 lipca 2005 r., w której w pkt I stwierdził nieważność ww. zarządzenia Ministra Aprowizacji i Handlu z dnia 5 listopada 1945 r. oraz w pkt II odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia nr 30 Ministra Przemysłu i Handlu z dnia 24 maja 1948 r. Powyższa decyzja została utrzymana w mocy decyzją Ministra Gospodarki z dnia 9 lutego 2006 r. Po rozpatrzeniu skargi J.S. na tę decyzję, wyrokiem z dnia 21 lipca 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 740/06, WSA w Warszawie oddalił skargę J.S.. W wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej skarżącego, Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 19 grudnia 2007 r., sygn. akt I OSK 1868/06, uchylił ww. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2006 r. w zaskarżonej części, tj. w części dotyczącej oceny orzeczenia nr 30 Ministra Przemysłu i Handlu z dnia 24 maja 1948 r. i w tym zakresie przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

W pozostałym zakresie, tj. w części dotyczącej stwierdzenia nieważności zarządzenia Ministra Aprowizacji i Handlu z dnia 5 listopada 1945 r. w sprawie ustanowienia przymusowego zarządu państwowego nad ww. przedsiębiorstwem, sprawa została ostatecznie zakończona, ze względu na fakt, iż ww. wyrok z dnia 21 lipca 2006 r. w tym zakresie stał się prawomocny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, wyrokiem z dnia 9 kwietnia 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 177/08, oddalił skargę J.S. na decyzję Ministra Gospodarki z dnia 9 lutego 2006 r. Po rozpatrzeniu skargi kasacyjnej J.S. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 29 czerwca 2009 r., sygn. akt I OSK 947/08, uchylił ww. wyrok z dnia 9 kwietnia 2008 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie. Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, iż wobec faktu, że w tej sprawie zapadł prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 czerwca 2004 r., sygn. akt IV SA 1070/03, zarówno Minister Gospodarki, jak i Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązani są uwzględnić zawartą w nim ocenę prawną.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego kwestionowane rozstrzygnięcie organ oparł na opinii sporządzonej przez biegłego T. S., który stwierdził, że stanowisko Sądu, by stosować przy ocenianiu zdolności przemiałowej młyna zdolność rzeczywistą, a nie teoretyczną stoi w całkowitej sprzeczności z tekstem ustawy nacjonalizacyjnej. Opinia biegłego dr inż. T. S., stanowiąca główny dowód w sprawie, wydana została niezgodnie z jej przedmiotem i niezgodnie z wiążącymi zaleceniami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zawartymi w prawomocnym wyroku z 23 czerwca 2004 r. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w odróżnieniu od biegłego powołanego przez organ, prof. K.B. przedstawił i omówił pojęcia zdolności przemiałowej: rzeczywistej, teoretycznej i określanej arbitralnie. Fakt, iż w ekspertyzie tej inaczej określono rodzaj młyna, jak również to, że została sporządzona na zlecenie strony oraz stanowiła dowód z dokumentu, nie pozwalał na jej całkowitą krytykę.

NSA wskazał, że zalecenie Sądu zawarte w wyroku z dnia 23 czerwca 2004 r., iż przy ponownym rozpoznaniu oceniając materiał dowodowy należy mieć na uwadze ekspertyzę prof. B. powinno być rozumiane jako uwzględnienie, przy rozstrzyganiu sprawy, treści zawartych w tym opracowaniu. Tymczasem opracowanie to spotkało się z całkowitą krytyką organu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po ponownym rozpoznaniu sprawy, wyrokiem z dnia 2 października 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 1173/09, uchylił decyzję Ministra Gospodarki z dnia 9 lutego 2006 r. oraz pkt II poprzedzającej ją decyzji Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 13 lipca 2005 r. W uzasadnieniu ww. wyroku Sąd wskazał, iż wbrew wytycznym zawartym w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 czerwca 2004 r. organ orzekający nie podjął wszelkich, niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu sprawy. Organ naruszając zasadę przekonywania nie uzasadnił należycie zajętego stanowiska, w taki sposób, by czyniło to zadość wymogom art. 107 § 3 k.p.a., przy czym wszystkie te uchybienia procesowe mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W konsekwencji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, iż: wadliwe było całkowite pominięcie przez organ ekspertyzy prof. K. B.. Organ został bowiem zobowiązany uwzględnić przy rozstrzyganiu sprawy treści zawartej w tym opracowaniu; należy ponownie ocenić zarówno materiał archiwalny zgromadzony w sprawie pod kątem ustalenia, czy przedmiotowy młyn podpadał pod działanie art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy nacjonalizacyjnej, jak i dowody zgromadzone obecnie – opinie rzeczoznawców; mając na uwadze poważne wady opinii dr T. S. należy rozważyć, czy niezbędne jest ponowne zlecenie jej przeprowadzenia zgodnie z celem, dla którego miała być sporządzona; czy materiały archiwalne zgromadzone w sprawie istotnie nie wystarczą do dokonania stosownej oceny; następnie, po uwzględnieniu treści wynikających ze wszystkich zgromadzonych dokumentów, przede wszystkim dokumentów archiwalnych, należy dokonać całościowej oceny materiału dowodowego, w szczególności należy ponownie przeanalizować protokół z posiedzenia Wojewódzkiej Komisji ds.

Upaństwowienia Przedsiębiorstw w Bydgoszczy z dnia 10 czerwca 1947 r., w części obejmującej wyjaśnienia L. S., odnoszące się do zdolności przemiałowej młyna w okresie powojennym, z uwzględnieniem przedstawionego przez niego stanu technicznego młyna oraz protokół z dnia 16 stycznia 1946 r.

Sąd podkreślił, że WSA w wyroku z dnia 23 czerwca 2004 r. wskazał przede wszystkim na konieczność przeprowadzenia kompleksowej oceny dowodów zebranych w sprawie stwierdzając, że znajdują się w nich dowody archiwalne, które winny być ocenione pod katem rzeczywistej zdolności przemiałowej. Abstrahowanie od stanu technicznego urządzeń młyna, które miało miejsce w obu kwestionowanych decyzjach Ministra Gospodarki stanowi naruszenie art. 153 P.p.s.a., a przez to równocześnie art. 7, 77 § 1, 107 k.p.a. Sąd wskazał, że należy odnieść się do zarzutu skargi wskazującego, iż wprawdzie Główna Komisja Weryfikacyjna zatwierdziła postanowienie Wojewódzkiej Komisji ds. Upaństwowienia Przedsiębiorstw w Bydgoszczy, ale w uzasadnieniu wskazała przemiał, który nie wypełniał dyspozycji z art. 3 ust. 1 lit A pkt 13 ustawy nacjonalizacyjnej.

Decyzją z dnia 25 maja 2011 r., Minister Gospodarki odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia nr 30 Ministra Przemysłu i Handlu z dnia 24 maja 1948 r. o przejściu przedsiębiorstw na własność Państwa, w części dotyczącej przedsiębiorstwa Młyn Motorowy, L.S., [...], pow. [...]. W uzasadnieniu organ, po dokonaniu wszechstronnej analizy całości zgromadzonego materiału dowodowego, przyjmując jako kluczowy w sprawie, dowód z opinii mgr inż. A. O., wskazując, że przeprowadzony został w następstwie wykonania wytycznych zawartych w zapadłych w niniejszej sprawie wyrokach sądów administracyjnych ustalił, że przedmiotowy młyn w dacie wejścia w życie ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej, tj. w dniu 5 lutego 1946 r. miał rzeczywistą zdolność przemiałową przekraczającą 15 ton zboża na dobę.

Tym samym, w ocenie organu, spełnione zostały przesłanki, zawarte w ustawie, uzasadniające jego nacjonalizację. W konsekwencji Minister Gospodarki stwierdził, że orzeczenie Ministra Przemysłu i Handlu z dnia 24 maja 1948 r. o przejęciu przedsiębiorstw na własność Państwa, w części dotyczącej ww. młyna nie narusza w sposób rażący prawa.

J.S. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia 25 maja 2011 r., zarzucając jej naruszenie: art. 153 P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 czerwca 2004 r., Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 czerwca 2009 r. oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 października 2009 r. przez nieprzyjęcie do podstaw ustalenia stanu faktycznego rzeczywistej zdolności przemiału przedmiotowego młyna; art. 7, 77 1 i 80 k.p.a. przez nieustalenie rzeczywistego stanu faktycznego sprawy i mylną ocenę materiału dowodowego; art. 156 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie, że decyzja nacjonalizacyjna była wydana bez podstawy prawnej.

Odwołujący się podniósł, że mgr inż. A. O. zastosował własne pojęcie rzeczywistego przemiału sprzeczne z prawdziwym znaczeniem tego pojęcia, a wyliczona przez niego zdolność przemiałowa omawianego młyna jest zdolnością teoretyczną. Wskazał również, iż Główna Komisja do spraw upaństwowienia przedsiębiorstw, mylnie interpretując prawo przyjęła, że dla upaństwowienia młyna wystarczy zdolność przemiałowa 15 ton, co skutkowało zatwierdzeniem postanowienia Wojewódzkiej Komisji, a w konsekwencji - rażąco sprzeczną z prawem nacjonalizacją omawianego młyna. Rażącym naruszeniem prawa jest w ocenie strony niepowołanie, w toku postępowania nacjonalizacyjnego biegłego, pomimo kierowanych w tym przedmiocie wniosków L.S.. Minister Gospodarki oceniając materiał dowodowy powinien wziąć pod uwagę ekspertyzę prof. B. Decyzją z dnia 18 października 2011r. Nr [...]Minister Gospodarki utrzymał w mocy własną decyzję z dnia 25 maja 2011 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że mocą zarządzenia Przewodniczącego Wojewódzkiej Komisji do spraw Upaństwowienia Przedsiębiorstw w Bydgoszczy z dnia 28 października 1946 r. przedsiębiorstwo Młyn Motorowy, L.S., [...], pow. [...]zostało umieszczone w szóstym wykazie przedsiębiorstw przechodzących na własność Państwa na zasadzie art. 3 ustawy nacjonalizacyjnej.

Zarządzenie to, wraz z ww. wykazem, zostało ogłoszone w Pomorskim Dzienniku Wojewódzkim Nr 27, poz. 299 z dnia 25 listopada 1946 r. postępowanie w sprawie nacjonalizacji przedmiotowego przedsiębiorstwa zostało wszczęte przed dniem 31 marca 1947 r., a więc zgodnie z wymaganiem prawnym określonym w art. 3 ust. 6 ustawy nacjonalizacyjnej. Zgodnie z § 27 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1947 r. w sprawie trybu postępowania przy przejmowaniu przedsiębiorstw na własność Państwa, instytucje wymienione w art. 3 ust. 2 ustawy nacjonalizacyjnej, mogły zgłosić do wojewódzkiej komisji swoje prawa do przedsiębiorstw, objętych wykazem, a właściciele przedsiębiorstw mogli zgłosić zarzuty, że przedsiębiorstwo nie przechodzi albo nie podlega przejęciu na własność Państwa lub osób prawnych prawa publicznego.

Dokonując oceny znajdujących się w aktach sprawy dokumentów organ wskazał, iż w pierwszy z nich tj. kwestionariusz zapis "40,6 t" został błędnie wpisany do tabeli oznaczonej jako "zdolność zatrudnienia pracowników przy produkcji na jedną zmianę". Wskazany dokument, nieposiadający daty, pochodzi z 1946 r. Został on sporządzony w toku wstępnego "kwalifikowania" młyna do postępowania nacjonalizacyjnego, a wskazana w nim zdolność przemiałowa rzędu 40,6 tony jest zbieżna z wielkością "ponad 40 ton" podaną w drugim z ww. dokumentów, tj. piśmie Państwowego Zjednoczenia Przemysłu Młyńsko-Piekarnianego - Rejon Pomorski z dnia 5 sierpnia 1946 r. W ww. piśmie jednoznacznie wskazano na podstawę tak określonej zdolności przemiałowej, którą była Instrukcja Ministra Aprowizacji i Handlu z dnia 28 marca 1946 r. Organ stwierdził, że zarówno "Kwestionariusz", jak i pismo Zjednoczenia z dnia 5 sierpnia 1946 r., w części w jakiej wskazują zdolność przemiałową młyna na ponad 40 ton na dobę, zostały sporządzone w oparciu o ww. instrukcję, a zatem wskazują na teoretyczną zdolność przemiałową omawianego młyna. Tym samym, wskazane dokumenty nie pozwalają na ustalenie, czy przedmiotowy młyn spełniał w rzeczywistości kryteria jego nacjonalizacji.

W odniesieniu do protokołu z posiedzenia Wojewódzkiej Komisji do z dnia 10 czerwca 1947 r. zawierającego wyjaśnienia L.S., iż zdolność przemiałowa młyna przed wojną wynosiła 22 tony, organ wskazał, że powyższe dotyczy okresu poprzedzającego o kilka lat nacjonalizację, co nie ma bezpośredniego przełożenia na zdolność przemiałową młyna w dacie wejścia w życie ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. Oświadczenie L.S. o tym, że zdolność przemiałowa młyna przed wojną wynosiła 22 tony stanowi jedynie subiektywne twierdzenie niepoparte żadnymi dowodami ani obliczeniami. Organ uznał, że protokół z posiedzenia Wojewódzkiej Komisji z dnia 10 czerwca 1947 r. w części zawierającej wyjaśnienia L.S. odnoszące się do zdolności przemiałowej młyna przed wojną również nie może zostać uznany za wiarygodny i wystarczający dowód do ustalenia rzeczywistej zdolności przemiałowej przedmiotowego młyna w dacie wejścia w życie ustawy nacjonalizacyjnej.

Zdaniem organu, błędne jest ponadto stanowisko wnioskodawcy, że organy nacjonalizacyjne nie dysponowały materiałem dowodowym, pozwalającym na ustalenie, że omawiany młyn spełniał przesłanki uzasadniające jego upaństwowienie. W myśl bowiem § 41 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1947 r. w sprawie trybu postępowania przy przejmowaniu przedsiębiorstw na własność Państwa (Dz.U. Nr 16 poz.

62) wojewódzka komisja zarządza przeprowadzenie postępowania dowodowego w takim zakresie, jaki uzna za konieczny dla należytego ustalenia, czy przedsiębiorstwo przechodzi lub podlega przejęciu na własność Państwa lub osób prawnych prawa publicznego, zaś zgodnie z § 47 ust. 1 tego rozporządzenia, na podstawie wyniku tego postępowania komisja wydaje stosowne postanowienie. Z akt sprawy, którymi dysponuje organ wynika, iż Wojewódzka Komisja przeprowadziła postępowanie wyjaśniające, w toku którego zainteresowane osoby mogły złożyć wyjaśnienia i na podstawie całokształtu materiału dowodowego ustaliła, że przedmiotowy młyn przy istniejącej długości szczeliny mielącej walców, wynoszącej około 9 m. - nawet przy uwzględnieniu znacznego stopnia zużycia urządzeń - posiadał zdolność przemiałową powyżej 15 ton zboża na dobę. Nie bez znaczenia pozostaje przy tym okoliczność, iż w dacie nacjonalizacji organy te orzekały na podstawie kryteriów ustawowych i nie sposób zarzucać, że nie uwzględniały, tak jak to czyni organ w niniejszym postępowaniu, orzecznictwa sądów w tym przedmiocie, bowiem takie orzecznictwo wtedy nie istniało.

Natomiast, odnosząc się do zarzutu niepowołania biegłego w toku postępowania nacjonalizacyjnego wyjaśniono, że stosownie do § 43 ust. 1 ww. rozporządzenia z dnia 30 stycznia 1947 r. w sprawach wymagających wiadomości specjalnych, a zwłaszcza na żądanie właściciela przedsiębiorstwa, wojewódzka komisja przeprowadza dowód z przesłuchania biegłych. Tym samym w przypadku, gdy Wojewódzka Komisja była na podstawie posiadanych dokumentów i wyjaśnień stron w stanie stwierdzić, czy młyn spełnia, czy też nie, ustawowe przesłanki, nie zachodziła konieczność powołania biegłego, nawet w przypadku zgłaszania takich żądań przez strony postępowania.

Należy zatem przyjąć, iż zarówno Wojewódzka Komisja, orzekając na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, który w jej ocenie był kompletny oraz w oparciu o ustawowe kryteria, jak i Główna Komisja, która nie dopatrzyła się rozbieżności w dotychczas zgromadzonym materiale dowodowym, uznały za zbędne przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego.

W ocenie organu orzekającego, nie doszło w sprawie do takiego naruszenia przepisów postępowania, które można uznać za oczywiste, jednoznaczne i mające kwalifikowany charakter. W zgromadzonej w sprawie dokumentacji archiwalnej znajdują się ponadto dokumenty wskazujące na zdolność przemiałową młyna poniżej 15 ton zboża na dobę: "oświadczenie" z dnia 2 stycznia 1946 r., w którym młynarze i Rada Zakładowa Młyna stwierdzają, że młyn "przemiela na dobę maksymalnie 12 ton razówki, natomiast przy obecnym nastawieniu młyna na 80% mąkę żytnią i 70% mąkę pszenną, młyn jest zdolny przemleć tylko 10 ton zboża, a to wskutek zużycia wszystkich maszyn i złego stanu motoru, gdyż młyn został wybudowany w 1921 r.;"protokół" z przeprowadzonej w dniu 16 stycznia 1946 r. "kontroli zdolności przemiałowej w Młynie"; pismo Starosty Powiatowego z dnia 18 lipca 1946 r. skierowane do Ministerstwa Aprowizacji i Handlu; pismo L.S. z dnia 12 grudnia 1946 r. zawierające zarzuty skierowane do Wojewódzkiej Komisji, w którym pierwotny właściciel omawianego młyna wskazuje, że zgodnie z treścią protokołu z dnia 16 stycznia 1946 r. zdolność przemiałowa tego młyna wynosiła tylko 12,3 tony na dobę mąki 80%, zaś w dacie wnoszenia zarzutów zdolność ta jest jeszcze niższa, ze względu na zużycie motorów i walcy; pismo L.S. z dnia 12 czerwca 1947 r. do Głównej Komisji, w którym autor podał, że zdolność przemiałowa młyna wynosi tylko 12,3 tony; postanowienie Głównej Komisji z dnia 17 lutego 1948 r., zatwierdzające postanowienie Wojewódzkiej Komisji ds. Upaństwowienia Przedsiębiorstw w Bydgoszczy, w uzasadnieniu którego stwierdzono, że "zdolność przemiału młyna wynosi 15 ton na dobę".

Odnosząc się do tych dowodów organ nadzoru wskazał, że pierwszy z ww. dokumentów, tj. "oświadczenie" młynarzy i Rady Zakładowej z dnia 2 stycznia 1946 r., w kontekście wyżej przedstawionej wykładni pojęcia "rzeczywista zdolność przemiałowa" młyna, nie przedstawia dużej wartości dowodowej. Autorzy oświadczenia podają w nim na wstępie, że młyn "przemiela" 12 ton razówki na dobę, a więc wskazują na faktyczny przemiał, jaki ma miejsce w młynie, a nie na rzeczywistą zdolność przemiałową młyna.

Organ podał, że biegły mgr inż. A. O. odnosząc się do tego oświadczenia w swojej opinii, wyraził wątpliwość wobec oświadczenia, iż młyn jest zdolny przemielać tylko do 10 t/d, a to wskutek zużycia wszystkich maszyn i złego stanu motoru, gdyż temu oświadczeniu przeczy treść umowy dzierżawy z dnia 28 marca 1945 r., w której podano, że dzierżawca otrzymał urządzenia "w stanie zadawalającym i zdatnym do eksploatacji i że po upływie dzierżawy zobowiązuje się oddać właścicielowi osadę w stanie niepogorszonym ". Zdaniem biegłego jest rzeczą mało prawdopodobną, żeby w przeciągu 9 miesięcy nastąpiło zużycie wszystkich maszyn i silnika (w młynie były dwa silniki), tym bardziej, że dzierżawca miał oddać młyn właścicielowi w stanie niepogorszonym.

Organ orzekający, opierając się na zasadach logicznego myślenia, podziela wątpliwości, które podnosi biegły. Organ podniósł, że nie bez znaczenia pozostaje natomiast okoliczność, iż oświadczenie zatrudnionych w młynie pracowników, jako osób zainteresowanych utrzymaniem miejsc pracy, może budzić wątpliwości pod względem ich obiektywności. Z powyższych względów omawiany dokument w ocenie organu prowadzącego postępowanie posiada ograniczoną wartość dowodową w przedmiotowej sprawie i nie może stanowić bezpośredniego dowodu na zdolność przemiałową omawianego młyna.

Protokół z dnia 16 stycznia 1946 r. budzi wątpliwości organu, co do przyjętej metody ustalenia zdolności przemiałowej młyna polegającej w części - na przeprowadzeniu tzw. próbnego przemiału z użyciem niektórych mlewników i kamienia młyńskiego, a w części - na teoretycznych obliczeniach zdolności przemiałowej, przeprowadzonych w odniesieniu do części mlewników, które w ogóle nie zostały uruchomione w trakcie przemiału. Organ wskazał, że wątpliwości, co do treści protokołu w różnych jego zakresach wyrazili wszyscy biegli, także prof. B., który następnie podkreślał jednak jego dużą wartość dowodową.

W ocenie organu, aby przemiał kontrolny odzwierciedlał faktyczny przemiał w określonym młynie powinien uwzględniać czas na rozruch znajdujących się w młynie urządzeń. Z treści omawianego protokołu wynika, że dopiero wraz z rozpoczęciem przemiału kontrolnego uruchomione zostały maszyny młyńskie, a zatem, uwzględniając czas konieczny na uzyskanie przez maszyny i urządzenia całkowitej wydolności, można wnioskować, że wydajność wskazanego młyna była niepełna. W konsekwencji powyższego, organ orzekający uznał za nieprzydatne do ustalenia rzeczywistej zdolności przemiałowej młyna pismo Starosty Powiatowego [...]z dnia 18 lipca 1946 r. skierowane do Ministerstwa Aprowizacji i Handlu, w którym autor wskazywał zdolność przemiałową młyna w [...] na 12 ton i 316 kg oraz pisma L.S. z dnia 12 grudnia 1946 r. i 12 czerwca 1947 r. Wielkości tam wskazane zostały oparte na końcowym ustaleniu wyżej omówionego protokołu z dnia 16 stycznia 1946 r., któremu odmówiono pełnej wartości dowodowej.

Jednocześnie, odnosząc się do oświadczeń pierwotnego właściciela upaństwowionego młyna w zakresie, w jakim nie opierały się na przedłożonych dokumentach należy wskazać, iż ze względu na fakt, że były właściciel był stroną w sprawie, mają one charakter subiektywny.

Organ odnosząc się do treści postanowienia Głównej Komisji ds. Upaństwowienia Przedsiębiorstw w Warszawie z dnia 17 lutego 1948 r., zawierającego stwierdzenie, że "zdolność przemiału młyna wynosi 15 ton na dobę " wskazał, że brak jest podstaw do przyjęcia, iż Główna Komisja dokonała odmiennych od Wojewódzkiej Komisji ustaleń, a w szczególności - błędnej interpretacji przepisów ustawy nacjonalizacyjnej. Wydaje się, iż Główna Komisja niedokładnie przytoczyła uzasadnienie Wojewódzkiej Komisji, co jednak w okolicznościach przedmiotowej sprawy nie wpływa na prawidłowość wydanego przez nią rozstrzygnięcia. Okoliczność tę potwierdza również treść protokołu z posiedzenia Głównej Komisji, z którego nie wynika by Główna Komisja ustaliła, że zdolność przemiałowa młyna wynosiła dokładnie 15 ton (w protokole wskazane są inne wielkości).

Szczegółowa analiza wartości dowodowej wszystkich powyższych dokumentów nie pozwala na jednoznaczne określenie, czy omawiane przedsiębiorstwo spełniało kryteria jego upaństwowienia przewidziane przez ustawę nacjonalizacyjną. Żaden z tych dowodów nie wskazuje w sposób bezsporny i niebudzący wątpliwości na wielkość rzeczywistej zdolności przemiałowej młyna w dacie wejścia w życie ustawy nacjonalizacyjnej i klarowną metodologię jej ustalenia. Wszystkie wymienione wyżej dokumenty określają zdolność na dzień ich sporządzenia (lub wskazano inną datę), a przy tym podają różne jej wielkości. Dowody te mogą w ocenie Ministra Gospodarki stanowić jedyne mniej lub bardziej wiarygodny materiał pomocniczy przy ustaleniu, czy przedmiotowy młyn spełniał omówione wyżej kryterium upaństwowienia określone w ustawie nacjonalizacyjnej.

Mając to na uwadze uznano za zasadne pozyskanie dodatkowego dowodu z opinii biegłego rzeczoznawcy posiadającego uprawnienia i wiedzę z zakresu młynarstwa, wystarczającą do sporządzenia opinii w zakresie rzeczywistej zdolności przemiałowej młyna w [...] na dzień 5 lutego 1946 r.

Minister Gospodarki, w celu usunięcia wątpliwości wynikających ze wszystkich zgromadzonych w sprawie opinii biegłych dopuścił kolejny dowód z opinii biegłego - mgr inż. A.O. z Zespołu Rzeczoznawców Stowarzyszenia [...], posiadającego uprawnienia nr [...]w zakresie technologii i techniki przemysłu zbożowo - młynarskiego, będącego również głównym projektantem technologii w Biurze Projektów Spichrzów i Młynów. W swojej opinii ww. biegły stwierdził że w dacie 5 lutego 1946 r. młyn mógł osiągnąć zdolność przemiałową większą niż 15 ton.

Wnioskodawca nadesłał ekspertyzę prof. K. B. z dnia 20 października 2010 r. dotyczącą rzeczywistej zdolności przemiałowej. W kolejnych pismach następowała polemika pomiędzy ekspertami np. w kwestii doboru mocy silników napędowych.

Organ dokonał oceny wszystkich sporządzonych w sprawie opinii i wskazał, iż najbardziej zrozumiała i nie budząca zastrzeżeń organu pod względem zachowania zasady logicznego rozumowania i spójności jest opinia z dnia 12 sierpnia 2010 r. biegłego mgr inż. A.O. Biegły w swym opracowaniu dokonał obliczeń i ustaleń w zakresie rzeczywistej zdolności przemiałowej młyna w [...]. Biegły w sposób jasny i rzeczowy odniósł się do wcześniejszych opinii biegłych.

Organ podkreślił, że ekspert B. w ekspertyzie z 27 czerwca 2011 r. wskazuje, iż zasadne jest oparcie się wyłącznie na dokumentach archiwalnych i wprost wskazuje, że dokonywanie jakichkolwiek obliczeń wykracza poza ramy pojęcia rzeczywistej zdolności przemiałowej. Z tego względu organ uznał, że opracowanie prof. B. z dnia 20 października 2010 r. wraz z uzupełnieniem z 16 lutego 2011 r. nie może zostać uznane za istotny dowód w sprawie. Organ nie zgodził się też z twierdzeniami prof. B. zawartymi w ekspertyzie z kwietnia 2003 r.

Organ odmówił wiarygodności opinii mgr inż. W.G. i mgr inż. J.H. z powodu błędnych założeń i nieścisłości, a także opinii dr. T. S dotyczącej potencjalnej zdolności przemiałowej.

Oceniając ustosunkowanie się do uwag K. B. sporządzone przez A. O. z dnia 27 grudnia 2010 r. oraz kolejnych nadesłanych przy piśmie z dnia 4 maja 2011 r., organ uznał, że biegły ten w sposób przekonywujący odniósł się do zarzutów K. B., sformułowanych w ekspertyzie z dnia 20 października 2010 r. oraz w piśmie uzupełniającym z dnia 16 lutego 2011 r. Jego pogląd o dwóch liniach produkcyjnych funkcjonujących w omawianym młynie został w ocenie organu dostatecznie uzasadniony. Organ wskazał odnosząc się do ekspertyzy K. B. z dnia 20 października 2010 r. oraz jej uzupełnienia zawartego w piśmie z dnia 16 lutego 2011 r., że jest to kolejne opracowanie tego eksperta, którego treść sprowadzić można jedynie do krytyki innego opracowania, w tym przypadku - opinii A.O. Nie dokonuje on przy tym żadnych wyliczeń w zakresie rzeczywistej zdolności przemiałowej młyna, a podnosi, że przy podjęciu rozstrzygnięcia należy oprzeć się na ustaleniach zawartych w dokumentach archiwalnych.

Skargę na powyższą decyzję Ministra Gospodarki z dnia 18 października 2011 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J.S., wnosząc o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji z dnia 25 maja 2011 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego, zarzucił naruszenie art. 153 P.p.s.a., przez orzekanie wbrew opiniom prawnym sądów orzekających w niniejszej sprawie nakazujących ustalenie rzeczywistej wydajności przedmiotowego młyna, art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., przez błędne ustalenie stanu faktycznego i przyjęcie, że przedmiotowy młyn miał dwie linie produkcyjne oraz przez tłumaczenie wszelkich wątpliwości na niekorzyść skarżącego, art. 156 1 pkt. 2 k.p.a. przez nie stwierdzenie nieważności decyzji nacjonalizacyjnej przedmiotowego młyna przez niepowołanie biegłego w postępowaniu zwykłym, który miał ocenić wartość przemiału przedmiotowego młyna oraz pominięcie, iż z uzasadnienia głównej komisji decydującej o nacjonalizacji młyna wynika, że nie było przesłanek do takiej nacjonalizacji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 lutego 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 2038/11 uchylił zaskarżoną decyzję i stwierdził, że zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy ma dokonanie właściwej oceny zgromadzonego w niej materiału dowodowego w postaci dokumentów archiwalnych, któremu to obowiązkowi uchybił orzekający w sprawie organ naruszając tym samym art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Minister Gospodarki, zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 4 lutego 2014 r. sygn. akt I OSK 1395/12 uchylił wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 lutego 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 2038/11 i przekazał sprawę WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu NSA wskazał, że podstawą uchylenia przez Sąd I instancji kontrolowanej decyzji nie mogła być podnoszona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny okoliczność, że organ nadzoru nie przeprowadził kompletnego postępowania dowodowego, bowiem materiał dowodowy zgromadzony w postępowaniu administracyjnym przed tym organem był wystarczający do wydania rozstrzygnięcia. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w niniejszej sprawie nie sposób Ministrowi Gospodarki zarzucić naruszenia przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa. Organ w ramach postępowania nadzorczego przeprowadził ponadstandardowe postępowanie wyjaśniające, zwracając się kilkakrotnie do biegłych o udzielenie opinii w zakresie wiadomość specjalnych, jak również przeanalizował wszystkie dostępne środki dowodowe.

Nie sposób zarzucić Ministrowi Gospodarki braku wszechstronnego wyjaśnienia sprawy. Należy również podkreślić, że organ wyczerpał już wszystkie możliwości uzyskania środków dowodowych. Tym samym zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. NSA uznał za w pełni uzasadniony, ponieważ oczywiste naruszenie tych przepisów miało wpływ na wynik sprawy poprzez nie wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie.

NSA stwierdził, że obowiązkiem Sądu I instancji było w przedmiotowej sprawie dokonanie oceny istoty rozstrzygnięcia, a więc jednoznaczne wypowiedzenie się, czy decyzja nacjonalizacyjna została wydana z rażącym naruszeniem prawa, czy też nie. NSA wskazał, że zgromadzony w toku postępowania administracyjnego materiał dowodowy był wystarczający do dokonania przez Sąd takiej oceny. Tymczasem Sąd uciekł od istoty rozstrzygnięcia w tym kluczowym aspekcie, tj. naruszenia bądź nie art. 156 § 1 pkt 2 kpa, zarzucając organowi nadzoru błędy w przeprowadzeniu postępowania dowodowego, pomimo że mając pełny materiał dowodowy nie było przeszkód do oceny, czy przyjęta przez organy wykładnia i zastosowanie przepisów w tym aspekcie było prawidłowe. NSA stwierdził, że odsyłanie obywateli po raz kolejny do postępowania administracyjnego bez żadnego racjonalnego uzasadnienia, nie może znaleźć aprobaty Naczelnego Sądu Administracyjnego, gdyż prowadzi w prosty sposób do naruszenia art. 6 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności.

Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że dotychczasowe postępowanie nadzorcze wykazało ponadto, że w okolicznościach sprawy nie jest po prostu możliwe jednoznaczne ustalenie w oparciu o opinie biegłych faktycznej zdolności przemiałowej młyna. Wszystkie opinie siłą rzeczy były i będą obarczone zarzutem odwoływania się do teorii i potencjalnej możliwości przemiałowej. Również przesłuchiwania dotychczasowych biegłych, czy powołanie kolejnego biegłego przyniosą taki sam rezultat. W związku z tym obowiązkiem Sądu I instancji będzie ocena, czy w świetle powołanej dokumentacji archiwalnej i przebiegu postępowania nacjonalizacyjnego doszło do rażącego naruszenia prawa. W szczególności kluczowe znaczenie będzie miała ocena czy doszło do rażącego naruszenia przepisu art. 3 ustawy nacjonalizacyjnej oraz § 41, § 43 ust. 1 i § 47 ust. 1 powołanego rozporządzenia wykonawczego. Ponownie rozpoznając sprawę Sąd I instancji winien dokonać oceny całego zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w kontekście wszystkich zarzutów skargi. Obowiązkiem Sądu będzie wyrażenie tej oceny w prawidłowo sporządzonym uzasadnieniu, zgodnie z wymogami określonymi w art. 141 § 4 P.p.s.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanym na wstępie wyrokiem uznał skargę za uzasadnioną. W ocenie Sądu, zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja Ministra Gospodarki z dnia 25 maja 2011 r. wydane zostały z naruszeniem prawa materialnego, tj. przepisu art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), zwanej dalej k.p.a. w zw. z art. 3 ust. 1 lit. A pkt 13 ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz. U. Nr 3, poz.

17) oraz w zw. z § 41 i § 43 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1947 r. w sprawie trybu postępowania przy przejmowaniu przedsiębiorstw na własność Państwa (Dz. U. Nr 16, poz. 62), poprzez błędne przyjęcie, że orzeczenie nr 30 Ministra Przemysłu i Handlu z dnia 24 maja 1948 r. o przejściu na własność Państwa przedsiębiorstw w części dotyczącej przedsiębiorstwa Młyn motorowy, L.S., [...], pow. [...]nie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, co miało wpływ na wynik sprawy. Za zasadny Sąd uznał również zarzut naruszenia przepisu art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) zwanej dalej P.p.s.a., co miało wpływ na wynik sprawy. Minister Gospodarki utrzymując w mocy własną decyzję wydaną z naruszeniem powołanych wyżej przepisów naruszył nadto przepis art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

Zdaniem Sądu I instancji, ocena organu nie jest prawidłowa.

Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Stosownie zaś do art. 156 § 2 k.p.a., nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, iż o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa ma miejsce wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Zgodnie z art. 3 ust. 1 lit. A pkt 13 ustawy nacjonalizacyjnej, za odszkodowaniem przejmuje Państwo na własność przedsiębiorstwa górnicze i przemysłowe w następujących gałęziach gospodarki narodowej: młyny zbożowe o zdolności przemiałowej powyżej 15 ton zboża na dobę, obliczonej na podstawie długości walców lub powierzchni kamieni młyńskich.

Organ w zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji przyjął, że w sprawie zakończonej wymienionym wyżej orzeczeniem nacjonalizacyjnym spełniona była przesłanka określona w powołanym przepisie. Ocenę, co do tego, że przesłanka ta była spełniona organ oparł w postępowaniu nadzorczym na opinii biegłego mgr.inż. A.O. z dnia 12 sierpnia 2010 r., który stwierdził, że w dacie 5 lutego 1946 r. młyn mógł osiągnąć zdolność przemiałową większą niż 15 ton.

Sąd I instancji podkreślił, że już w wyroku z dnia 23 czerwca 2004 r. sygn. akt IV SA 1070/03 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że w sprawie znajdują się dowody archiwalne, które należy ocenić pod kątem rzeczywistej zdolności przemiałowej młyna, a tym samym dokonać na ich podstawie oceny, czy spełniona była przesłanka z art. 3 ust. 1 lit. A pkt 13 ustawy nacjonalizacyjnej. Należało, zgodnie ze wskazaniami Sądu wyrażonymi w tym wyroku, mieć na uwadze również ekspertyzę prof. B. W zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji organ ocenił materiały archiwalne, nie przyznając im jednakże właściwie żadnej mocy dowodowej. Uznane zostały one przez organ za mogące mieć jedynie charakter pomocniczy, pozwalający ustalić stan zamaszynowienia przedsiębiorstwa, nie mogący jednak służyć za dowód na określenie rzeczywistej zdolności przemiałowej młyna. Niektóre materiały, w tym pismo Starosty Powiatowego [...]z dnia 18 lipca 1946 r. skierowane do Ministerstwa Aprowizacji i Handlu wskazujące na zdolność przemiałową młyna w [...] na 12 ton i 316 kg oraz pisma L.S. z dnia 12 grudnia 1946 r. i 12 czerwca 1947 r. – które odwoływały się m.in. do protokołu próbnego przemiału przeprowadzonego w dniu 16 stycznia 1946 r., wprost uznane zostały przez Ministra za nieprzydatne do ustalenia rzeczywistej zdolności przemiałowej młyna.

Wyjaśnienia L.S. złożone tak przed Wojewódzką Komisją do spraw upaństwowienia przedsiębiorstw (protokół z dnia 10 czerwca 1947 r.), jak i przed Główną Komisją (17 lutego 1948 r.), a także oświadczenie młynarzy i Rady zakładowej z dnia 2 stycznia 1946 r. o tym, że młyn przemiela 12 ton razówki na dobę organ uznał za subiektywne wypowiedzi zainteresowanych osób, które nie przedstawiają dużej wartości dowodowej.

Sąd I instancji nie podzielił oceny dowodów archiwalnych dokonanej przez organ. W szczególności za nieuprawnioną Sąd uznał ocenę organu w zakresie mocy dowodowej protokołu z dnia 16 stycznia 1946 r. w przedmiocie kontroli zdolności przemiałowej w młynie. Organ przyjął w obu decyzjach, że protokół z próbnego przemiału nie może zostać uznany za bezpośredni dowód na określenie zdolności przemiałowej młyna.

W ocenie Sądu, brak jest jakichkolwiek podstaw – uwzględniając cały materiał archiwalny – do podważenia mocy dowodowej tego dokumentu, który kwalifikować należy jako publiczny. Próbny przemiał wykonany został przez powołaną na polecenie Wiceministra Aprowizacji i Handlu Komisję. Z dokonanej na zlecenie organu państwowego czynności próbnego przemiału sporządzono protokół. Udział w czynności próbnego przemiału wzięły osoby uprawnione, posiadające wiedzę specjalistyczną, w tym m.in. wojewódzki kontroler młynów, oraz biegli: kierownik Młyna w [...], mistrz młynarski z [...], młynarze z [...]. Z protokołu tego wynika, że rzeczywista zdolność przemiałowa młyna wynosiła poniżej 15 ton (maksymalna zdolność przemiałowa 12 ton 316 kg.). Zdaniem Sądu, na aktualnym etapie postępowania administracyjnego (nadzorczego), organ nie podważył mocy dowodowej tego dokumentu. Kwestionowanie przez organ w postępowaniu nadzorczym sposobu przeprowadzenia próbnego przemiału (w której, to próbie uczestniczyli specjaliści w tej dziedzinie), wskazywanie na nieprecyzyjność, czy niedokładności zapisów, wątpliwości obecnie powołanych przez organ biegłych, co do przyjętej metody ustalania zdolności przemiałowej młyna, nie jest uprawnione.

Protokół ten w ocenie Sądu stanowi dokument (publiczny), sporządzony przez uprawnione osoby, w wykonaniu czynności próbnego przemiału, na polecenie Wiceministra Aprowizacji i Handlu, a zatem w zakresie zadania poruczonego przez organ państwowy. Dowodu przeciwko treści tego dokumentu nie przeprowadzono, a wątpliwości w zakresie niedokładności, czy przyjętej wówczas metody w żadnym razie nie podważają jego mocy dowodowej. Dokument ten potwierdza zaś, że zdolność przemiałowa młyna wynosiła poniżej 15 ton.

W ocenie Sądu, wszystkie te dowody, w tym protokół z prac Komisji powołanej na polecenie Wiceministra Aprowizacji i Handlu sporządzony w dniu 16 stycznia 1946 r. w zakresie kontroli zdolności przemiałowej w młynie, bezspornie wskazują, że rzeczywista zdolność przemiałowa młyna wynosiła poniżej 15 ton. Sąd nie podzielił twierdzenia organu, że sama dokumentacja archiwalna nie może mieć kluczowego znaczenia w sprawie.

Sąd I instancji wskazał, że organ dokonując kontroli zakwestionowanego orzeczenia nacjonalizacyjnego nie zastosował się do wytycznych Sądu zawartych w wyroku z dnia 23 czerwca 2004 r. w zakresie w jakim Sąd ten nakazał wzięcie pod uwagę ekspertyzy prof. B.. Nawet jeśli organ miałby jakiekolwiek wątpliwości, jak odczytywać sformułowanie "mieć na uwadze" tę ekspertyzę, to jednoznacznie powtórzył to zalecenie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 czerwca 2009 r. sygn. akt I OSK 947/08 wskazując wprost, że zalecenie to winno być rozumiane jako uwzględnienie – przy rozstrzyganiu sprawy – treści zawartych w tym opracowaniu. W opracowaniu tym ekspert K.B. stwierdził, że zdolność przemiałowa młyna w dacie wejścia w życie ustawy nacjonalizacyjnej była niższa niż 15 ton na dobę.

Organ w zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji nie uwzględnił treści tego opracowania K.B. z kwietnia 2003 r. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, organ celem ustosunkowania się do ekspertyzy m.in. prof. K.B., dopuścił dowód z opinii kolejnego biegłego na okoliczność rzeczywistej zdolności przemiałowej młyna w dniu 5 lutego 1946 r. Zarówno to opracowanie K.B. z 2003 r., jak i kolejne opinie tego eksperta, wykonane właśnie w oparciu o materiał archiwalny, organ poddawał nieuzasadnionej krytyce wskazując, że nie mogą zostać uznane za istotny dowód w przedmiotowej sprawie.

Ocenę, zgodnie z którą w sprawie zakończonej orzeczeniem nacjonalizacyjnym, nie doszło do naruszenia prawa o kwalifikowanym charakterze organ nadzoru oparł zaś w istocie na ekspertyzie kolejnego biegłego powołanego w sprawie, tj. A. O..

W ocenie Sądu I instancji i zgodnie z poglądem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w wyroku z dnia 4 lutego 2014 r. sygn. akt I OSK 1395/12, w okolicznościach tej sprawy nie jest możliwe jednoznaczne ustalenie w oparciu o opinie biegłych, w tym o opinię A.O., rzeczywistej zdolności przemiałowej młyna. Wszystkie opinie, były i będą tym samym w tej sprawie obarczone zarzutem odwoływania się do teorii i potencjalnej możliwości przemiałowej. Tak też jest i w przypadku opinii A.O. uznanej przez organ za najbardziej zrozumiałą. Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyroku podkreślił zresztą, że również przesłuchiwania dotychczasowych biegłych, czy powoływanie kolejnego biegłego przyniosą taki sam rezultat. Ocena wyrażona przez Naczelny Sąd Administracyjny w tym zakresie wiąże Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, a nadto Sąd rozpatrujący sprawę w pełni pogląd ten podziela.

Z tych względów oraz z uwagi na wcześniejsze ustalenia Sądu w przedmiocie materiału archiwalnego, a także zalecenie zawarte przez Sąd w wyroku z 23 czerwca 2004 r., w sprawie niniejszej brak było podstaw, aby ocenę, co do tego czy orzeczenie nr 30 Ministra Przemysłu i Handlu w części dotyczącej przedsiębiorstwa Młyn motorowy, L.S. wydane zostało z rażącym naruszeniem prawa oprzeć, jak uczynił to organ, na opinii biegłego A.O. sporządzonej w dniu 12 sierpnia 2010 r.

W ocenie Sądu, z całokształtu materiału dowodowego archiwalnego wynika, że nie było podstaw do przyjęcia przez organ, że przejmowany przez Państwo młyn miał zdolność przemiałową powyżej 15 ton zboża na dobę, a tym samym stwierdzenie przez Ministra Gospodarki, że orzeczenie nr 30 Ministra Przemysłu i Handlu w części dotyczącej przedsiębiorstwa Młyn motorowy, L..S, [...], pow. [...], nie narusza w sposób rażący prawa, nie jest uprawnione.

Zdaniem Sądu I instancji orzeczenie nacjonalizacyjne wydane zostało również z rażącym naruszeniem przepisów prawa procesowego, tj. przepisu § 41 i § 43 ust. 1 rozporządzenia z dnia 30 stycznia 1947 r. Zgodnie z drugim z powołanych przepisów, w sprawach wymagających wiadomości specjalnych, a zwłaszcza na żądanie właściciela przedsiębiorstwa, wojewódzka komisja przeprowadza dowód z przesłuchania biegłych.

Sprawa ta niewątpliwie wymagała wiadomości specjalnych, a zatem konieczne było przeprowadzenie dowodu z przesłuchania biegłego. Nadto, sam właściciel, tak przed Wojewódzką Komisją, jak i przed Główną Komisją żądał – co znajduje odzwierciedlenie w treści protokołów z posiedzeń tych Komisji – powołania biegłego. Żądanie to, jak można stwierdzić na podstawie całej dokumentacji archiwalnej, było w pełni uzasadnione i gdyby zostało uwzględnione – jak wymagał tego jednoznacznie brzmiący przepis prawa – z pewnością doprowadziłoby do należytego przeprowadzenia postępowania (§ 41 w zw. z § 43 ust. 1 rozporządzenia).

Z akt sprawy bezspornie wynika, że wiążące komisję – w świetle prawa – żądanie właściciela, nie zostało uwzględnione. Dowodu z przesłuchania biegłego, tak przed Wojewódzką Komisją, jak i przed Główną Komisją nie przeprowadzono.

Sąd nie zgodził się z organem nadzoru, że Wojewódzka Komisja była w stanie na podstawie posiadanych dokumentów i wyjaśnień strony stwierdzić, co wskazano już wyżej, czy młyn spełnia, czy nie ustawowe przesłanki. Sąd nie podziela też poglądu organu, że w tym stanie sprawy, na jaki wskazuje materiał archiwalny, nie zachodziła konieczność powołania biegłego, nawet w przypadku zgłaszania takich żądań przez stronę postępowania. Pogląd ten, w świetle jednoznacznej treści przepisu § 43 ust. 1 rozporządzenia, uznać należy za całkowicie nieuprawniony. Podkreślono, że cały materiał dowodowy archiwalny, jakim dysponowały Komisje do spraw upaństwowienia przedsiębiorstw, w tym protokół z próbnego przemiału, wyjaśnienia właściciela, a także oświadczenie młynarzy i Rady Załogowej Młyna Motorowego w [...] (w tym dwóch mistrzów młynarskich z 20-letnim doświadczeniem) z dnia 2 stycznia 1946 r. złożone przed Zarządem Gminy, bezspornie wskazywał na istnienie uzasadnionych wątpliwości, co do możliwości przejęcia młyna i jednoznacznie świadczył o konieczności przeprowadzenia przez Komisję postępowania dowodowego (§ 41 rozporządzenia). Ustalenia powyższego, na gruncie niniejszej sprawy, nie sposób podważyć. Rażące uchybienie powołanym przepisom jest oczywiste.

Zdaniem Sądu, już samo wskazane wyżej uchybienie tym przepisom postępowania, w tym w szczególności niepowołanie biegłego w postępowaniu nacjonalizacyjnym, stanowi uchybienie o kwalifikowanym charakterze, dającym podstawę do stwierdzenia, że wydane w wyniku tego postępowania orzeczenie nr 30 Ministra Przemysłu i Handlu z dnia 24 maja 1948 r. w części dotyczącej przedsiębiorstwa Młyn motorowy, L.S., [...], pow. Nieszawa wydane zostało z rażącym naruszeniem prawa.

Skargę kasacyjna od wymienionego wyroku wywiódł Minister Gospodarki, zarzucając:

1. 1) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj: art. 153 P.p.s.a. w zw. z art. 193 P.p.s.a. i art. 190 P.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. polegające na pominięciu przez Sąd I instancji ocen prawnych i wskazań zawartych w zapadłym w niniejszej sprawie wyroku NSA z dnia 4 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 1395/12, z którego wynikało, że Minister Gospodarki w toku niniejszego postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia nr 30 Ministra Przemysłu i Handlu z dnia 24 maja 1948 r. o przejściu przedsiębiorstw na własność Państwa, w części dotyczącej przedsiębiorstwa Młyn motorowy, L.S., [...], pow. [...], nie naruszył przepisów art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., a zatem prawidłowo i dokładnie wyjaśnił stan faktyczny sprawy, w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy (art. 7 i art. 77 k.p.a.) oraz prawidłowo ocenił, czy dane okoliczności istotne dla sprawy zostały udowodnione (art. 80 k.p.a.), a tym samym, że ustalenie Ministra Gospodarki, iż młyn w dacie nacjonalizacji posiadał zdolność przemiałową powyżej 15 ton zboża na dobę, było prawidłowe, ponieważ Sąd I instancji – co prawda wskazał, iż nie uwzględnia zarzutu skargi dotyczącego naruszenia art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a., jednakże nie podzielił – prawidłowej zdaniem NSA – oceny dowodów dokonanej przez Ministra Gospodarki i dokonał własnej oceny wybranych dowodów zgormadzonych w sprawie, dokonując tym samym odmiennych – od Ministra Gospodarki – ustaleń faktycznych, stwierdzając, iż przedmiotowy młyn posiadał w dacie nacjonalizacji zdolność przemiałową poniżej 15 ton na dobę, podczas gdy zgodnie z ww. wyrokiem ocenie Sądu I instancji podlegała wyłącznie kwestia, czy w świetle należycie ocenionego i ustalonego przez organ stanu faktycznego przy wydawaniu ww. orzeczenia nacjonalizacyjnego doszło do rażącego naruszenia prawa, tj. przepisu art. 3 ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejściu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz.U. Nr 3, poz. 17, z późn. zm.), zwanej dalej ustawą nacjonalizacyjną, oraz § 41, 43 ust. 1 i 47 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1947 r. w sprawie trybu postępowania przy przejmowaniu przedsiębiorstwa na własność Państwa (Dz. U. Nr 16, poz. 62), zwanego dalej "rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1947 r.",
2. 2) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 P.p.s.a. i art. 153 P.p.s.a. w zw. z art. 193 P.p.s.a. polegające na przekroczeniu przez Sąd I instancji swoich kompetencji ustrojowych i dokonaniu oceny zebranych w sprawie dowodów – odmiennej od oceny uznanej za prawidłową w wyroku z dnia 4 lutego 2014 r., a następnie w wyniku tej błędnej oceny dowodów, dokonaniu błędnych ustaleń co do istotnych w sprawie okoliczności faktycznych iż przyjęciu, iż w dacie nacjonalizacji rzeczywista zdolność przemiałowa przedmiotowego młyna wynosiła poniżej 15 ton zboża na dobę, podczas gdy wobec przyjęcia przez Naczelny Sąd Administracyjny w ww. wyroku, że Minister Gospodarki nie naruszył w toku postepowania nadzorczego przepisów art. 7, 77 i 80 k.p.a., w tym dotyczących oceny zebranych w sprawie dowodów, Sąd I instancji winien był przyjąć, iż ocena dowodów przeprowadzona przez organ i ustalony w obu decyzjach stan faktyczny sprawy są prawidłowe, a zatem że rzeczywista zdolność przemiałowa młyna w dacie nacjonalizacji wynosiła powyżej 15 ton zboża na dobę,
3. 3) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. polegające na przyjęciu, iż organ decyzją z dnia 18 października 2011 r., znak: [...]utrzymując w mocy własną decyzję z dnia 25 maja 2011 r., znak [...]naruszył przepis art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., podczas gdy Sąd I instancji powinien był stwierdzić, że Minister Gospodarki nie naruszył tego przepisu,
4. 4) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 153 P.p.s.a. polegające na przyjęciu, iż Minister Gospodarki naruszył przepis art. 153 P.p.s.a. nieuwzględniając oceny prawnej i wskazań zawartych w wiążących w niniejszej sprawie wyrokach i doprowadził tym samym do błędnej oceny dowodów i błędnych ustaleń stanu faktycznego w niniejszej sprawie podczas gdy w świetle ww. wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego brak było podstaw do przyjęcia, iż Minister Gospodarki naruszył wskazany przepis, albowiem dokonał prawidłowej oceny zebranych w sprawie dowodów i ustaleń faktycznych w sprawie, co zostało stwierdzone w ww. wyroku NSA z dnia 4 lutego 2014 r.,
5. 5) naruszenie prawa materialnego, tj. naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 3 ust. 1 lit A pkt 13 ustawy nacjonalizacyjnej poprzez ich niewłaściwe zastosowanie będące wynikiem błędnej oceny zgromadzony w sprawie dowodów oraz błędnego ustalenia stanu faktycznego i w konsekwencji przyjęcie, iż ww. orzeczenie nr 30 Ministra Przemysłu i Handlu zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy w okolicznościach niniejszej sprawy prawidłowo ustalonych przez Ministra Gospodarki w toku niniejszego postępowania nadzorczego należało przyjąć, że ww. orzeczenie nie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
6. 6) naruszenie prawa materialnego, tj. naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z § 41 i § 43 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1947 r. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że żądanie właściciela młyna o przeprowadzenie dowodu z przesłuchania biegłego było wiążące dla komisji, a następnie poprzez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów polegające na przyjęciu, iż wobec żądania właściciela oraz oceny dowodów dokonanej przez Sąd I instancji należało przyjąć, że nieprzeprowadzenie żądanego dowodu stanowiło w niniejszej sprawie w sposób oczywisty rażące naruszenie ww. przepisów prawa, podczas gdy wobec literalnego brzmienia ww. przepisów brak było podstaw do przyjęcia, że żądanie właściciela o przeprowadzenie dowodu z przesłuchania biegłego było wiążące dla Głównej Komisji, a wobec faktu, iż w aktach postępowania nacjonalizacyjnego znajdowały się dowody wskazujące na spełnianie przez przedmiotowy młyn przesłanki nacjonalizacji, Główna Komisja miała podstawy uznać, że żądanie właściciela nie zasługuje na uwzględnienie, co oznaczało również, iż brak było podstaw do uznania, że ww. przepisy rozporządzenia zostały rażąco naruszone i już tylko z tego powodu przedmiotowe orzeczenie nacjonalizacyjne winno być uznane za obarczone kwalifikowaną wadą prawną w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną J.S. wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

W świetle art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1. 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2. 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zarzuty pierwszy i drugi skargi, podnoszące naruszenie prawa procesowego, zmierzają do wykazania, że w uzasadnieniu kwestionowanego wyroku dokonano oceny ustaleń poczynionych przez organ w sposób niezgodny z oceną prawną i wskazaniami Naczelnego Sądu Administracyjnego, które zostały wyrażone w wyroku z dnia 4 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 1395/12.

Art. 190 P.p.s.a. stanowi, że sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Związanie sądu administracyjnego oceną prawną, o jakiej mowa w art. 190 P.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym we wcześniejszym orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego poglądem jak również nie może odstąpić od wskazań co do dalszego postępowania. Użyte w art. 190 P.p.s.a. pojęcie "wykładni prawa" należy rozumieć jako wyjaśnienie znaczenia przepisów prawa. Przez ocenę prawną rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie, zaś wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej.

Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych.

W powołanym wyroku I OSK 1395/12 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie można zarzucić Ministrowi Gospodarki naruszenia przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa., bowiem organ ten w ramach postępowania nadzorczego przeprowadził ponadstandartowe postępowanie wyjaśniające, zwracając się kilkakrotnie do biegłych o udzielenie opinii w zakresie wiadomość specjalnych, jak również przeanalizował wszystkie dostępne środki dowodowe. Ponadto NSA uznał, że nie można organowi zarzucić braku wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, bowiem organ ten wyczerpał już wszystkie możliwości uzyskania środków dowodowych.

Tym samym zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. NSA uznał za w pełni uzasadniony. Dalej NSA stwierdził, że obowiązkiem Sądu I instancji było jednoznaczne wypowiedzenie się, czy decyzja nacjonalizacyjna została wydana z rażącym naruszeniem prawa czy też nie. Przypomnieć należy, że powołanym wyrokiem NSA uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22.02.2012 r., sygn. IV SA/Wa 2038/11, na mocy to którego wyroku uchylono decyzję Ministra Gospodarki.

Przytoczone uzasadnienie NSA oraz analiza uzasadnienia powołanego wyroku Sądu I instancji nie dają podstaw do stwierdzenia, że Naczelny Sąd Administracyjny uwzględniając skargę kasacyjną Ministra Gospodarki przesądził jednocześnie, że subsumcja stanu faktycznego pod przepisy prawa materialnego w przedmiotowej sprawie została dokonana prawidłowo. W powołanym wyroku NSA stwierdził jedynie, że w sprawie nie było podstaw i potrzeby prowadzenia dalszego postępowania wyjaśniającego i zobowiązał Sąd I instancji do wyrażenia oceny czy orzeczenie Ministra Przemysłu i Handlu z dnia 14 maja 1948 r. zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa czy też nie. Taka konkluzja wynika z nie budzącego wątpliwości interpretacyjnych uzasadnienia powołanego wyroku NSA.

Nie zasługiwał na uwzględnienie także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 153 P.p.s.a. Prawidłowo bowiem wskazał Sąd I instancji, że w prawomocnym wyroku WSA w Warszawie z dnia 23.06.2004 r., sygn. akt 1070/03 zwrócono uwagę, iż nieprawidłowe jest stanowisko organu w zakresie interpretacji przepisu art. 3 ust. 1 lita A pkt 13 ustawy poprzez przyjęcie teoretycznej, a nie faktycznej zdolności przemiałowej młyna. W powołanym wyroku WSA zalecił ocenę dowodów archiwalnych pod kątem rzeczywistej zdolności przemiałowej a nie teoretycznej.

W świetle przytoczonej oceny przepisu art. 3 ust. 1 lit. A pkt 13 ustawy i zaleceń odnośnie do dalszego postepowania wyjaśniającego, prawidłowo uznał Sąd I instancji, że zdolność przemiałowa młyna winna być oceniona przede wszystkim w oparciu o dowody archiwalne a nie na podstawie opinii biegłych.

Nie jest trafny zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 3 ust. 1 lit. A pkt 13 ustawy nacjonalizacyjnej.

Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana z rażącym naruszeniem prawa. W judykaturze przyjmuje się, iż rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. ma miejsce wówczas, gdy jest ono oczywiste. Oczywistość naruszenia prawa ma miejsce wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. wyrok NSA z dnia 28 października 2011 r. sygn. akt I OSK 1888/10, Lex nr 1069632; wyrok NSA z dnia 21 października 2010 r. sygn. akt I OSK 28/10, orzeczenia.nsa.gov.pl). Ocena rażącego naruszenia prawa, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest dokonywana według przepisów obowiązujących w dacie wydania orzeczenia kwestionowanego w postępowaniu nieważnościowym.

Według art. 3 ust. 1 lit. A pkt 13 ustawy nacjonalizacyjnej, za odszkodowaniem przejmuje Państwo na własność przedsiębiorstwa górnicze i przemysłowe w następujących gałęziach gospodarki narodowej: młyny zbożowe o zdolności przemiałowej powyżej 15 ton zboża na dobę, obliczonej na podstawie długości walców lub powierzchni kamieni młyńskich.

Rację ma Sąd I instancji, uznając za błąd organu odmówienie istotnej mocy dowodowej materiałom archiwalnym, które organ ocenił jako mogące mieć jedynie charakter pomocniczy, pozwalający ustalić stan zamaszynowienia przedsiębiorstwa. Niektóre materiały, w tym pismo Starosty Powiatowego Nieszawskiego z dnia 18 lipca 1946 r. skierowane do Ministerstwa Aprowizacji i Handlu wskazujące na zdolność przemiałową młyna w [...] na 12 ton i 316 kg oraz pisma L.S. z dnia 12 grudnia 1946 r. i 12 czerwca 1947 r. – które odwoływały się m.in. do protokołu próbnego przemiału przeprowadzonego w dniu 16 stycznia 1946 r., wprost uznane zostały przez organ za nieprzydatne do ustalenia rzeczywistej zdolności przemiałowej młyna. Wyjaśnienia L.S. złożone tak przed Wojewódzką Komisją do spraw upaństwowienia przedsiębiorstw (protokół z dnia 10 czerwca 1947 r.), jak i przed Główną Komisją (17 lutego 1948 r.), a także oświadczenie młynarzy i Rady zakładowej z dnia 2 stycznia 1946 r. o tym, że młyn przemiela 12 ton razówki na dobę organ uznał za subiektywne wypowiedzi zainteresowanych osób, które nie przedstawiają dużej wartości dowodowej.

Rację ma też Sąd I instancji, że ważnym dokumentem w sprawie jest protokół z kontroli zdolności przemiałowej w młynie z dnia 16 stycznia 1946 r. Jak wynika z akt próbny przemiał wykonany został przez powołaną na polecenie Wiceministra Aprowizacji i Handlu Komisję. Z dokonanej na zlecenie organu państwowego czynności próbnego przemiału sporządzono protokół. Udział w czynności próbnego przemiału wzięły osoby uprawnione, posiadające wiedzę specjalistyczną, w tym m.in. wojewódzki kontroler młynów, oraz biegli: kierownik Młyna w [...], mistrz młynarski z [...], młynarze z [...]. Z protokołu tego wynika, że rzeczywista zdolność przemiałowa młyna wynosiła poniżej 15 ton (maksymalna zdolność przemiałowa 12 ton 316 kg.). Protokół ten stanowi dokument publiczny, sporządzony przez uprawnione osoby, w wykonaniu czynności próbnego przemiału, na polecenie Wiceministra Aprowizacji i Handlu, a zatem w zakresie zadania powierzonego przez organ państwowy.

Jak trafnie wskazuje Sąd I instancji dowodu przeciwko treści tego dokumentu nie przeprowadzono, a wątpliwości w zakresie niedokładności, czy przyjętej wówczas metody w żadnym razie nie podważają jego mocy dowodowej. Dokument ten potwierdza zaś, że zdolność przemiałowa młyna wynosiła poniżej 15 ton.

Prawidłowo wskazał Sąd I instancji, że dokumentacja archiwalna ma istotne znaczenia w sprawie. Jak już wspomniano, twierdzenie to jest konsekwencją zastosowania się do wskazówek zawartych w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 czerwca 2004 r. Na konieczność właściwego rozważenia dokumentów archiwalnych wskazał też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w późniejszym wyroku z dnia 2 października 2010 r. Sąd w tym wyroku nie nakazał ponadto powoływania kolejnego biegłego, a rozważenie, czy w ogóle niezbędne jest ponowne zlecanie przeprowadzenia opinii, czy nie wystarczą materiały archiwalne, na które – jako materiał dowodowy – wskazano już w wyroku z dnia 23 czerwca 2004 r. Wszystkie dokumenty archiwalne, o których mowa wyżej wskazują, że rzeczywista zdolność przemiałowa młyna, w dacie najbardziej zbliżonej do dnia 5 lutego 1946 r., a zatem dnia wejścia w życie ustawy nacjonalizacyjnej, kształtowała się na poziomie, który nie pozwalał na przejęcie przez Państwo tego przedsiębiorstwa, co jednoznacznie wskazuje, że jego przejęcie nastąpiło z rażącym naruszeniem art. 3 ust. 1 lit. A pkt 13 ustawy nacjonalizacyjnej.

Także z samego pisma Starosty Powiatu [...]z dnia 18 lipca 1946 r. skierowanego do Ministra Aprowizacji i Handlu wynika wprost, że młyn posiadał zdolność przemiałową poniżej 15 ton. Starosta w piśmie tym informował Ministra, że ponieważ młyn nie podlegał upaństwowieniu, jako obiekt o przemiale 12 ton na dobę, Starosta rozpoczął z właścicielem pertraktacje o wydzierżawienie młyna. Powyższe wynikało z tego, że Powiatowy Związek Komunalny nie posiadał żadnych przedsiębiorstw dochodowych, natomiast czynił duże wydatki na zakłady użyteczności publicznej, stąd konieczne było – jak informował Starosta – zrównoważenie budżetu.

Trafnie podkreśla Sąd I instancji, że organ dokonując kontroli zakwestionowanego orzeczenia nacjonalizacyjnego nie zastosował się do wytycznych Sądu zawartych w powołanym wyroku z dnia 23 czerwca 2004 r., w zakresie w jakim Sąd ten nakazał wzięcie pod uwagę ekspertyzy prof. B.. Nawet jeśli organ miałby jakiekolwiek wątpliwości, jak odczytywać sformułowanie "mieć na uwadze" tę ekspertyzę, to jednoznacznie powtórzył to zalecenie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 czerwca 2009 r. sygn. akt I OSK 947/08 wskazując wprost, że zalecenie to winno być rozumiane jako uwzględnienie – przy rozstrzyganiu sprawy – treści zawartych w tym opracowaniu. W opracowaniu tym ekspert B. stwierdził, że zdolność przemiałowa młyna w dacie wejścia w życie ustawy nacjonalizacyjnej była niższa niż 15 ton na dobę.

Rację ma też Sąd I instancji, że w okolicznościach tej sprawy i w świetle wiążących wytycznych, nie jest możliwe ustalenie w oparciu o opinie biegłych rzeczywistej zdolności przemiałowej młyna. Wszystkie opinie były w tej sprawie obarczone zarzutem odwoływania się do teorii potencjalnej możliwości przemiałowej. Zatem konstatacja Sądu I instancji, że nie było podstaw do przyjęcia przez organ, że przejmowany przez Państwo młyn miał zdolność przemiałową powyżej 15 ton zboża na dobę, jest prawidłowa. Tym samym stwierdzenie przez Ministra Gospodarki, że orzeczenie Ministra Przemysłu i Handlu w części dotyczącej przedsiębiorstwa Młyn w [...], nie narusza w sposób rażący prawa, nie jest uprawnione.

Przechodząc do zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z § 41 i § 43 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1947 r. wskazać należy, że zgodnie z § 43 powołanego rozporządzenia, w sprawach wymagających wiadomości specjalnych, a zwłaszcza na żądanie właściciela przedsiębiorstwa, wojewódzka komisja przeprowadza dowód z przesłuchania biegłych. Jak zasadnie stwierdza Sąd I instancji sprawa ta wymagała wiadomości specjalnych, a zatem konieczne było przeprowadzenie dowodu z przesłuchania biegłego. Nadto, sam właściciel, tak przed Wojewódzką Komisją, jak i przed Główną Komisją żądał – co znajduje odzwierciedlenie w treści protokołów z posiedzeń tych Komisji – powołania biegłego. Żądanie to, jak można stwierdzić na podstawie całej dokumentacji archiwalnej, było w pełni uzasadnione (§ 41 w zw. z § 43 ust. 1 rozporządzenia). Jednakże dowodu z przesłuchania biegłego ani przed Wojewódzką Komisją, ani przed Główną Komisją nie przeprowadzono.

Odnosząc się to tego zarzutu wskazać należy, że w doktrynie prawa administracyjnego podnosi się, że z zasady instytucja nieważności decyzji administracyjnej dotyczy naruszeń prawa materialnego. Kwalifikowane naruszenia procedury występują jako przesłanki uchylenia decyzji w postępowaniu wznowieniowym (art. 145 § 1 k.p.a.). W tym też wskazuje się różnicę pomiędzy instytucją stwierdzenia nieważności a wznowieniem postępowania administracyjnego (J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. BECK Warszawa 2005, s. 713). Wspomniany Autor wskazuje, że stwierdzenie nieważności dotyczy wad, które tkwią w samej decyzji i godzą w elementy stosunku prawnego, w jego przedmiot lub też w podstawę prawną, w wyniku czego albo dochodzi do nieprawidłowych skutków prawnych albo do prawnej bezskuteczności decyzji administracyjnej. Nie są to wady ze swojej istoty o charakterze proceduralnym, gdyż usuwanie tego rodzaju wad dokonywane jest w oparciu o przepisy dotyczące wznowienia postępowania.

Zdaniem powołanego Autora "ocenie podlega sama decyzja i jej skutki prawne, a poprzedzające ją postępowanie może być tylko elementem prowadzącym do tej oceny". Jednakże najpoważniejsze wady proceduralne, jak na przykład dotyczące toku instancji, mogą być przyczyną powstania wad materialnoprawnych.

Zatem co do zasady naruszenie procedury nie stanowi samoistnej podstawy stwierdzenia nieważności decyzji. Jeżeli już jest przytaczane jako uzasadnienie stwierdzenia nieważności decyzji, to jest łączone z wadami materialnoprawnymi. Jednak w okolicznościach rozpoznawanej sprawy wskazane przez Sąd I instancji naruszenie § 41 i § 43 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1947 r. i odstąpienie od przeprowadzenia dowodu mogło mieć wymierny skutek – wydanie orzeczenia o nacjonalizacji, które okazało się niezgodne z prawem. Biorąc pod uwagę cel i przedmiot tego postępowania nacjonalizacyjnego dowód z opinii biegłego winien być uznany za zasadniczy środek dowodowy w sprawie.

Ponadto, mając na względzie oczywistość naruszenia prawa procesowego, które to naruszenie skutkowało wadliwością orzeczenia nacjonalizacyjnego, należało uznać, że zaniechanie organów w zakresie przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego stanowiło rażące naruszenie prawa.

W świetle przedstawionych rozważań za chybiony należało uznać także zarzut trzeci skargi kasacyjnej – naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Skoro poprawne jest stanowisko Sądu I instancji w zakresie oceny nieważności postępowania nacjonalizacyjnego, to tym samym nie było podstaw nie było podstaw do utrzymania mocy własnej decyzji Ministra Gospodarki a w konsekwencji zastosowania przepisu art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

Z tych względów na podstawie art. 184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a.