Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 17 października 2013 r., sygn. akt III SA/Gd 684/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, po rozpoznaniu skargi J. T., uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta Lęborka z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku opiekuńczego.
Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Decyzją z dnia [...] maja 2013 r. Burmistrz Miasta Lęborka odmówił J. T. prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą niepełnosprawną.
W uzasadnieniu organ wskazał, że wobec męża J. T. – E. T. ZUS wydał w dniu [...] kwietnia 2013 r. orzeczenie stwierdzające jego trwałą niezdolność do samodzielnej egzystencji. Uwzględnił również, że wnioskodawczyni opiekuje się mężem od 2002 r. - tj. od czasu, kiedy powstała niepełnosprawność E. T. - oraz, że od 2009 r. J. T. pozostaje bez pracy. Uznał jednak, że w sprawie nie ma związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją J. T. z zatrudnienia, a podjęciem opieki nad mężem. W uzasadnieniu wskazano na fakt, że w okresie od 2002 r. do 2009 r., a więc już po powstaniu niepełnosprawności męża, J. T. pięciokrotnie pozostawała w zatrudnieniu (tj. w okresach od 1 lipca do 31 sierpnia 2002 r., od 16 maja do 31 sierpnia 2003 r., od 1 lipca do 31 sierpnia 2004 r., od 1 lipca do 31 sierpnia 2005 r. oraz od 20 lipca do 31 sierpnia 2009 r.).
W decyzji wskazano dodatkowo, że w okresie od 1 lutego 2012 r. do dnia 30 kwietnia 2013 r. J. T. otrzymywała świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem.
Po rozpatrzeniu odwołania J. T., decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku utrzymało w mocy decyzję organu i instancji.
Kolegium podkreśliło, że przyznanie świadczenia o którym mowa w art. 16a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.) jest możliwe tylko w sytuacji, gdy opiekun rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą niepełnosprawną. W świetle ustaleń dotyczących czasu postania niepełnosprawności E. T. i podejmowanych przez wnioskodawczynię w latach 2002-2009 r. prac sezonowych, Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji o braku związku przyczynowego pomiędzy zakończeniem pracy, a zaistniałą ponad 6 lat wcześniej koniecznością opieki nad mężem.
Podkreślono w szczególności, że organ nie był uprawniony do weryfikacji, czy stan zdrowia E. T. w 2009 r. pozwalał na pracę zawodową żony i w jakim stopniu uległ pogorszeniu.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego J. T. podniosła zarzuty naruszenia prawa materialnego w postaci art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylając decyzje organu I i II instancji stwierdził, że prezentowana przez organy wykładnia art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie zasługuje na akceptację. Dokonana wykładnia art. 16a ust. 1 ustawy prowadzi bowiem do zróżnicowania sytuacji prawnej osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawnymi, w stosunku do których niepełnosprawność powstała w okolicznościach wskazanych w art. 17 ust. 1b ustawy (czyli beneficjentów świadczenia pielęgnacyjnego) od sytuacji prawnej osób sprawujących opiekę nad "pozostałymi niepełnosprawnymi". Także zastosowana przez organy wykładnia różnicuje w sposób całkowicie niezrozumiały potencjalnych beneficjentów specjalnego zasiłku opiekuńczego na tych, którzy podejmują się sprawowania opieki na skutek rezygnacji z pracy oraz na tych, którzy tak samo jak poprzedni, podejmują się i sprawują stałą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, jednakże nie pozostając w zatrudnieniu powstrzymują się od podejmowania określonej pracy zarobkowej z uwagi na konieczność sprawowania tej opieki (tzn. rezygnują z podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej).
W ocenie Sądu I instancji aktualny stan zdrowia męża skarżącej - ustalony w toku wywiadu środowiskowego - jest bardzo zły. Pełne zaangażowanie skarżącej jest konieczne w codziennej pielęgnacji męża - uczestniczy w większości czynności samoobsługowych, przy nasileniu choroby - również karmi męża. W rozpoznawanej sprawie stan zdrowia E. T. niewątpliwie dowodzi zatem, że skarżąca aktualnie nie może podjąć zatrudnienia, chcąc się faktycznie opiekować mężem. Wbrew przekonaniu organów stan zdrowia osoby niepełnosprawnej może tym samym stanowić okoliczność wprost potwierdzającą związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia, a opieką.
W tym stanie rzeczy fakt, że w okresie 2002 - 2009 stan zdrowia męża pozwalał skarżącej na podejmowanie zatrudnienia - choć również tylko dorywczo - powinien pozostawać bez znaczenia dla oceny aktualnej możliwości przyznania skarżącej specjalnego zasiłku opiekuńczego, o który wnioskuje.
W ocenie Sądu I instancji przyjmuje się, że specjalny zasiłek opiekuńczy jest niejako wynagradzaniem przez Państwo osób opiekujących się niepełnosprawnymi członkami rodziny, gdyż w innym wypadku to Państwo musiałoby się wywiązać z obowiązku opieki nad swoim obywatelem. A zatem to sam fakt nie pozostawania w zatrudnieniu, spowodowanym koniecznością opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny musi być decydujący dla ustalenia prawa do omawianego świadczenia, bez względu na przyczynę nie pozostawania w zatrudnieniu (rezygnację z zatrudnienia lub rezygnację z podjęcia zatrudnienia). Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku byłoby fikcją wymaganie od osób niepracujących – z przyczyny sprawowania faktycznie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny - podjęcia przez te osoby pracy, po to, by następnie z niej zrezygnować w celu spełnienia przesłanki otrzymania świadczenia, którego celem jest w istocie rekompensata Państwa za sprawowanie faktycznej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny powodująca w konsekwencji niemożność wykonywania jakiejkolwiek pracy zarobkowej przez opiekuna.
Reasumując, w ocenie Sądu I instancji nie sposób jest przyjąć za zgodne z art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, że w przypadku dwóch osób, tak samo sprawujących stałą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, jednej z nich przysługiwać będzie prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, gdyż w celu tej opieki osoba ta dokonała rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, natomiast drugiej prawo to nie będzie przysługiwać, gdyż osoba ta – pomimo sprawowania faktycznej opieki i spowodowanej tym obiektywnej niemożności podjęcia zatrudnienia – nie wypełnia przesłanki "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej". Przyjęcie wykładni zaproponowanej przez organy powodowałoby jednocześnie, że nawet w przypadku osób, które dokonały "rezygnacji z zatrudnienia" sensu stricto, specjalny zasiłek pielęgnacyjny stałby się świadczeniem przyznawanym, co do zasady, jednokrotnie.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku, zarzucając:
- 1) naruszenie prawa materialnego art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 151 P.p.s.a., mianowicie art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez błędną wykładnię prowadzącą do przyjęcia, iż zachodzi podstawa do uchylenia decyzji obu instancji wobec stwierdzenia przez Sąd, że osoba bez pracy podejmując się stałej opieki nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym rezygnuje z zatrudnienia bądź innej pracy zarobkowej i zachodzi podstawa do przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego;
- 2) naruszenie prawa materialnego i procesowego art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 151 P.p.s.a. oraz art. 7, art. 80 k.p.a. w związku z uwzględnieniem skargi wobec błędnego ustalenia Sądu, że zaskarżona decyzja Kolegium Odwoławczego wydana została z naruszeniem prawa materialnego art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy; jak również art. 32 Konstytucji RP wobec stwierdzenia w wyroku, iż zaskarżona decyzja narusza prawo biorąc pod uwagę podnoszoną przez Sąd sprzeczność przepisu art. 16a ustawy z zasadą równości, w odniesieniu do przesłanek przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego unormowanego w art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych;
- 3) naruszenie art. 134 i art. 151 P.p.s.a. wobec naruszenia przez Sąd ww. przepisów prawa materialnego i procesowego, o czym mowa powyżej w pkt 1 i 2 niniejszej skargi skutkującego uchyleniem obu ww. decyzji;
- 4) naruszenie art. 141 § 4 i art. 1 P.p.s.a. poprzez wadliwe wskazanie, co do dalszego toku postępowania w związku z uchyleniem obu ww. decyzji w sposób naruszający zakres kontroli legalności zaskarżonej decyzji, co miało istotny wpływ na treść wyroku; z ostrożności zarzucono wadliwość uzasadnienia wyroku, gdy chodzi o interpretację pojęcia rezygnacji z zatrudnienia na gruncie art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych sprowadzające się do rozszerzenia zastosowania tego przepisu i odmowy jego zastosowania wobec stwierdzenia sprzeczności z art. 32 Konstytucji RP.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł:
- 1) o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi;
ewentualnie, z ostrożności procesowej
2) o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji w celu ponownego rozpoznania skargi na decyzję Kolegium, biorąc pod uwagę brak wyjaśnienia w jaki sposób ustalenie braku zatrudnienia osoby podejmującej się stałej opieki nad członkiem rodziny niepełnosprawnym w stopniu znacznym ma wpływać na zastosowanie art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych w sytuacji stwierdzonego przez organy administracji braku związku przyczynowego między rezygnacją z zatrudnienia a podjęciem tej opieki oraz wobec zarzucanego Sądowi naruszenia art. 32 Konstytucji RP.
Ponadto Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku wniosło o rozważenie - na wypadek uznania, iż ma miejsce istotne zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości na tle stanu faktycznego i prawnego sprawy - zasadności podjęcia uchwały: "Czy w świetle art. 16a ust. 1 w związku z art. 3 pkt 22 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.) rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności /.../ dotyczy osób pozostających bez zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w chwili objęcia tej opieki (ze wskazaniem zwłaszcza na osoby zarejestrowane w urzędzie pracy jako bezrobotne oraz te które nie są w ogóle zarejestrowane, bądź wyrejestrowały się na własny wniosek, celem objęcia opieki), gdy nie ma związku między brakiem zatrudnienia bądź innej pracy zarobkowej a objęciem stałej opieki nad członkiem rodziny niepełnosprawnym w stopniu znacznym; względnie czy uprawnienie do zasiłku może dotyczyć osoby zarejestrowanej jako bezrobotna w powiatowym urzędzie pracy w chwili objęcia opieki, jeśli nie ma związku między brakiem zatrudnienia bądź innej pracy zarobkowej a objęciem stałej opieki nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym ?"
W odpowiedzi na skargę kasacyjną J. T. wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, podzielając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Należy zauważyć, że rozpoznając sprawę w dniu 17 października 2013 r. nie był znany Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 grudnia 2013 r., sygn. akt K 27/13. Sąd ten nie mógł również przewidzieć, że w dniu 12 grudnia 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wystąpi do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym "czy art. 16a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139 poz. 992, ze zm. zwanej dalej u.ś.r.) w zakresie, w jakim pomija wśród uprawnionych do uzyskania specjalnego zasiłku opiekuńczego osoby na których ciąży obowiązek alimentacyjny i które nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby, w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, jest zgodny z art. 2, art. 18, art. 32 ust. 1 i art. 71 Konstytucji".
Postanowieniem z dnia 17 lipca 2014 r., sygn. akt P 1/14 Trybunał Konstytucyjny po rozpoznaniu pytania prawnego umorzył postępowanie.
W uzasadnieniu postanowienia Trybunał wskazał, że zasadniczy problem konstytucyjny dotyczący sytuacji prawnej osób pobierających świadczenie pielęgnacyjne przed wejściem w życie ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U z 2012 r., poz. 1548), które na mocy tej ustawy zostały go pozbawione, został już rozstrzygnięty przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 5 grudnia 2013 r., sygn. K 27/13 (OTK ZU nr 9/A/2013, poz. 134).
Trybunał Konstytucyjny – na siedem dni przed sformułowaniem pytania prawnego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (sentencja wyroku Trybunału Konstytucyjnego została ogłoszona 16 grudnia 2013 r. w Dz. U. poz. 1557) – orzekł, że art. 11 ust. 1 i 3 ustawy zmieniającej z 2012 r., wprowadzającej m.in. zaskarżony art. 16a ust. 1 u.ś.r, narusza prawa słusznie nabyte oraz zasadę zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa w odniesieniu do tej grupy osób, które pobierały świadczenie pielęgnacyjne na podstawie u.ś.r., w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy zmieniającej z 2012 r., a jednocześnie nie spełniły przesłanek nabycia świadczenia pielęgnacyjnego lub specjalnego zasiłku opiekuńczego na podstawie ustawy o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą z 2012 r.
W uzasadnieniu wyroku Trybunał podkreślił, że zaskarżone przepisy nie zabezpieczyły w należyty sposób interesów osób, które w związku z opieką nad osobą niepełnosprawną otrzymywały już świadczenie pielęgnacyjne. Naruszyły tym samym bezpieczeństwo prawne uprawnionych, a w sposób pośredni również bezpieczeństwo prawne osób niepełnosprawnych, przez odebranie wsparcia osobom opiekującym się nimi.
Wykonując wspomniany wyżej wyrok Trybunału Konstytucyjnego Sejm uchwalił w dniu 4 kwietnia 2014 r. ustawę o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U poz. 567) w której uregulowano sytuację prawną osób, które utraciły prawo do świadczenia rodzinnego w związku z wejściem w życie ustawy 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw. Ustawa weszła w życie 15 maja 2014 r. Zgodnie z art. 5 w zw. z art. 8 tej ustawy w obecnym stanie prawnym istnieje możliwość złożenia wniosku o przyznanie zasiłku dla opiekunów, którzy 1 lipca 2013 r. utracili prawo do zasiłku na podstawie art. 11 ust. 3 ustawy zmieniającej z 2012 r. Ustawa o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów przyznaje jednocześnie prawo do wypłacania świadczenia pielęgnacyjnego za okres między wygaśnięciem tego prawa a dniem wejściem jej w życie, wraz z odsetkami ustalonymi w wysokości odsetek ustawowych, określonej przepisami prawa cywilnego.
Ponadto art. 17 tej ustawy zmienił treść art. 16a ust. 1 u.ś.r. W ust. 1 pkt. 1 tego przepisu, w nowym brzmieniu, ustawodawca wyraźnie uregulował kwestię prawa do świadczeń rodzinnych również tych opiekunów, którzy nie podejmowali zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Przepis ten – zgodnie z art. 26 tej ustawy – wejdzie w życie 1 stycznia 2015 r.
Sąd I instancji dokonał prokonstytucyjnej wykładni art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych, bowiem w dacie orzekania (17 października 2013 r.) nie był znany temu Sądowi wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 grudnia 2013 r. W świetle argumentacji przedstawionej przez Trybunał Konstytucyjny w cytowanym wyroku i postanowieniu, które to argumenty w pełni akceptuje Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w tej sprawie, stwierdzić należy, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku odpowiada prawu bowiem J. T. pobierała świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w związku z opieką nad mężem od 1 lutego 2012 r. do dnia 30 kwietnia 2013 r.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.