Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 kwietnia 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 2161/14, uwzględnił skargę N. K., D. K., B. P., E. W., M. Ś. i A. S. na opisane w sentencji postanowienie Ministra Administracji i Cyfryzacji i uchylił je oraz postanowienie tegoż Ministra z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...], orzekł o wykonalności zaskarżonego postanowienia oraz o kosztach postępowania.
Jak wynika z uzasadnienia tegoż orzeczenia zaskarżone postanowienie utrzymało w mocy postanowienie o zawieszeniu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody W. z dnia [...] lutego 1993 r. stwierdzającej nabycie przez Dzielnicę-Gminę W. O. z mocy prawa w dniu 27 maja 1990 r., nieodpłatnie, własności nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] (obecnie [...]), oznaczonej w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej W.-Ś., obręb ewid. [...], jako działka nr [...]. Postępowanie wszczęto na wniosek N. K. i D. K. (następców prawnych C. K.) o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Wojewody w części dotyczącej budynku mieszkalnego posadowionego na opisanym gruncie. Organ wskazał, że pozyskał informację, iż przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w W. toczy się postępowanie z wniosku A. O. B. o stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2008 r., nr [...], która postanawiała że wydanie orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej m.st. W. z dnia [...] września 1955 r., nr [...], w części odnoszącej się do sprzedanych lokali mieszkalnych o nr: [...] w budynku przy ul. [...] (poprzednie oznaczenie ul. [...]), w których zawartych umów nie poprzedzono wydaniem decyzji administracyjnych o ich sprzedaży nastąpiło z naruszeniem prawa, jednakże z powodu wywołania przez to orzeczenie nieodwracalnych skutków prawnych nie można stwierdzić nieważności orzeczenia w ww. części, nadto stwierdzała nieważność orzeczenia z dnia [...] września 1955 r. w pozostałej części jako rażąco naruszającego prawo. Orzeczenie z dnia [...] września 1955 r. odmawiało przyznania poprzednim współwłaścicielom C. K. i A. P. prawa własności czasowej do gruntu – działki nr [...] oraz stwierdzało przejście własności znajdujących się tamże zabudowań na własność Skarbu Państwa, gdyż teren ten podlegał regulacji dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. W. (Dz. U. Nr 50, poz. 279), dalej dekret. Minister podniósł, że rozstrzygnięcie opisanego wniosku A. O. B. będzie miało zasadnicze znaczenie w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej z 1993 r. Kluczowym zagadnieniem dla sprawy jest bowiem ustalenie czyją własnością była nieruchomość oznaczona w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej W.-Ś., obręb ewidencyjny [...], jako działka nr [...], położona w W. przy ul. [...], według stanu na dzień 27 maja 1990 r. Minister nie uwzględnił wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy N. K. i D. K. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wskazał, że w postępowaniu komunalizacyjnym prowadzonym na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych podstawową przesłanką umożliwiającą komunalizację mienia jest to, aby mienie podlegające komunalizacji było mieniem ogólnonarodowym (państwowym). Nabycie własności nieruchomości przez gminę na podstawie art. 5 ust. 1 tej ustawy następuje ipso iure, zatem celem deklaratoryjnej decyzji jest tylko potwierdzenie stanu prawnego, jaki istniał w dniu 27 maja 1990 r. Wobec tego w niniejszej sprawie koniecznym jest ustalenie, czy mienie stanowiło własność ogólnonarodową, czy też należało do osób fizycznych. W konsekwencji, zdaniem organu, rozstrzygnięcie które ma być wydane przez Kolegium w postępowaniu nadzorczym, a dotyczące oceny legalności jego decyzji z dnia [...] października 2008 r., będzie miało zasadnicze znaczenie w postępowaniu o stwierdzenie nieważności wspomnianej decyzji komunalizacyjnej. Tym bardziej, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...], wstrzymało wykonanie ww. decyzji z dnia [...] października 2008 r. Zatem Minister doszedł do przekonania, że w niniejszej sprawie zaistniały podstawy do zawieszenia postępowania administracyjnego na zasadzie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Ponadto za zawieszeniem postępowania przemawia także fakt, że nie zostało ustalone następstwo prawne po zmarłym J. S., ujawnionym jako współwłaściciel lokalu nr [...]. Zgodnie z informacjami uzyskanymi z Kolegium, żona i córki zmarłego zostały zobowiązane do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nabycia spadku.
Na powyższe postanowienie Ministra Administracji i Cyfryzacji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli wskazani na wstępie skarżący.
Zarzucili mu naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez uznanie, że:
- postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji SKO z [...] października 2008 r. jest zagadnieniem wstępnym, od którego rozstrzygnięcia zależy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji w sprawie stwierdzenia nieważności i stwierdzenia wydania z naruszeniem prawa decyzji komunalizacyjnej z [...] lutego 1993 r., pomimo iż wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji nie skutkuje utratą przez tę decyzję cechy ostateczności, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ doprowadziło do zawieszenia postępowania pomimo braku ku temu podstaw;
- ustalenie następstwa prawnego po zmarłym J. S., będącym stroną postępowania o stwierdzenie nieważności i stwierdzenie wydania z naruszeniem prawa decyzji komunalizacyjnej z [...] lutego 1993 r. jest zagadnieniem wstępnym, od którego rozstrzygnięcia zależy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji - pomimo iż postępowanie o stwierdzenie nieważności i stwierdzenie wydania z naruszeniem prawa decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa własności nieruchomości podlegającej przepisom dekretu w trybie art. 18 ust.1 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające... nie dotyczy interesu prawnego ani obowiązku właścicieli lokali w budynku położonym na gruncie podlegającym przepisom dekretu, stanowiących odrębny od gruntu przedmiot własności, będących także współużytkownikami wieczystymi gruntu, z którym ten budynek jest trwale związany, a wobec tego postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej nie dotyczy interesu prawnego ani obowiązku następców prawnych J. S., co stanowi także naruszenie przepisu art. 28 K.p.a., a co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ skutkowało zawieszeniem postępowania pomimo braku ku temu podstaw;
- nie jest możliwe prowadzenie postępowania o stwierdzenie nieważności i stwierdzenie wydania z naruszeniem prawa decyzji komunalizacyjnej z [...] lutego 1993 r. w zakresie wyznaczonym przez interes prawny N. K. i D. K. pomimo, iż przyczyna stwierdzenia nieważności decyzji, podana we wniosku o stwierdzenie jej nieważności dotyczy jej wyłącznie w zakresie, w jakim odnosi się do prawa A. P., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ skutkowało zawieszeniem postępowania, pomimo braku podstaw do jego zawieszenia co najmniej w zakresie wyznaczonym przez interes prawny N. K. i D. K. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia oraz o zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.
W odpowiedzi na skargę organ postulował jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznając skargę za zasadną stwierdził, iż istota sądowej kontroli w niniejszej sprawie sprowadza się do wykładni art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. oraz do oceny, czy w ustalonym przez organ stanie faktycznym wystąpiła przesłanka zagadnienia wstępnego. Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Z powołanego przepisu wynika, że warunkiem zawieszenia postępowania administracyjnego, jest pojawienie się w toku rozpoznania sprawy tzw. zagadnienia wstępnego (prejudycjalnego). Ustawodawca nie zdefiniował tego pojęcia. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że zagadnieniem wstępnym jest określona w przepisach prawa materialnego przesłanka wydania decyzji administracyjnej, której rozstrzygnięcie wykracza poza kompetencje organu administracji publicznej. Mając na uwadze powyższy sposób rozumienia art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Sąd Wojewódzki uznał, że toczące się postępowanie przed organem administracyjnym w przedmiocie oceny wad decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2008 r., nr [...], nie stanowi zagadnienia wstępnego warunkującego zawieszenie postępowania prowadzonego w przedmiocie oceny legalności decyzji komunalizacyjnej Wojewody W. z dnia [...] lutego 1993 r. Decyzją z dnia [...] października 2008 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. - po rozpatrzeniu wniosku N. K. - stwierdziło, że orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej m.st. W. z dnia [...] września 1955 r., nr [...] odmawiające uwzględnienia wniosku dawnych właścicieli C. K. i A. P. o przyznanie prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego) do gruntu nieruchomości warszawskiej, położonego przy ul. [...] nr hip. Kolonia we wsi C. nr [...] rej. hip. [...], w części wydane zostało z naruszeniem prawa oraz stwierdziło nieważność kwestionowanego orzeczenia administracyjnego w pozostałej części. Decyzja ta jest ostateczna. Na skutek wszczęcia postępowania nadzwyczajnego, tj.: wznowieniowego, czy też innego trybu uchylenia, zmiany, bądź stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, decyzja taka nie zostaje usunięta z obrotu prawnego. Jej stwierdzenie nieważności, uchylenie lub zmiana następuje (wywołuje skutki) dopiero w momencie wydania ostatecznego orzeczenia administracyjnego w tym zakresie. Do tego czasu decyzja korzysta z domniemania przewidzianego w art. 16 K.p.a. Sąd meriti nie podzielił także stanowiska organu, co do tego że przyczyną zawieszenia postępowania może być okoliczność związana ze śmiercią J. S., właściciela lokalu nr [...]. Wskazał, że co do zasady stronami postępowania komunalizacyjnego są Skarb Państwa jako dotychczasowy właściciel mienia oraz właściwa gmina, wyjątkowo zaś inny podmiot, gdy wykaże, że przysługuje mu tytuł prawnorzeczowy do skomunalizowanej nieruchomości, który wykluczałby uznanie, że w dniu 27 maja 1990 r. prawo własności należało do Skarbu Państwa. Takimi samymi cechami musi się legitymować podmiot, aby mógł być uznany za stronę w postępowaniu nieważnościowym. Właściciele lokali, jako współużytkownicy wieczyści, byliby więc stronami postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej, gdyby istniał przepis prawa materialnego, z którego wynikałyby ich prawa do gruntu na dzień 27 maja 1990 r. W ocenie Sądu I instancji, sama okoliczność, że osoby takie brały udział w nieważnościowym postępowaniu dekretowym związanym z daną nieruchomością, nie czyni ich automatycznie stronami postępowania nieważnościowego komunalizacyjnego. Tym bardziej, że w aktualnym orzecznictwie prezentowany jest pogląd, iż interes prawny w postępowaniach dekretowych nie może być wywodzony z przysługującego osobie prawa współwłasności lokalu w budynku i udziału w prawie użytkowania wieczystego terenu, na którym znajduje się budynek. Judykatura podnosi, że decyzja dotycząca oceny legalności orzeczenia dekretowego nie rozstrzyga w sposób władczy o prawach i obowiązkach osób trzecich. Organ nadzorczy orzeka bowiem jako organ kasacyjny tylko w zakresie nieważności kontrolowanej decyzji dekretowej, a nie co do istoty sprawy, tj. co do przyznania prawa własności czasowej (prawa użytkowania wieczystego). Decyzja taka nie wywołuje także skutku prawnorzeczowego w postaci restytucji prawa własności budynków znajdujących się na gruncie (p. postanowienie Sądu Najwyższego - Izby Cywilnej z dnia 11 lutego 2011 r., sygn. akt I CSK 288/2010, Lex Polonica nr 3069034). Stwierdzenie nieważności decyzji odmawiającej byłym właścicielom gruntów warszawskich przyznania prawa wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy - na podstawie art. 7 ust. 1 dekretu - wywołuje ten skutek prawny, iż przywraca dawnemu właścicielowi uprawnienie do ubiegania się o ustanowienie prawa wieczystego użytkowania jako "surogatu" nieistniejących obecnie praw majątkowych przewidzianych w art. 7 ust. 1 dekretu. Nie powoduje natomiast prawnorzeczowego skutku w postaci restytucji prawa własności budynków znajdujących się na gruncie – art. 5 dekretu. Jej rezultatem nie jest więc jakiekolwiek skonkretyzowanie stosunku prawnego, którego uczestnikami są osoby trzecie. Wobec powyższego Sąd I instancji podzielił argumentację skarżących, że ani J. S., ani jego następcy prawni nie są stronami postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej z dnia [...] lutego 1993 r. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270) – dalej: P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku, polecając wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie.
Wywiedziono od niego dwie skargi kasacyjne.
Skargą kasacyjną Ministra Administracji i Cyfryzacji zaskarżono go w całości, postulując jego uchylenie i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Zarzucono mu naruszenie prawa materialnego, tj.:
- art. 16 K.p.a. poprzez błędną wykładnię;
- art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., poprzez błędną wykładnię i niezastosowanie;
- art. 159 § 1 K.p.a., poprzez niezastosowanie.
Zdaniem autora skargi kasacyjnej organu ocena legalności decyzji Samorządowego Kolegium w W. z dnia [...] października 2008 r. stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., od rozstrzygnięcia którego zależy rozpatrzenie przez Ministra Administracji i Cyfryzacji wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody W. dnia [...] lutego 1993 r. nr [...]. W zależności od rozstrzygnięcia, które podejmie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., przedmiotowa nieruchomość stanowiła (w całości lub części) lub nie stanowiła (np. jedynie w części) własność Skarbu Państwa. Od rozstrzygnięcia tego zależy, w jakiej części i czy w ogóle przedmiotowa nieruchomość podlegała komunalizacji na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające (...). Rozpatrzenie ww. wniosku nie jest również możliwe z uwagi na wstrzymanie wykonania decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2008 r., z której wnioskodawcy wywodzą tytuł prawny do przedmiotowej nieruchomości. Art. 159 § 1 K.p.a. stanowi odstępstwo od zasady ogólnej trwałości decyzji administracyjnych; decyzja taka nie wywiera skutków prawnych.
W skardze kasacyjnej A. O. B. zarzucono zaskarżonemu wyrokowi naruszenie:
- prawa materialnego, tj. art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., poprzez błędne uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że toczące się postępowanie przed SKO o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] października 2008 r. nie jest zagadnieniem wstępnym i niezawieszenie postępowania w sytuacji, gdy rozstrzygnięcie wniosku A. O. B. będzie miało istotne znaczenie w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej z [...] lutego 1993 r., a niewątpliwie kluczowym znaczeniem dla sprawy jest ustalenie czyją własnością była nieruchomość położona przy ul. [...] w dacie 27 maja 1990 r.;
- przepisów postępowania, tj. art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., poprzez skierowanie postanowienia do H. J., która zmarła w dniu [...] kwietnia 2010 r., czyli w dacie wydania postanowienia, tj. w dniu [...] stycznia 2013 r. nie żyła.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie domagała się uchylenia zaskarżonego wyroku oraz przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania i zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W ocenie autora tej skargi kasacyjnej organ słusznie zawiesił postępowanie, bowiem w sytuacji, gdy w postępowaniu administracyjnym powstaje zagadnienie wstępne, należy zawiesić postępowanie i stosownie do obowiązujących przepisów prawa albo wystąpić do właściwego organu lub sądu o jego rozstrzygnięcie, albo wezwać stronę do wystąpienia o to w wyznaczonym terminie. To organ jest obowiązany ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. I choć mimo wszystko dyspozycja art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. wymaga zależności bezpośredniej, ponieważ przemawia za tym istota instytucji zawieszenia postępowania, która tamuje bieg i wstrzymuje ciągłość postępowania, to przepisy K.p.a. nie określają wyraźnie podstaw prawnych tej zależności. Przesądza o niej treść przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej. Autor skargi kasacyjnej zarzucił również nieważność postępowania z uwagi na skierowanie postanowienia do osoby zmarłej. Prowadzenie postępowania administracyjnego w stosunku do osoby zmarłej i wydanie rozstrzygnięcia ocenione być musi jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Nie ma przy tym znaczenia, czy organ prowadząc postępowanie wiedział, że osoba ta nie żyje, czy też takiej wiedzy nie posiadał, ponieważ przepis ten w ogóle nie nawiązuje do wiedzy organu o okolicznościach skutkujących nieważnością.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skargi kasacyjne nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.
Przed oceną zarzutów w nich zawartych przypomnieć wypada, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) – dalej: P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w rozpoznawanej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia zdeterminowały zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Podstawy, na których można wywieść skargę kasacyjną zostały określone w art. 174 P.p.s.a., a są to: naruszenie prawa materialnego i naruszenie przepisów postępowania. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć wadliwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie dokonanie nieprawidłowej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.
Z uwagi na treść zarzutów podniesionych w obydwu skargach kasacyjnych, które koncentrują się przede wszystkim wokół art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., zasadnym jest rozpatrzenie ich w tym zakresie łącznie. Przy czym trzeba wskazać, iż obie kasacje zostały wadliwie skonstruowane. Mianowicie powołują się na naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, które nie są stosowane przez sądy administracyjne. Tymczasem skarga kasacyjna skierowana jest przeciwko wyrokowi takiego sądu, a nie przeciwko decyzji organu administracyjnego. Zatem prawidłowa konstrukcja winna wytknąć naruszenie przepisów Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ewentualnie w powiązaniu z naruszonymi przepisami procedury administracyjnej. Stanowisko w tej materii jest utrwalone (por. przykładowo wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 1 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1724/10, 16 maja 2017 r., sygn. akt II FSK 1004/15, publ. CBOSA). Niemniej jednak z uwagi na treść uchwały całego Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 (ONSAiWSA z 2010 r., nr 1, poz.
- kasacje te rozpoznano kierując się uzasadnieniem zarzutów. Należy jednak wskazać, iż w skardze kasacyjnej Ministra wszystkie wytyki ujęte zostały w ramach podstawy naruszenia prawa materialnego, mimo iż obejmują przepisy zawarte w ustawie procesowej. Przy czym tylko ewentualnie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. może być umiejscowiony w tej kategorii przepisów z tej racji, że stanowił podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia, co jest w judykaturze akceptowane. Tak też ujęto ów przepis w kasacji uczestniczki postępowania. Ta jednak w zasadzie nieprawidłowo zakwalifikowała zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., który z reguły ma charakter materialnoprawny (zwłaszcza gdy dotyczy zagadnienia przymiotu strony, jaki wywodzi się z przepisów materialnoprawnych go warunkujących).
Zgodnie z brzmieniem art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. organ administracji publicznej ma obowiązek zawiesić prowadzone postępowanie, jeżeli rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Nie ma zatem podstaw do zawieszenia prowadzonego postępowania, jeżeli rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji nie zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Owa zależność, czyli związek zagadnienia wstępnego z rozpoznaniem sprawy administracyjnej i wydaniem decyzji w rozumieniu tego przepisu, wyraża się relacją, w której brak rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, jawi się jako przeszkoda do wydania decyzji. Chodzi tu więc o bezwzględne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji w sprawie głównej, od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Przy czym od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno zależeć rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle, nie zaś wydanie decyzji pozytywnej lub negatywnej dla wnioskodawcy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 2690/15, CBOSA). "Zagadnienie wstępne", o jakim mowa w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. stanowi materialnoprawną przeszkodę powstającą lub ujawniającą się w toku postępowania jurysdykcyjnego, której usunięcie warunkuje rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. Jest to zagadnienie odrębne od sprawy, na której tle wystąpiło. Należy podkreślić, że w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada, w myśl której organ obowiązany jest rozstrzygać sprawę administracyjną z uwzględnieniem wszelkich okoliczności faktycznych i prawnych istniejących w chwili orzekania. Jak wynika z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego zależy "rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji". Użycie w tym wypadku koniunkcji wskazuje, że chodzi o wydanie decyzji w wyniku rozpatrzenia sprawy, tzn. decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty. Zagadnienie wstępne, od którego rozstrzygnięcia zależy "rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji" jest zatem zagadnieniem warunkującym merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. Zagadnienie to musi dotyczyć w pierwszym rzędzie kwestii materialnoprawnej, która warunkuje możliwość wyznaczenia w konsekwencji normy prawnej dla indywidualnej sytuacji i determinuje tym samym treść merytorycznego rozstrzygnięcia. Zależy od niej zarówno treść przyszłego rozstrzygnięcia administracyjnego, jak i możliwość kontynuowania postępowania jurysdykcyjnego. Regulacja art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., zgodnie z którą organ administracji obowiązany jest z urzędu zawiesić postępowanie, gdy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego zależy nie tylko rozpatrzenie sprawy, ale i wydanie decyzji, potwierdza tezę, że przeszkoda jaką stanowi zagadnienie wstępne ma bezpośredni wpływ na sprawę administracyjną. Tak silne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego koresponduje również z twierdzeniem, że rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego stanowi konieczną przesłankę dla wiążącego wyznaczenia konsekwencji normy prawnej w postępowaniu jurysdykcyjnym. Wystąpienie zagadnienia wstępnego i brak jego rozstrzygnięcia wyklucza zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony merytoryczne zakończenie postępowania administracyjnego. Na interpretację zagadnienia wstępnego jako przesłanki zawieszenia postępowania administracyjnego nie mają wpływu względy natury celowościowej i ekonomiki postępowania. Wobec powyższego podkreślić należy, że w konstrukcji zagadnienia wstępnego elementem najważniejszym, którego brak eliminuje możliwość zawieszenia postępowania, jest zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji.
Mając na uwadze powyższe należy podzielić pogląd Sądu pierwszej instancji zaprezentowany w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że toczące się postępowanie przed organem administracyjnym w przedmiocie oceny wad nieważnościowych decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2008 r. nie stanowi zagadnienia wstępnego warunkującego zawieszenie postępowania prowadzonego co do legalności decyzji komunalizacyjnej Wojewody W. z dnia [...] lutego 1993 r. Na dzień orzekania przez organ o zawieszeniu postępowania w obrocie prawnym pozostawała decyzja odmawiająca przyznania własności czasowej do przedmiotowego gruntu, jak i ostateczna decyzja stwierdzająca częściową jej nieważność i w części wydanie jej z naruszeniem prawa. Jednakowoż jak trafnie podniesiono, stwierdzenie nieważności decyzji odmawiającej byłym właścicielom gruntów warszawskich przyznania prawa wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy - na podstawie art. 7 ust. 1 dekretu – wywołuje jedynie ten skutek, że przywraca dawnemu właścicielowi uprawnienie do ubiegania się o ustanowienie prawa wieczystego użytkowania jako "surogatu" nieistniejących obecnie praw majątkowych przewidzianych w art. 7 ust. 1 dekretu. Nie powoduje natomiast prawnorzeczowego skutku w postaci restytucji prawa własności budynków znajdujących się na gruncie – art. 5 dekretu, co również zostało słusznie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podniesione. Natomiast wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji stwierdzającej nieważność i wydanie z naruszeniem prawa decyzji odmawiającej przyznania prawa własności czasowej nie skutkuje utratą przez tę decyzję cechy ostateczności. Co więcej, w doktrynie i orzecznictwie przyjmuje co do zasady się, że wszczęcie postępowań nadzwyczajnych nie ma generalnie znaczenia dla bytu objętej nimi decyzji i jej skutków prawnych (por. m.in. orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 6 lutego 2008 r., sygn. akt I FSK 299/07, 10 października 2017 r., sygn. akt II FSK 951/17, publ. CBOSA, i cytowane tamże poglądy piśmiennictwa). Może to mieć miejsce wyjątkowo, jak np. w oparciu o przepis art. 56 P.p.s.a., czy w sytuacji wszczęcia postępowania administracyjnego w celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania w sprawie kontrolowanego w toczącej się sprawie sądowoadministracyjnej rozstrzygnięcia, jednakże wówczas organ administracji publicznej obowiązany jest zawiesić to postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. do czasu prawomocnego zakończenia tegoż postępowania (por. uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2017 r., sygn. akt II GPS 1/17, CBOSA). Dla porządku, wypada dodać, że nawet wstrzymanie wykonania decyzji objętej postępowaniem nadzwyczajnym (pomijając już wątpliwości co do jej poprawności), nie odnosi takiego skutku.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie było zatem podstaw do zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody W. z dnia [...] lutego 1993 r. na podstawie przyjętej przez organ. Nie doszło przeto do naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez dokonaną zaskarżonym wyrokiem ocenę legalności zawieszenia postępowania administracyjnego w tej sprawie. Tym bardziej do naruszenia pozostałych przepisów wskazanych w kasacji Ministra. Nota bene na dzień orzekania przez Sąd meriti decyzja z dnia [...] października 2008 r. została wyeliminowana z obrotu prawnego w trybie nadzwyczajnym ostateczną decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. Przeto stan uznany przez organ za przeszkodę w prowadzeniu niniejszego postępowania został skorygowany.
Jeśli zaś chodzi o zarzut nieważności zaskarżonego postanowienia podniesiony w kasacji uczestniczki postępowania, to po pierwsze jeżeli H. J. zmarła w dniu [...] kwietnia 2010 r., to nastąpiło to przed wszczęciem niniejszego postępowania administracyjnego. Przeto winno się ono toczyć ewentualnie z udziałem jej następców. Powszechne jest stanowisko, wedle którego prowadzenie postępowania z "udziałem" strony nieżyjącej jest dotknięte wadą nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. (a nie wadą z art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a., bo okoliczność ta nie stanowi przesłanki skierowania decyzji do osoby niebędącej stroną, gdyż ta ziści się wówczas, kiedy osoba do której skierowano decyzję (była jej adresatem) istnieje, lecz nie powinna być stroną postępowania z braku przymiotu z art. 28 K.p.a.). Jednakowoż w sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. H. J. nie traktowano jako strony, natomiast uczestniczyli w postępowaniu G. J., J. J. i E. J. Przyszło też zważyć, iż w razie wielości stron, gdy nadto sytuacja danej osoby nie jest ukształtowana zapadłym w sprawie orzeczeniem (trzeba przypomnieć, że w tej sprawie chodzi o zawieszenie postępowania), skutki w tej materii należy oceniać z uwzględnieniem tych okoliczności. Trudno dopatrzeć się tu rażącego naruszenia prawa, jak bowiem trafnie wywiódł Sąd I instancji w sprawie komunalizacji stronami są Skarb Państwa i właściwa gmina. W postępowaniu nieważnościowym mogą nimi być także inne osoby tylko wówczas, gdy wykażą swój interes prawny, a więc przesłanki z art. 28 K.p.a., czyli przede wszystkim tytuł prawnorzeczowy do skomunalizowanej nieruchomości, który na dzień 27 maja 1990 r. wykluczałby uznanie, że prawo własności do niej należało do Skarbu Państwa. Zatem omawiana wada mogłaby być co najwyżej oceniana w kategoriach podstaw wznowieniowych z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Przy czym inaczej trzeba podejść do kwestii nieprawidłowego ustalenia kręgu stron, inaczej do skierowania decyzji do danej osoby, zwłaszcza gdy nie wpływa ona bezpośrednio na jej prawa i obowiązki, wreszcie inaczej do samego tylko wadliwego doręczenia decyzji. Zarzut ten przeto w okolicznościach tej sprawy nie mógł odnieść skutku.
Ubocznie można dodać, że wywód ten dotyczy także innych osób uczestniczących w niniejszym postępowaniu. Należy także zwrócić uwagę, iż uchylenie postanowienia o zawieszeniu nie wymaga przez organ podjęcia postępowania, a wręcz się temu wyraźnie sprzeciwia, zaś kolejne zawieszenie postępowania na tej samej podstawie faktycznej i prawnej nie nadaje się do zaakceptowania, tym bardziej gdy Sąd I instancji w końcowym fragmencie uzasadnienia zaskarżonego wyroku polecił organowi merytoryczne rozpatrzenie sprawy.
Z wyłożonych przyczyn obie skargi kasacyjne podlegały oddaleniu na mocy art. 184 P.p.s.a.