Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 18 stycznia 2012 r. sygn. akt II SA/Gd 897/11, po rozpatrzeniu skargi S.D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] października 2011 r., nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] września 2011 r., nr [...].
W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawił następujący stan faktyczny sprawy:
Wójt Gminy [...] decyzją z dnia [...] września 2011 r. odmówił przyznania S.D. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad ojcem S.D.. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji stwierdził, że S.D. jest inwalidą I grupy i potrzebuje pomocy ze strony innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Żona S.D. nie jest w stanie się nim opiekować, ponieważ sama posiada orzeczenie lekarza orzecznika Zakładu Ubezpieczeń Społecznych stwierdzające jej niezdolność do samodzielnej egzystencji i wymaga pomocy innej osoby. Organ stwierdził również, że wnioskodawca sprawuje stałą opiekę nad S.D., jednakże świadczenie pielęgnacyjne mu nie przysługuje, gdyż osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim.
Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem S.D. wniósł odwołanie. Po jego rozpatrzeniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] stwierdziło, że nie może ono zostać uwzględnione. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że skarżący jest właścicielem gospodarstwa rolnego i z tego tytułu podlega ubezpieczeniu w Kasie Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego jako rolnik. Zdaniem Kolegium pojęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej określone w art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie obejmuje swym zakresem osób prowadzących gospodarstwo rolne. Wobec tego skarżący nie spełnia zawartej w art. 17 ust. 1 ustawy przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, skutkiem czego brak jest możliwości przyznania wnioskowanego świadczenia.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego złożył S.D.. W jej uzasadnieniu skarżący wskazał na stan zdrowia rodziców, nad którymi sprawuje opiekę. Oświadczył także, że posiada gospodarstwo rolne o powierzchni 6,22 ha, którego uprawą zajmuje się jego brat. Skarżący stwierdził, że nie może sprzedać ziemi, gdyż ma na utrzymaniu sześcioosobową rodzinę.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 18 stycznia 2012 r. sygn. akt II SA/Gd 897/11 uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie i uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2011 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...]. Sąd I instancji wyjaśnił, że organ I instancji błędnie uznał, że sama okoliczność, że wymagający pomocy innej osoby ojciec skarżącego pozostaje w związku małżeńskim, nie mogła stanowić podstawy do odmowy przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego. Organ I instancji swoje stanowisko oparł na brzmieniu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych.
Sąd stanął na stanowisku, że w takiej sytuacji należy mieć na uwadze, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się pogląd, zgodnie z którym w stanie prawnym powstałym na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008 r., sygn. akt P 27/07 (OTK-A z 2008 r., nr 6, poz. 107, Dz. U. Nr 138, poz. 872), stwierdzającego niezgodność art. 17 ust. 1 ustawy z Konstytucją, okoliczność, że osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne sprawuje opiekę nad pozostającym w związku małżeńskim rodzicem, nie stanowi samodzielnej podstawy do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, bowiem pozostawanie w związku małżeńskim będzie tyko wtedy przeszkodą w przyznaniu tego świadczenia, gdy małżonek osoby wymagającej opieki będzie w stanie skutecznie tę pomoc świadczyć.
Ponadto Samorządowe Kolegium Odwoławcze przyjęło, że za osobę rezygnującą z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub niepodejmującą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej nie może być uznany rolnik, który prowadzi gospodarstwo rolne, nawet przy pomocy innych osób. Wskutek przyjętego stanowiska Kolegium uznało skarżącego, który podlega ubezpieczeniu społecznemu rolników, za osobę nieuprawnioną do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego i w konsekwencji utrzymało decyzję organu I instancji w mocy. Wyrażając powyższy pogląd Kolegium powołało się na stanowisko zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 11 maja 2011 r., sygn. akt II SA/Bd 93/11 oraz orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 1987/10. Stanowiska tego nie podzielił natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku i wskazał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażony został również pogląd przeciwny i ten właśnie pogląd Sąd orzekający w niniejszej sprawie podzielił (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 28 września 2011 r., sygn. akt II SA/Ke 554/11; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 maja 2010 r., sygn. akt III SA/Kr 96/10; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 20 września 2006 r., sygn. akt IV SA/Po 755/05; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 2 listopada 2004 r., sygn. akt II SA/Ol 602/04 i z dnia 15 października 2004 r., sygn. akt II SA/Ol 577/04, wszystkie dostępne pod adresem internetowym: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
W tej sytuacji Sąd I instancji przyjął, że okoliczność, iż starający się o świadczenie pielęgnacyjne jest właścicielem gospodarstwa rolnego, podlegającym obowiązkowemu ubezpieczeniu rolników w Kasie Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego i prowadzi gospodarstwo, nie pozbawia go samo przez się uprawnienia do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego, jeśli tylko spełnione będą pozostałe przesłanki określone przepisem art. 17 ustawy. W konsekwencji takiego stanowiska Sąd I instancji stwierdził, że organ odwoławczy dokonał błędnej wykładni art. 17 ust. 1 i 5 w zw. z art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych, co stanowiło naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy oraz naruszył przepisy postępowania administracyjnego, czyli art. 7 i 77 § 1 kpa.
W ocenie Sądu I instancji wykładnia powyższych przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych doprowadziła organ do nieuprawnionego rozszerzenia wyczerpująco uregulowanych w ustawie przesłanek negatywnych przyznania świadczenia pielęgnacyjnego o przesłankę polegającą na podleganiu przez wnioskodawcę ubezpieczeniu społecznemu rolników.
Skargę kasacyjną od tego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...]. W złożonej skardze skarżący zarzucił kwestionowanemu rozstrzygnięciu naruszenie przepisów, czyli:
- - przepisów prawa materialnego, mianowicie art. 17 ust. 1 pkt 2 oraz art. 17 ust. 1 a, jak również art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez ich błędną wykładnię, skutkującą uchyleniem obu decyzji, polegającą na przyjęciu, że skarżący nabywa prawo do wnioskowanych świadczeń, pomimo że jako osoba podlegająca obowiązkowemu ubezpieczeniu w Kasie Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego jest rolnikiem,
- - naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2012 r. Dz. U. poz. 270) w związku z uwzględnieniem skargi wobec błędnego ustalenia, że zaskarżona decyzja organu II instancji wydana została z naruszeniem prawa materialnego - art. 17 ust. 1 i 5 oraz art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz że naruszono przepisy postępowania art. 7 i 77 kpa,
- - naruszenie art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez brak precyzyjnego wskazania co do dalszego toku postępowania w związku z uchyleniem obydwu decyzji oraz pominięcie istotnych okoliczności sprawy.
Mając powyższe zarzuty na uwadze skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi ewentualnie, w razie nieuwzględnienia tego wniosku o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji w celu ponownego rozpoznania sprawy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca przedstawiła argumenty na poparcie zasadności postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2012 r. Dz. U. poz. 270) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W takiej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej.
W niniejszej sprawie skarżący oparł skargę kasacyjną na obu podstawach kasacyjnych wskazanych w art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w związku z tym w pierwszej kolejności wymagają oceny zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, gdyż zarzut dotyczący naruszenia prawa materialnego może podlegać ocenie dopiero wówczas, gdy stan faktyczny przyjęty za podstawę zaskarżonego wyroku nie nasuwa zastrzeżeń.
O ile zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie były zasadne, gdyż sporządzone przez Sąd I instancji uzasadnienie wydanego orzeczenia spełnia warunki zawarte w art. 141 § 4, zaś oparcie zaskarżonego wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c powołanej ustawy stanowiło jedynie następstwo przyjętej przez Sąd Wojewódzki wykładni prawnomaterialnej, o tyle zarzut dotyczący obrazy prawa materialnego w postaci art. 17 ust. 1 w związku z art. 3 pkt 22 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992, ze zm.) okazał się usprawiedliwiony.
Kluczowym zagadnieniem, które wystąpiło w rozpatrywanej sprawie, było rozstrzygnięcie, czy w świetle przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych rolnik posiadający i prowadzący gospodarstwo rolne, ubezpieczony w Kasie Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego, może otrzymać świadczenie pielęgnacyjne w związku ze sprawowaniem opieki nad bliską mu osobą niepełnosprawną. Wyjaśnić należy, że powyższe zagadnienie stało się przedmiotem rozważań poszerzonego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w uchwale z dnia 11 grudnia 2012 r. (sygn. akt I OPS 5/12) uznał, że prowadzenie gospodarstwa rolnego przez rolnika stanowi negatywną przesłankę przyznania tej osobie świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 17 ust. 1 w związku z art. 3 pkt 22 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Na mocy art. 269 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego mają co do zasady charakter wiążący.
Sąd orzekający w sprawie, w której pojawia się zagadnienie prawne rozstrzygnięte już w uchwale, bez zgłoszenia wniosku o podjęcie tak zwanej "uchwały przełamującej" nie może wyrazić innego poglądu niż ten sformułowany w uchwale przez Naczelny Sąd Administracyjny. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd wyrażony w powołanej uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego uznając, że dotyczy ona także sytuacji prawnej skarżącego.
W uzasadnieniu powołanej uchwały stwierdzono w szczególności, że jakkolwiek przepis art. 17 ust. 1 w związku z art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych odnosi się wprost do zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, których nie podejmuje lub z których rezygnuje osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne, a nie do tego, jaką działalność prowadzi ta osoba, to jednak ratio legis tego przepisu wskazuje, że chodzi tu o osobę, której wyłącznym źródłem utrzymania (dochodów) jest zatrudnienie lub inna praca zarobkowa w rozumieniu powołanej ustawy. Istota świadczenia pielęgnacyjnego z art. 17 ust. 1 ustawy, które zastąpiło dodatek stały regulowany art. 27 ust. 1-3 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 1998 r. Nr 64, poz. 414, ze zm.), polega bowiem na tym, że świadczenie to jest adresowane wyłącznie do tych osób, których źródłem utrzymania jest wykonywanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej i które nie podejmują lub rezygnują z tego zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.
Oznacza to, że nie jest osobą uprawnioną do świadczenia pielęgnacyjnego osoba, która nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w sytuacji, gdy ma inne źródło utrzymania (dochodów) i to bez względu na wielkość tych dochodów. Przemawia za tym również wyłączenie uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego w stosunku do osób, które otrzymują jakiekolwiek świadczenia (dochody) z innych tytułów, wymienionych w art. 17 ust. 5 ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał także, że wprawdzie zasadniczo ocena normatywna spełnienia przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub pracy zarobkowej w celu nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego powinna odbywać się na gruncie pojęć ustawy o świadczeniach rodzinnych, ale pojęcia "rolnik" ustawa ta nie definiuje. Definicję taką zawiera natomiast art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (t.j. Dz. U. z 2008 r. Nr 50, poz. 291, ze zm.), zgodnie z którym, ilekroć w ustawie jest mowa o rolniku, rozumie się przez to pełnoletnią osobę fizyczną, zamieszkującą i prowadzącą na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, osobiście i na własny rachunek, działalność rolniczą w pozostającym w jej posiadaniu gospodarstwie rolnym.
W myśl tej definicji rolnikiem jest zatem osoba będąca posiadaczem gospodarstwa rolnego. W uchwale tej wskazano, że prowadzenie gospodarstwa rolnego oznacza stałą i osobistą działalność rolnika, mającą charakter zarówno wykonywania pracy lub innych zwykłych czynności wiążących się z tym prowadzeniem, jak i zarządzanie gospodarstwem. Zatem przy właściwej organizacji pracy rolnik może prowadzić gospodarstwo rolne - zarządzać nim i jednocześnie sprawować opiekę nad osobą niepełnosprawną. Sam fakt prowadzenia gospodarstwa rolnego pozbawia rolnika prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i nie ma w tym wypadku potrzeby dokonywania oceny, czy wielkość posiadanego przez niego gospodarstwa oraz rodzaj upraw pozwalałyby mu na podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej poza rolnictwem, nawet jeśli osoba taka powołuje się na okoliczność, że pracy takiej nie podejmuje (bądź z niej rezygnuje) z powodu konieczności opieki nad osobą niepełnosprawną, względem której ciąży na niej obowiązek alimentacyjny.
Naczelny Sąd Administracyjny w powołanej uchwale wyjaśnił także, że rolnicy prowadzący gospodarstwo rolne nie mogą w równej mierze zrezygnować z zatrudnienia bądź innej pracy zarobkowej, co osoby wykonujące określone w art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych formy aktywności zawodowej. Są bowiem w innej sytuacji ekonomicznej i socjalnej aniżeli osoby świadczące pracę na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonujące pracę lub świadczące usługi na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkowstwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych, a także prowadzące pozarolniczą działalność gospodarczą, zwłaszcza gdy się bierze pod uwagę sposób i warunki uzyskiwania środków utrzymania. W wypadku osób rezygnujących z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej świadczenie pielęgnacyjne ma zrekompensować utratę szans zarobkowych na skutek poświęcenia czasu wyłącznie na opiekę nad bliską osobą niepełnosprawną.
Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że wszystkie formy aktywności wymienione w art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych podlegają obowiązkowemu ubezpieczeniu społecznemu określonemu w przepisach ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585, ze zm.). W wypadku rolników ich odmienne szanse i możliwości zarobkowe oraz różny tytuł ubezpieczenia wynikają zarówno z faktu prowadzenia gospodarstwa rolnego, jak i z odmiennego reżimu zabezpieczenia społecznego określonego w ustawie o ubezpieczeniu społecznym rolników. W powołanej uchwale wskazano, że w sensie ekonomicznym prowadzenie gospodarstwa rolnego tym różni się od wskazanych w art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych form aktywności zawodowej, że rolnik działa na własny rachunek ponosząc ryzyko gospodarcze oraz podlega obowiązkowemu ubezpieczeniu rolników w Kasie Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego. Oznacza to, że nie jest możliwe uzyskanie świadczenia o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w sytuacji, gdy rolnik prowadzi gospodarstwo rolne.
Kierując się przedstawionymi wyżej argumentami, które Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie podziela, należało uznać, że w świetle art. 17 ust. 1 w związku z art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych prowadzenie gospodarstwa rolnego przez rolnika stanowiło w rozpatrywanym przypadku negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Skarżący jest właścicielem gospodarstwa rolnego i z tego tytułu podlega ubezpieczeniu w Kasie Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego, a zatem nie można go było uznać za osobę rezygnującą z zatrudnienia czy też niepodejmującą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.
Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za usprawiedliwioną w zakresie, w jakim zarzucała ona Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego i w tym zakresie skargę kasacyjną należało uwzględnić, a biorąc pod uwagę, że w toku postępowania kasacyjnego nie stwierdzono naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd działając na podstawie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł o uchyleniu zaskarżonego wyroku oraz oddaleniu skargi.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na zasadzie art. 207 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.