Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 9 października 2013 r. sygn. akt II SA/Wr 589/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę E.G. i Ł.R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze z dnia [...] czerwca 2013 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji o ustaleniu granic i ceny nabycia zabudowanej budynkiem mieszkalno-gospodarczym nieruchomości położonej w K. nr [...], w granicach działki nr 1 o powierzchni 0,12 ha, nadanej na własność, aktem nadania, w udziale ½, S.R. oraz nadanej aktem nadania, w udziale ½, F.K.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] października 2000 r. Nr [...] Starosta Lubański zdecydował o wykonaniu aktów nadania z dnia 7 grudnia 1966 r. Nr 2 oraz Nr 3 r. W decyzji tej organ orzekł o ustaleniu granic i cenie za wymienioną wyżej nieruchomość. Zgodnie z aktem nadania nr 2 – ½ udziału nadana została S.R., zmarłemu 27 lutego 1973 r., po którym spadek nabyli M.R., E.R., T.R., Z.R., M.R., E.G. i Ł.R. Zgodnie zaś z aktem Nr 3 r. – ½ udziału nadana została F.K., zmarłemu dnia 10 kwietnia 1995 r., po którym spadek nabyli I.K., G.R., M.K. i Z.K. Powyższa decyzja stała się prawomocna z dniem 21 listopada 2000 r. (stosowna adnotacja urzędowa pracownika Starostwa Powiatowego w Lubaniu znajduje się na egzemplarzu decyzji).
W dniu 12 kwietnia 2010 r. E.G. i Ł.R. wniosły o wznowienie z urzędu postępowania zakończonego powyższą decyzją. Jako podstawę swojego żądania wskazały przepisy art. 145 § 1 pkt 1,2,4 i 5 oraz § 3 k.p.a. We wniosku oraz w kolejnych pismach sporządzanych w sprawie podkreśliły, że o wydaniu przedmiotowej decyzji nie zostali poinformowani wszyscy spadkobiercy po S.R., ponadto działka nr 1 została opłacona przez E.R., który od 1996 r. był jedynym właścicielem całości posesji. Zaznaczyły także, że akt nadania nr 2, na którym oparta została przedmiotowa decyzja, został podrobiony.
Starosta Lubański przekazał przedmiotowy wniosek Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Jeleniej Górze, w związku z uznaniem że przyczyny wznowienia dotyczą działalności organu. Postanowieniem z dnia [...] września 2010 r. Kolegium wznowiło z urzędu postępowanie zakończone badaną decyzją ostateczną i wyznaczyło Starostę Jeleniogórskiego do przeprowadzenia postępowania w sprawie.
Decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. Nr [...] Starosta Jeleniogórski, po rozpoznaniu powyższego wniosku, odmówił uchylenia kontrolowanej decyzji. W uzasadnieniu organ wskazał, że Starosta Lubański wydając decyzję z dnia [...] października 2000 r. oparł się nie tylko o wymienione wyżej akty nadania, ale także wykorzystał akta z późniejszych lat, tzn. akta osiedleńcze, potwierdzenie wprowadzenia we władanie S.R. na ½ części zabudowań mieszkalnych, wydane przez Prezydium Gromadzkiej Rady Narodowej w K. w dniu [...] kwietnia 1962 r. i potwierdzenie wprowadzenia we władanie F.K. na ½ część zabudowań mieszkalnych, wydane przez Prezydium Gromadzkiej Rady Narodowej w K. w dniu [...] kwietnia 1965 r. Organ zaznaczył także, że postępowanie Prokuratury Rejonowej w Lubaniu w sprawie przerobienia w celu użycia za autentyczne dokumentu w postaci aktu nadania Nr 2 z dnia [...] grudnia 1966 r. i posłużeniu się nim przed urzędnikami Starostwa Powiatowego w Lubaniu zostało umorzone wobec braku danych dostatecznie uzasadniających podejrzenie popełnienia czynu zabronionego.
Zatem, zdaniem organu I instancji, w sprawie nie zostało wykazane, że dowody stanowiące podstawę ustalenia istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych są fałszywe. Nie potwierdzono także, że kontrolowana decyzja wydana została w wyniku przestępstwa. Nie zaistniały więc w sprawie przesłanki określone w art. 145 § 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej k.p.a.), stanowiące podstawę wznowienia postępowania zakończonego wydaniem decyzji ostatecznej.
Odwołanie od powyższej decyzji wniosły E.G. i Ł.R. podnosząc, że do roku 2000 istniał tylko jeden akt nadania dla S.R. na całe gospodarstwo rolne wraz z przedmiotową działką, o powierzchni 0,12 ha. Wskazały także, że dla S.R. w dniu 1 października 2000 r. nastąpiło zasiedzenie samoistne. W toku postępowania instancyjnego odwołujące oświadczyły, że nie otrzymały decyzji Starosty Lubańskiego z dnia [...] października 2000 r., a o jej istnieniu dowiedziały się kilka lat później w toku postępowania przed Sądem Rejonowym w Lubaniu.
Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Jeleniej Górze utrzymało w mocy decyzję Starosty Jeleniogórskiego. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że wbrew twierdzeniu wnioskodawczyń, iż nie otrzymały kontrolowanej decyzji, na czwartej stronie tej decyzji widnieje adnotacja, z której wynika że decyzja ta stała się prawomocna w dniu 21 listopada 2000 r. Pokreślił, że jako podstawę wznowienia postępowania z urzędu wskazano przesłanki wymienione w punktach 1, 2 i 5 art. 145 § 1 k.p.a. Odnosząc się do poszczególnych przesłanek organ ustalił, że nie stwierdzono aby w sprawie organy oparły się na fałszywych dowodach, ani że decyzja została wydana w wyniku przestępstwa, jak również nie ujawniono nowych okoliczności faktycznych lub prawnych istotnych dla sprawy. Brak zatem było podstaw do wznowienia postępowania.
Skargę na powyższą decyzję wniosły E.G. i Ł.R. domagając się jej uchylenia i zmiany oraz wznowienia postępowania zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi wskazano, że F.K. zamieszkiwał w przedmiotowej nieruchomości jako lokator nie ponosząc z tytułu zamieszkiwania od 17 maja 1956 r. do 24 sierpnia 1981 r., tj. do wyprowadzenia się do Leśnej, ciężarów w postaci czynszu ani ubezpieczenia. Podkreśliły także, że z aktu nadania nr 3 wynika, iż F.K. nadano działkę o numerze [...], podczas gdy w tamtym okresie działka ta miała numer [...]. Ponadto w skardze ponownie przedstawiono przebieg postępowań administracyjnych i cywilnych związanych ze sprawą.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Jeleniej Górze wniosło o jej oddalenie i podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Oddalając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.), skargę wymienionym na wstępie wyrokiem Sąd I instancji w pełni podzielił stanowisko organów wyrażone w zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, że w sprawie nie zaistniały żadne z przesłanek, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 1, pkt 2 i pkt 5 k.p.a., pozwalających na uchylenie decyzji Starosty Lubańskiego z dnia [...] października 2000 r. Sąd pokreślił, że organ odwoławczy nie stwierdził, że dowody na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne okazały się fałszywe. Jak również fałszywości dowodów, na których oparł się Starosta Lubański wydając kontrolowaną decyzję.
Ponadto sfałszowanie tych dowodów nie zostało potwierdzone prawomocnym orzeczeniem sądu lub innego organu. Zaś dochodzenie w tej sprawie zostało umorzone wobec braku danych dostatecznie uzasadniających podejrzenie popełnienia czynu zabronionego. Kolegium również nie stwierdziło istnienia prawomocnego orzeczenia sądu lub innego organu świadczącego, że kontrolowana decyzja wydana została w wyniku przestępstwa. Ponadto w toku przeprowadzonego postępowania nie ujawniono nowych istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania kontrolowanej decyzji tj. dnia [...] października 2000 r., które nie były znane Staroście Lubańskiemu.
Sąd zaznaczył, że organy w postępowaniu wznowieniowym nie wypowiedziały się co do wystąpienia w niniejszej sprawie przesłanki negatywnej z art. 146 § 1 k.p.a. Uchybienie to nie wpłynęło jednak na treść rozstrzygnięcia, albowiem w takiej sytuacji także należałoby odmówić uchylenia decyzji z dnia [...] października 2000 r. Sąd wyjaśnił, że same skarżące we wniosku o wznowienie postępowania podnosiły, iż kontrolowana decyzja jest ostateczna, co potwierdza także adnotacja znajdująca się na stronie 4 tej decyzji. Kolegium - mając na względzie treść przepisu art. 76 § 1 k.p.a. stanowiącego, że dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone – doszło w sposób uprawniony, na podstawie tej adnotacji, do przekonania, że kontrolowana decyzja stała się ostateczna z dniem 21 listopada 2000 r. Ponadto Sąd I instancji podkreślił, że skarżące nie zakwestionowały w skardze ustaleń dokonanych przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Jeleniej Górze, a dotyczących przesłanek uzasadniających uchylenie decyzji ostatecznej, o jakich mowa w art. 145 § 1 pkt 1, 2 i 5 k.p.a.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosły E.G. i Ł.R., zaskarżając go w całości, domagały się jego uchylenia w całości i uwzględnienia skargi oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych.
W skardze kasacyjnej zarzucono "obrazę przepisu art. 80 k.p.a. określającego swobodę oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego". W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że organy naruszyły reguły i normy procesowe odnoszące się do środków dowodowych, co stanowi przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów. Analiza zebranego materiału dowodowego, argumentów stron i Sądu prowadzi do wniosku, że Sąd I instancji nie uzasadnił dlaczego odmówił wiarygodności aktowi nadania nr 2, nadającemu własność całej działki nr 1 S.R., popartemu zapisem w księdze wieczystej Kw nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w Lubaniu Wydział Ksiąg Wieczystych, na podstawie którego Sąd Rejonowy, Wydział I Cywilny w Lubaniu wydał postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku, dał natomiast wiarę aktowi nadania Nr 3, nadającemu własność po ½ udziału przedmiotowej działki, nie popartym zapisem w księdze wieczystej.
Ponadto obszernie przedstawiono jaki był według skarżących rzeczywisty przebieg wydarzeń i polemikę ze stanowiskiem Starosty Lubańskiego zawartym w decyzji z [...] października 2000 r., który w szczególności nie wziął pod uwagę, tego że do 2000 r. nie występowała kserokopia aktu nadania nr 3 oraz kserokopia aktu nadania 2 z zapisem współwłasności w częściach ½ zabudowanej działki nr 1 o pow. 0,12 ha położonej w K. nr [...].
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skarg kasacyjnych. Badając sprawę w takim zakresie należało uznać, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną oprzeć można na naruszeniach prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) oraz na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). W myśl zaś art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi, rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Związanie podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania w petitum skargi kasacyjnej przepisów prawa, którym, zdaniem skarżącego, uchybił sąd, wraz ze wskazaniem konkretnych jednostek redakcyjnych naruszonego przepisu, dalej określenia jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu odnoszącego się ściśle do wskazanych naruszeń. Jeżeli zarzut skargi kasacyjnej dotyczy naruszenia przepisów postępowania musi on wskazywać, że naruszenie tych przepisów mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W doktrynie przyjmuje się, że wystarczającym jest już samo uprawdopodobnienie wystąpienia takiego wpływu. Strona jest jednak zobowiązana do wskazania w jaki sposób niepopełnienie przez sąd I instancji zarzucanego naruszenia wpłynęłoby na zmianę zaskarżonego wyroku. Ponadto naruszenie prawa procesowego musi dotyczyć przepisów, które zostały zastosowane przez sąd, lub też przepisów które powinny były zostać zastosowane. Niewystarczającym jest samo tylko wskazanie przepisu naruszonego w toku orzekania przez sąd I instancji. Konieczne jest wskazanie jakimi czynnościami procesowymi, ewentualnie którymi ustaleniami wyroku, bądź ich brakiem wojewódzki sąd administracyjny naruszył przepis, wskazany jako podstawa kasacyjna. Skuteczny zarzut w tym zakresie może więc kwestionować jedynie zastosowanie bądź wykładnię przepisów procesowych zawartych w p.p.s.a. Co prawda, zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, możliwe jest postawienie bezpośrednio zarzutu naruszenia przepisów k.p.a., lecz nawet wówczas, gdy kwestionuje się inne normy, w tym procedury administracyjnej naruszone przez organ orzekający w danej sprawie, niezbędnym jest powiązanie ich w zarzutach skargi kasacyjnej z przepisami p.p.s.a naruszonymi, zdaniem autora, przez sąd I instancji.
Pamiętać bowiem należy, że sądy administracyjne orzekają na podstawie przepisów p.p.s.a., a nie na podstawie innych aktów np. k.p.a. Sądy administracyjne nie stosują przepisów k.p.a., a jedynie je interpretują oraz oceniają ich stosowanie przez organy administracyjne w postępowaniu poprzedzającym wniesienie skargi do sądu wojewódzkiego. Zaś przedmiotem oceny przez Naczelny Sąd Administracyjny jest wyrok wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie ocena decyzji administracyjnych wydanych w sprawie. Zarzut naruszenia przepisów innych niż przepisy p.p.s.a., w tym przepisów k.p.a., może się więc odnosić jedynie do nieuwzględnienia przez sąd I instancji naruszenia dokonanego przez organ w toku wydawania decyzji wskazanych przepisów k.p.a. Jeśli strona uważa, że ocena postępowania organu, przeprowadzona przez wojewódzki sąd administracyjny była wadliwa, to wskazując jako podstawę kasacyjną przepis art. 174 pkt 2 p.p.s.a., winna wskazać także odpowiedni naruszony przepis p.p.s.a. w powiązaniu z przepisem k.p.a., który został naruszony przez organ, co w rezultacie, zdaniem skarżącego kasacyjne spowodowało przeprowadzenie przez sąd I instancji wadliwej kontroli działalności administracji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 16 kwietnia 2008 r., sygn. akt I OSK 728/07; wyrok NSA z dnia 7 sierpnia 2013 r., sygn. akt I OSK 475/12; wyrok NSA z dnia 3 października 2013 r. sygn. akt I OSK 1340/13).
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że rozpoznawana skarga kasacyjna została sporządzona w sposób niespełniający przedstawionych wyżej wymogów, uniemożliwiający osiągnięcie zamierzonego skutku w postaci uchylenia zaskarżonego wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny bądź jego zmiany, przy czym procedura sądowoadministracyjna nie przewiduje możliwości uwzględnienia tego ostatniego żądania (takiej formy rozstrzygnięcia). W przedmiotowej skardze kasacyjnej zarzucono jedynie "obrazę art. 80 k.p.a. określającego swobodę oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego". Autor skargi kasacyjnej nie wskazał jaki podmiot naruszył jego zdaniem powołany przepis, na czym naruszenie takie miało polegać, jak również nie uprawdopodobnił że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Zatem zarzut został skonstruowany niewłaściwie, niezgodnie z wymogami, jakim powinien odpowiadać zawarty w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania, określonymi w art. 174 pkt 2 p.p.s.a.
Przypomnieć należy, że kontrolowana przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały w trybie nadzwyczajnym postępowania administracyjnego, jakim jest postępowanie wznowieniowe. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, mimo iż jest ono dość obszerne, autor zdawkowo tylko odniósł się do kwestii wyjaśnienia postawionego przez siebie w petitum skargi kasacyjnej zarzutu. Z końcowej części uzasadnienia tej skargi wnioskować jednak można, że zarzut naruszenie art. 80 k.p.a. dotyczy naruszenia tego przepisu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu poprzez brak uzasadnienia dlaczego Sąd I instancji odmówił wiarygodności jednemu aktowi nadania, a inny uznał za wiarygodny. Podnosząc w skardze zarzut naruszenia art. 80 k.p.a. autor skargi kasacyjnej nie zauważa jednak, że zarówno organy administracji, jak i Sąd pierwszej instancji, nie przeszły do merytorycznego rozpoznania sprawy.
Bowiem uznały, że w sprawie nie występują wskazane w postanowieniu o wznowieniu postępowania podstawy wznowienia z art.145 § 1 pkt 1, 2 i 5 k.p.a. Lakonicznie sformułowana podstawa kasacyjna i uzasadnienie skargi kasacyjnej, nie dotyczy stanowiska Sądu, opartego na niewystąpieniu podstaw do wznowienia postępowania, które było w zasadzie jedyną przyczyną oddalenia skargi. W żadnym fragmencie uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji nie oceniał wiarygodności aktów nadania. Sąd ten oparł się na okolicznościach bezspornych, których w skardze kasacyjnej nie podważa się. Co do aktów nadania przyjął jedynie, że ich sfałszowanie nie zostało stwierdzone orzeczeniem sądu lub innego organu, co jest wymogiem koniecznym do wznowienia postępowania z tej przyczyny. Niewątpliwym jest, że decyzja z [...] października 2000 r. nie została wydana w wyniku popełnienia przestępstwa, bowiem również w tym zakresie nie istnieje orzeczenie Sądu lub uprawnionego organu. Ponadto kwestionowane przez skarżące kasacyjnie akty nadania, były znane Staroście Lubańskiemu, wydającemu decyzje o ustaleniu granic i ceny nabycia nieruchomości nadanej tymi aktami.
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wniesiona skarga kasacyjna nie ma, usprawiedliwionych podstaw, dlatego na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ją oddalił.