Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 16 listopada 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 1306/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę L. B. na pismo Naczelnika Wydziału Zasobów Lokalowych dla Dzielnicy P. P. Urzędu m. st. Warszawy z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyłączenia pokoju do lokalu mieszkalnego.
W uzasadnieniu, Sąd pierwszej instancji wskazał, iż skarżąca w oparciu o decyzję z dnia [...] stycznia 1970 r. oraz decyzję z dnia [...] marca 1983 r. otrzymała przydział części lokalu położonego przy ul. [...] w Warszawie, składającej się z dwóch lokali wraz z prawem używalności kuchni. Na tej podstawie została zawarta umowa najmu w dniu [...] września 1985 r.
Skarżąca wnioskiem z 10 marca 2009 r. wystąpiła o przyłączenie pokoju zwolnionego po K. J. W wyniku rozpatrzenia tego wniosku Zarząd Dzielnicy zdecydował, żeby zaproponować skarżącej i jej rodzinie inny lokal o powierzchni ok. 50 m2 składający się z dwóch pokoi i kuchni o zbliżonym wyposażeniu. Dodatkowo, 27 maja 2009 r. skarżąca przedstawiła orzeczenie z dnia 25 maja 2009 r. o niepełnosprawności.
W wyniku rozpatrzenia tego wniosku - pismem z dnia [...] maja 2009 r. Wydział Zasobów Lokalowych Dzielnicy P. P. poinformował, że Zarząd Dzielnicy zdecydował o zaproponowaniu lokalu zamiennego, odmawiając jednocześnie przyłączenia pokoju do pokoi zajmowanych przez skarżącą jako najemczynię.
W dniu 3 czerwca 2009 r. skarżąca wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy. Pismem z dnia [...] czerwca 2009 r. Urząd m. st. Warszawy - Wydział Zasobów Lokalowych Dzielnicy P. P. ponownie utrzymał w mocy swoje stanowisko w przedmiocie odmowy przyłączenia pokoju.
W dniu 17 lipca 2009 r. skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na powołane pismo z dnia [...] maja 2009 r. wskazując, że jest to akt z zakresu administracji publicznej. Skarżąca zarzuciła naruszenie § 36 pkt 3 w zw. z § 1 Uchwały nr XLIII/1010/2004 Rady m.st. Warszawy z dnia 2 grudnia 2004 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 309, poz. 9577 z późn. zm.), brak przedstawienia przez organ faktycznego i prawnego uzasadnienia odmowy, naruszenie ogólnych zasad gospodarowania zasobem mieszkaniowym w szczególności wynikających z art. 4 i art. 20 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. 2001 r., Nr 71 poz. 733), nieuwzględnienie treści art. 2 ustawy z dnia 8 października 2004 r. o zmianie ustawy o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 240, poz. 2406) - zgodnie, z którym do osób niepełnosprawnych konieczność zamieszkania w oddzielnym pokoju może być udokumentowana w szczególności zaświadczeniem lekarskim lub opinią biegłego, naruszenie § 36 pkt 3 w zw. z § 1 pkt 7 cytowanej Uchwały Rady m. st. Warszawy oraz art. 2 ust. 1 pkt 6 ustawy o ochronie praw lokatorów, a także nieprawidłowy tryb rozpatrzenia odwołania.
Odrzucając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, iż zaskarżone pismo nie mieści się w katalogu zawartym w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Wskazany w skardze jako podstawa wniesienia skargi art. 3 § 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dotyczy tylko i wyłącznie czynności wykonania (realizacji) prawa, podejmowanej wtedy, gdy stosunek prawny nie wymaga konkretyzacji, ponieważ został ukształtowany bezpośrednio przepisami prawa.
Natomiast charakter prawny aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 6 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (sprawy z zakresu administracji publicznej) obejmuje różnorodne działania podmiotów publicznych z wyłączeniem jednak tych działań, które rodzą bezpośrednio skutki cywilnoprawne. Przedmiotem wniosku skarżącej była zmiana stosunku cywilnoprawnego jaki łączy ją z m. st. Warszawa jako właścicielem nieruchomości.
Sąd pierwszej instancji wskazał ponadto, iż skarżąca nie ubiegała się o przyznanie lokalu socjalnego czy też zamiennego, ale zabiegała jako najemca o rozszerzenie zakresu umowy najmu jaką zawarła w 1985 r. W przedmiotowej sprawie zaskarżone pismo informuje o negatywnym załatwieniu sprawy zmiany zakresu umowy najmu.
Podsumowując podkreślono, iż zaskarżona czynność organu polegająca na odmowie zmiany czy też nawet zawarcia nowej umowy najmu pokoju mieszkalnego nie spełnia wymogów koniecznych do zakwalifikowania jej do którejkolwiek z form aktów lub czynności podlegających zaskarżeniu do sądu administracyjnego, a sprawa niniejsza jako sprawa cywilna należy do właściwości sądu powszechnego.
Jako podstawę rozstrzygnięcia, Sąd pierwszej instancji wskazał art. 58 § 1 pkt 1 w związku z art. 3 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
W skardze kasacyjnej, L. B. zarzuciła naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 3 § 2 pkt 6 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nietrafne przyjęcie, że rozstrzygnięcie organu w przedmiocie odmowy skierowania skarżącej do rozszerzenia umowy najmu lokalu mieszkalnego nie mieści się w kategorii aktów jednostek samorządu terytorialnego podlegających kontroli sądów administracyjnych, pomimo iż zasady postępowania i tryb postępowania regulowane są w § 36 pkt 1 i 3 oraz § 19 pkt 1-3, § 20 ust, 2, § 21 ust. 1 i 2 oraz § 24 ust. 1 i 2 cytowanej Uchwały Rady m. st. Warszawy, a także naruszenie art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 6 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez błędne zastosowanie i odrzucenie skargi. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, L. B. wskazała iż przedmiotem postępowania nie jest zawarcie umowy cywilnoprawnej rozszerzającej dotychczasowy najem lokalu, lecz postępowanie organu polegające na braku zastosowania przez organ § 36 pkt 1 wskazanej Uchwały (W przypadku zwolnienia części lokalu wynajmowanego dotychczas więcej niż jednemu najemcy, można wynająć zwolnioną część lokalu najemcy, który jako jedyny pozostaje w lokalu, gdy zajmowana łączna powierzchnia pokoi nie będzie przekraczała 10m2 na każdą osobę uprawnioną do zamieszkiwania. W przeciwnej sytuacji zwolnioną część lokalu można wynająć osobie z listy) w trakcie stosowania § 36 pkt 3 Uchwały (W przypadku zwolnienia części lokalu wynajmowanego dotychczas więcej niż jednemu najemcy, można najemcy, który pozostał w lokalu zaproponować samodzielny lokal mieszkalny spełniający warunki lokalu zamiennego, a opróżniony lokal w całości wynająć osobie z listy lub przeznaczyć do sprzedaży w drodze przetargu). Skutkiem jest brak zakwalifikowania skarżącej do zawarcia umowy najmu. Samo zawarcie umowy byłoby odrębną czynnością cywilnoprawną.
Skarżąca przywołała wyrok składu siedmiu sędziów NSA z dnia 6 listopada 2000 r., sygn. akt OSA 2/00, w którym powołując się na orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego wskazano, iż działalność gmin również w odniesieniu do mienia komunalnego nie opiera się wyłącznie na regulacjach prawa cywilnego, ale z uwagi na publicznoprawny status gmin i mienia komunalnego, działalność gmin opiera się także na regulacjach prawnych prawa samorządowego. Dalej skarżąca przytaczała poglądy w orzecznictwie związane z możliwością skarżenia uchwał w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, które sama przez się nie wywołują skutków cywilnoprawnych, a jedynie zmierzają do podjęcia czynności, które takie skutki wywołają.
Zdaniem L. B., skarżona przez nią czynność organu gminy dotyczy naruszenia przepisów prawa miejscowego w zakresie wstępnego rozstrzygania przez organ o ewentualnym skierowaniu do podpisania aneksu do umowy najmu. Uznanie spełnienia przez skarżącą kryteriów przewidzianych w § 36 pkt 1 cytowanej Uchwały nie jest tożsame z zawarciem umowy cywilnoprawnej, a jedynie stanowi etap konieczny do przyszłego zawarcia tej umowy. Przytoczona została także uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 21 lipca 2008 r., sygn. akt I OPS 4/08, w której uznano, iż uchwała zarządu dzielnicy miasta odmawiająca zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy, w tym także lokalu będącego pracownią służącą prowadzeniu działalności w dziedzinie kultury i sztuki, jest aktem z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
W art. 21 ust. 3 pkt 5 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego wskazano, iż Rada gminy uchwala tryb rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali zawierany na czas nieoznaczony i o najem lokali socjalnych oraz sposób poddania tych spraw kontroli społecznej. Jest to zadanie, którego realizacja prowadzi do możliwości zakwalifikowania danej osoby do kręgu podmiotów z którymi następnie może być zawarta umowa najmu lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy.
Zdaniem skarżącej, organ gminy w sprawie jej wniosku zastosował zupełną dowolność postępowania, ponieważ przepisy Uchwały wyraźnie stanowią, że każdy wniosek winien być opiniowany przez Komisję mieszkaniową, zaś rozstrzygnięcie o zakwalifikowaniu wniosku podejmowane jest przez zarząd dzielnicy w formie uchwały, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca.
Podsumowując, wskazano iż Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął iż organ gminy wykonując przepisy Uchwały dotyczące sposobu postępowania w przypadku zwolnienia części dotychczas najmowanej powierzchni lokalu (§ 36 pkt 1 i 3 Uchwały) oraz trybu załatwiania wniosków o najem lokali (§ 19 pkt 1-3, § 20 ust. 2, § 21 ust. 1 i 2, § 24 ust. 1 i 2 Uchwały) nie jest związany tymi przepisami oraz że ewentualne naruszenia ww. wymienionych norm nie podlegają kontroli sądu administracyjnego, przez co błędnie dokonał wykładni przepisu art. 3 § 2 pkt 6 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uznając, że skarżone przez stronę działania organu nie wypełniają zakresu przedmiotowego tego przepisu, przez co w konsekwencji odrzucił skargę.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną, Prezydent m. st. Warszawy wniósł o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i wobec tego podlega oddaleniu.
Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko zaprezentowane przez Sąd I instancji w zaskarżonym postanowieniu. Odmowa rozszerzenia umowy najmu o dodatkowy pokój nie jest czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Nie ulega wątpliwości, że charakter prawny aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, obejmuje różnorodne działania podmiotów publicznych z wyłączeniem jednak tych działań, które rodzą bezpośrednio skutki cywilnoprawne. Tymczasem przedmiotem wniosku skarżącej była zmiana stosunku cywilnoprawnego, jaki łączy ją z m. st. Warszawa jako właścicielem nieruchomości.
W powołanej w skardze kasacyjnej uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 21 lipca 2008 r., sygn. akt I OPS 4/08, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że działalność gmin również w odniesieniu do mienia komunalnego nie opiera się wyłącznie na przepisach prawa cywilnego, ale ze względu na publicznoprawny status gmin i mienia komunalnego działalność gmin odbywa się także według przepisów prawa samorządowego. Z tego względu, działania i akty prawne podejmowane przez organy samorządu terytorialnego mogą być kwalifikowane jako działania z zakresu wykonywania administracji publicznej, mimo, że zmierzają do wywołania w przyszłości skutków cywilnoprawnych. Podkreślenia jednak wymaga, że przytoczona uchwała składu siedmiu sędziów NSA została podjęta w sprawie dotyczącej uchwały Zarządu Dzielnicy wydanej na podstawie § 21 w zw. z § 33 Uchwały Rady m. st. Warszawy, a więc aktu o charakterze generalnym.
Stąd stanowisko NSA, że ustalanie listy osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy i oczekujących na najem lokalu nie oznacza czynności cywilnoprawnej, nie kreuje bowiem stosunku cywilnoprawnego najmu lokalu; jest wykonywaniem publicznoprawnych zadań gminy i poprzedza podjęcie czynności cywilnoprawnych. Przyjęcie odmiennego poglądu powodowałoby, że osoba, która nie uzyskała wpisu na listę oczekujących, jest pozbawiona na tym etapie postępowania ochrony prawnej, ponieważ nieumieszczenie na liście oczekujących powoduje, że osoba ta nie będzie uwzględniona w toku proponowania wynajęcia poszczególnych lokali.
W niniejszej sprawie z taką sytuacją nie mamy do czynienia. Propozycja skarżącej o rozszerzenie umowy najmu na dodatkowy pokój jest ofertą w rozumieniu prawa cywilnego. Natomiast odmowa zmiany zakresu umowy najmu lokalu mieszkalnego jest odrzuceniem tej oferty i dlatego nie można jej uznać za tożsamą z ustalaniem listy osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy i oczekujących na najem lokalu. Strony przedmiotowej umowy najmu łączy stosunek prawny o charakterze cywilnoprawnym. Strona domagająca się zmiany umowy najmu ma zapewnioną ochronę prawną, której może dochodzić się drodze postępowania cywilnego. To z kolei wyłącza kognicję sądu administracyjnego do rozpoznania skargi na pismo informujące o braku zgody na zmianę zakresu umowy najmu, a sprawa niniejsza jako sprawa cywilna należy do właściwości sądu powszechnego. W konsekwencji zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie ma usprawiedliwionych podstaw.
W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w postanowieniu.