Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 7 sierpnia 2013 r., sygn. akt I OSK 475/12

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 9 listopada 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 986/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. K. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2011 r. w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości i odszkodowania.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym.

Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] marca 2011 r. uchylił decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] czerwca 2010 r. w całości, i orzekł o: (1) wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości położonej w gminie B., obrębie 4 B. D., powiecie wieluńskim, województwie łódzkim, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr 25/2 o pow. 0,0074 ha, stanowiącej własność A. K., przeznaczonej pod przebudowę drogi krajowej nr 8 na odcinku Sokolniki -Walichnowy - Wieluń, (2) ustaleniu na rzecz A. K. odszkodowania w kwocie 25 565 zł za dokonane wywłaszczenie, (3) odmowie wywłaszczenia prawa rzeczowego, tj. prawa użytkowania działki określonego w § 4 umowy darowizny z dnia [...] listopada 1992 r. ujawnionego w księdze wieczystej nr [...], (4) odmowie przyznania odszkodowania na rzecz A. K., (5) zobowiązaniu Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym niniejsza decyzja będzie podlegać wykonaniu.

Przedmiotowa nieruchomość decyzją Wojewody Łódzkiego z dnia [...] marca 2006 r. została przeznaczona pod przebudowę drogi krajowej nr 8 na odcinku Sokolniki - Walichnowy - Wieluń od km 220+670 do km 224+317 i od km 225+128 do km 237+048.

Wnioskiem z dnia 3 lipca 2008 r. uzupełnionym pismem z dnia 13 stycznia 2010 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wystąpił do Wojewody Łódzkiego o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego w stosunku do tej nieruchomości. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wystąpił do A. K. oraz A. Honiarczyk z propozycją nabycia przedmiotowej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, ale skarżące nie wyraziły zgody na sprzedaż prawa do nieruchomości.

W dniu 28 kwietnia 2010 r. odbyła się rozprawa wywłaszczeniowo - odszkodowawcza z udziałem stron postępowania oraz rzeczoznawcy majątkowego. Na rozprawie strony zapoznały się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym, w tym z operatem szacunkowym określającym wartość przedmiotowej nieruchomości.

Minister Infrastruktury podał, że przeznaczenie nieruchomości na cel publiczny, jakim jest przebudowa drogi krajowej nr 8 zostało ustalone decyzją Wojewody Łódzkiego z dnia [...] marca 2006 r. nr 1/2006, zatem nie może budzić wątpliwości fakt istnienia celu publicznego, o którym mowa w art. 112 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a także w art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r.

Podstawę ustalenia odszkodowania w kwocie 23 565,03 zł stanowił operat szacunkowy sporządzony na zlecenie Wojewody Łódzkiego przez rzeczoznawcę majątkowego w dniu 23 marca 2010 r. Minister Infrastruktury stwierdził, że operat szacunkowy został sporządzony prawidłowo, a zatem Wojewoda Łódzki prawidłowo ustalił wysokość odszkodowania za nieruchomość.

Minister Infrastruktury zauważył, że ze znajdującego się w aktach sprawy odpisu księgi wieczystej nr [...] z dnia 4 czerwca 2009 r., a także wypisu aktu notarialnego rep. A 2095/1992 wynika, że przedmiotowa nieruchomość obciążona jest dożywotnim prawem ustanowionym na rzecz A. K. oraz A.K., polegającym na prawie korzystania z jednej z izb od strony południowej oraz wspólnie z kuchni i urządzeń sanitarnych w budynku mieszkalnym oraz prawie użytkowania nieruchomości części działki nr 25. Powyższe prawo zostało ustanowione w oparciu o umowę przekazania gospodarstwa rolnego zawartą na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniach społecznych rolników (Dz. U. z 1998 r. Nr 7, poz. 25 ze zm.). Minister podkreślił, iż zgodnie z jednolitym w tej kwestii orzecznictwem i doktryną (por. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 8 września 1993 r. III CZP 121/93) powyższa umowa jest umową o szczególnym charakterze, który nie pozwala na stosowanie do niej w drodze analogii przepisów o darowiźnie lub dożywociu.

Wprawdzie uprawnienia obciążające nieruchomość z niej wynikające odpowiadają treściowo służebności osobistej mieszkania określonej w art. 301 Kodeksu cywilnego oraz użytkowaniu (art. 252-253 kc), jednak nie stanowią one ograniczonych praw rzeczowych, lecz są ustawowym skutkiem umowy przekazania gospodarstwa rolnego. Oznacza to brak podstaw do ich wywłaszczenia i ustalenia za nie odszkodowania. Należy ponadto wyjaśnić, że uprawnienia wynikające z tej umowy nie wpływają na wartość nieruchomości podlegającej wywłaszczeniu ani na wartość odszkodowania z tytułu odjęcia prawa własności.

Zdaniem Ministra Infrastruktury, decyzja nie narusza zakazu reformationis in peius określonego w art. 139 kpa, ponieważ w ramach niniejszego postępowania brak było jakichkolwiek podstaw prawnych do ustalenia odszkodowania za prawo rzeczowe ustanowione na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniach społecznych rolników.

Skargę na powyższą decyzję złożyła A. K., i wniosła o stwierdzenie nieważności w całości zaskarżonej decyzji z uwagi na przyczyny określone w art. 156 § 1 pkt 2 i 3 kpa, a ewentualnie, w razie uznania, iż brak podstaw do stwierdzenia nieważności, wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za nieuzasadnioną.

W pierwszej kolejności przytaczając treść art. 107 § 1 kpa, oraz treść pisma Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad - Oddział w Łodzi, z dnia 15 września 2006 r., Sąd stwierdził, że ten akt pisemny nie jest decyzją administracyjną, lecz jedynie pismem w sprawie, zawierającym informację o tym, że projektant dokonał analizy wariantów przebudowy drogi i zaproponował przeprojektowanie zatoki autobusowej. Zatem, wszelkie zarzuty strony skarżącej, wynikające z uznania tego pisma przez stronę skarżącą za decyzję administracyjną - są bezzasadne.

Przytaczając treść przepisów art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 154, poz. 958 ze zm.), art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 18 października 2006 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 220, poz. 1601 ze zm.) oraz art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.) Sąd stwierdził, że postępowanie w sprawie wywłaszczenia nieruchomości A. K. wszczęte zostało prawidłowo, oraz, że przeznaczenie nieruchomości na cel publiczny jakim jest przebudowa drogi krajowej nr 8 zostało ustalone decyzją Wojewody Łódzkiego z dnia [...] marca 2006 r.

Sąd wskazał, że podstawę ustalenia odszkodowania stanowił operat szacunkowy sporządzony na zlecenie Wojewody Łódzkiego przez rzeczoznawcę majątkowego w dniu 23 marca 2010 r.

Zdaniem Sądu Minister Infrastruktury prawidłowo stwierdził, że operat szacunkowy z dnia 23 marca 2010 r. sporządzony został prawidłowo, a zatem Wojewoda Łódzki prawidłowo ustalił wysokość odszkodowania za nieruchomość. Słusznie także Minister Infrastruktury zauważył, że odszkodowanie będące przedmiotem niniejszego postępowania nie obejmuje ewentualnego obniżenia wartości sąsiednich gruntów. Naprawienia szkody wynikłej z obniżenia wartości pozostałych po wywłaszczeniu gruntów można żądać w powództwie cywilnym przed sądami powszechnymi.

Sąd podkreślił, że uprawnienia umowy dożywotniego prawa korzystania nie wpływają na wartość nieruchomości podlegającej wywłaszczeniu ani na wartość odszkodowania z tytułu odjęcia prawa własności, i nie było żadnych podstaw do ustalenia odszkodowania za prawo rzeczowe ustanowione na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniach społecznych rolników, co oznacza, że zaskarżona decyzja nie narusza zakazu reformationis in peius określonego w art. 139 kpa.

Sąd wskazał, że zgodnie z art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Sąd stwierdził, że sytuacja taka zaistniała w niniejszej sprawie – przebudowa drogi krajowej jest bez wątpienia celem publicznym, a przedmiotowa nieruchomość decyzją Wojewody Łódzkiego z dnia [...] marca 2006 r. została przeznaczona pod przebudowę tej drogi.

Powołując treść art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, Sąd wskazał, że w przepisie tym nie ma mowy o ustalaniu, jaką wartość dla właściciela ma wywłaszczona nieruchomość, bowiem przepisy jednoznacznie wskazują tylko obiektywne kryteria, pozwalające określić wysokość odszkodowania.

Zdaniem Sądu postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone wnikliwie, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oceniony został właściwie, a mające zastosowanie w sprawie przepisy zostały prawidłowo zinterpretowane. Sąd nie doszukał się naruszeń przepisów prawa procesowego czy materialnego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. Organy rozpoznając sprawę nie naruszyły obowiązujących przepisów, w szczególności zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w tym art. 7, 8 kpa, czy art. 77 kpa.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła A. K..

Wyrok zaskarżono w całości, zarzucając naruszenie:

1. I. prawa materialnego:
2. 1) art. 112 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz art. 21 Konstytucji w zw. z art. 7 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych - poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż okoliczność czy "cele publiczne nie mogą być zrealizowane w inny sposób niż przez pozbawienie albo ograniczenie praw do nieruchomości" jest przesądzana w drodze decyzji o lokalizacji drogi krajowej (w stanie prawnym istotnym określonym przez art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 18 października 2006 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych oraz o zmianie niektórych innych ustaw) i co za tym idzie organ w postępowaniu wywłaszczeniowym - będąc związany ww. decyzją - nie jest już uprawniony do badania tej okoliczności.
3. 2) art. 112 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, oraz art. 21 Konstytucji - poprzez nie zastosowanie tych przepisów i w konsekwencji uznanie za prawidłowe wywłaszczenie nieruchomości co do której:
4. a. nie jest ona niezbędna do realizacji celu publicznego - co zostało stwierdzone w piśmie z dnia 15 września 2006r. - Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad - Oddział w Łodzi, podpisanym przez Dyrektora Oddziału, mgr inż M. J.
5. b. w części - jest ona już faktycznie wykorzystywana pod drogę publiczną, a zatem w części, w której cel publiczny został już osiągnięty przy wykorzystaniu tej nieruchomości.
6. 3) art. 113 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, poprzez nie zastosowanie tego przepisu i w konsekwencji uznanie za prawidłowe wywłaszczenie całej działki 25/2, w sytuacji gdy mapa projektowa inwestycji drogowej jednoznacznie pokazuje, iż inwestycja drogowa wymaga jedynie kilku metrów kwadratowych działki 25/2 - znajdujących się daleko od ogrodzenia skarżącej, które już od kilkudziesięciu lat są wykorzystywane pod taką zatokę.
7. 4) a) art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 154, poz. 958 ze zm.), do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia jej wejścia w życie decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe, oraz
8. b) art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 18 października 2006 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 220, poz. 1601 ze zm.), do nieruchomości objętych decyzjami o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej, wydanymi na podstawie dotychczasowych przepisów, stosuje się przepisy rozdziału 3 ustawy, o której mowa w art. 1, w jego dotychczasowym brzmieniu."
9. - poprzez ich błędną wykładnię polegającą na nie uznaniu, iż konsekwencją zastosowania tych przepisów jest m.in. konieczność zastosowania w niniejszej sprawie art. 112 ust. 3 i art. 113 ust. 3 art. 114, art. 120 i art. 128 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.
10. 5) art. 13 i art. 15 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych oraz art. 114 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych - poprzez błędną wykładnię tych przepisów i w konsekwencji uznanie za prawidłowe wywłaszczenie nieruchomości bez uprzedniego podjęcia rokowań co do nabycia nieruchomości w drodze umowy odnoszących się do tej części nieruchomości, która miała być wykorzystywana pod inwestycję drogową.
11. 6) art. 18 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w zw. z art. 128 ust. 4 w zw. z art. 120, art. 130 i art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz art. 21 ust. 2 Konstytucji – poprzez:
12. - nie zastosowanie art. 128 ust. 4 w zw. z art. 120 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami
13. - błędną wykładnię art. 130 i art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz art. 21 ust. 2 Konstytucji i w konsekwencji nie uchylenie zaskarżonej decyzji mimo, że nastąpiło zaniżenie wartości odszkodowania przyznanego w decyzji wywłaszczeniowej, tj. za odszkodowaniem nie stanowiącym ekwiwalentu wartości utraconej nieruchomości dla właściciela.
14. 7) art. 417 i art. 4171 kc poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, iż "odszkodowanie będące przedmiotem niniejszego postępowania nie obejmuje ewentualnego obniżenia wartości sąsiednich gruntów. Naprawienia szkody wynikłej z obniżenia wartości pozostałych po wywłaszczeniu gruntów można żądać w powództwie cywilnym przed sądami powszechnymi."
15. 8) art. 154 kpa poprzez nie zastosowanie tego przepisu, i nie uwzględnienie faktu, iż przepis ten winien on znaleźć zastosowanie w odniesieniu do decyzji o lokalizacji drogi publicznej -skoro okazało się, iż część nieruchomości objęta tą decyzją nie jest potrzebna dla realizacji inwestycji drogowej.
16. II. przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:
17. 1) art. 16 kpa, art. 107 § 1 kpa art. 110 kpa oraz art. 156 § 1 pkt. 2 i pkt. 3 kpa, co miało istotny wpływ na wynik sprawy - poprzez:
18. a. uznanie, iż ostateczna decyzja o lokalizacji drogi krajowej (w stanie prawnym istotnym określonym przez art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 18 października 2006 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych oraz o zmianie niektórych innych ustaw) - to decyzja określająca w sposób wiążący granice w ramach których nabycie nieruchomości jest konieczne dla realizacji inwestycji drogowej i tym samym decyzja po wydaniu której nie można już badać czy dana nieruchomość jest niezbędna do realizacji celu publicznego.
19. b. nie uwzględnienie faktu, iż wywłaszczenie w całości nieruchomości, co do której została wydana decyzja administracyjna stwierdzająca nieprzydatność dla projektowanej inwestycji drogowej - przeważającej części tej nieruchomości, a w szczególności nieprzydatność części wykraczającej poza istniejące obecnie ogrodzenie nieruchomości, a więc stwierdzającej brak konieczności zmiany położenia ogrodzenia nieruchomości.
20. 2) art. 77 kpa, co miało istotny wpływ na wynik sprawy - poprzez nie uwzględnienie faktu, iż Organ przeprowadził postępowanie dowodowe w niniejszej sprawie w sposób wybitnie wybiórczy nie uwzględniający istotnej części zebranego w sprawie materiału dowodowego, oraz poprzez nie przeprowadzenie postępowania dowodowego w celu ustalenia istotnych dla sprawy okoliczności.
21. 3) art. 106 § 3 i § 5 p.p.s.a w zw. z art. 233 kpc, co miało istotny wpływ na wynik sprawy - poprzez przeprowadzenie dowodu z pisma Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad - Oddział w Łodzi, z dnia 15 września 2006r., z przekroczeniem granic swobodnej oceny dowodów.
22. 4) art. 7 oraz art. 8 kpa, co miało istotny wpływ na wynik sprawy - poprzez dokonanie wykładni pisma organu administracji publicznej (tj. pisma Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad - Oddział w Łodzi, z dnia 15 września 2006r.) w sposób sprzeczny z zasadami wynikającymi z tych przepisów.
23. 5) art. 134 p.p.s.a. co miało istotny wpływ na wynik sprawy - poprzez fakt, iż Sąd nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, nie wyszedł poza ich granice, mimo że w tej sprawie powinien to uczynić.
24. 6) art. 141 § 4 p.p.s.a. -poprzez nie odniesienie się w treści uzasadnienia do wszystkich zarzutów strony skarżącej, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż nasuwa wątpliwość i utrudnia kontrolę kasacyjna wyroku wobec trudności w ustaleniu kwestii czy sąd w istocie zważył wszystkie argumenty skarżącej.

W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie i o zasądzenie zwrotu kosztów niniejszego postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego - według norm przepisanych. Ewentualnie w razie uznania, iż w sprawie nie występują naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zachodzi jedynie naruszenie prawa materialnego wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi.

W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w związku z tym podlega oddaleniu.

W przypadku, gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności winny zostać rozpoznane zarzuty dotyczące naruszenia prawa procesowego (por. wyrok NSA z dnia 9 marca 2005 r., sygn. akt FSK 618/04), to jednak w rozpoznawanej sprawie celowe jest odwrócenie tej kolejności. Stan faktyczny sprawy oraz podstawy prawne, przyjęte przy wydaniu zaskarżonego wyroku jak też podstawy, na których oparto skargę kasacyjną, jednoznacznie wskazują, że zasadniczy wątek sporu odnosi się kwestii niewłaściwego zastosowania (niezastosowania) oraz błędnej wykładni określonych przepisów prawa materialnego. Rozstrzygnięcie tego problemu ma w sprawie decydujące znaczenie. W tych okolicznościach niejako uboczny wymiar mają zarzuty skargi kasacyjnej odnoszące się do naruszenia przepisów postępowania.

Za bezzasadne należy uznać zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 112 ust. 3 ustawy oraz art. 21 Konstytucji RP. Zarzuty skargi kasacyjnej w tym zakresie opierają się na twierdzeniach skarżącej, iż nieruchomość położona w gminie B., obrębie 4 B. D., powiecie wieluńskim, województwie łódzkim, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr 25/2 o pow. 0,0074 ha nie była niezbędna do realizacji celu publicznego, tj. przebudowy drogi krajowej nr 8 na odcinku Sokolniki -Walichnowy – Wieluń.

Stosownie do treści art. 112 ust. 1-3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, przepisy tej ustawy dotyczące wywłaszczania nieruchomości, stosuje się do nieruchomości położonych, z zastrzeżeniem art. 125 i art. 126, na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele publiczne albo do nieruchomości, dla których wydana została decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wywłaszczenie nieruchomości polega na pozbawieniu albo ograniczeniu, w drodze decyzji, prawa własności, prawa użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości i może być dokonane, jeżeli cele publiczne nie mogą być zrealizowane w inny sposób niż przez pozbawienie albo ograniczenie praw do nieruchomości, a prawa te nie mogą być nabyte w drodze umowy.

W rozpoznawanej sprawie poza sporem jest, że w dniu [...] marca 2006 r. Wojewoda Łódzki wydał decyzję o ustaleniu warunków lokalizacji dla inwestycji pn. "przebudowa drogi krajowej nr 8 na odcinku Sokolniki - Walichnowy - Wieluń od km 220+670 do km 224+317 i od km 225+128 do km 237+048" w której nieruchomość oznaczona jako działka numer 25/2 o pow. 0,0074 ha, została przeznaczona na pas drogi krajowej nr 8. Z akt sprawy nie wynika, aby skarżąca decyzje lokalizacyjną w sposób skuteczny zakwestionowała, doprowadzając do jej wyeliminowania z obrotu prawnego.

Strona skarżąca, zarówno w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, jak i w skardze kasacyjnej konsekwentnie twierdzi, iż przedmiotowa nieruchomość nie jest niezbędna do realizacji celu publicznego, bowiem zostało to stwierdzone w piśmie Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad - Oddział w Łodzi z dnia 15 września 2006 r. Skarżąca w treści powyższego pisma upatruje brak potrzeby wykupu przedmiotowej działki. Nadto strona skarżąca konsekwentnie twierdzi, iż pismo to jest decyzją administracyjną, gdyż zawiera rozstrzygnięcie w zakresie wniosku skarżącej o przeprojektowanie zatoki. Zdaniem skarżącej pismo to rozstrzygnęło kwestię wykupu działek nr 25 i 14. Takie zapatrywanie jest całkowicie błędne i niczym nieuzasadnione. Podzielając stanowisko Sądu I instancji, stwierdzić należy, iż pismo to nie jest decyzją administracyjną, posiada jedynie typowo informacyjny charakter. Przede wszystkim należy wskazać, iż Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad nie ma podstaw materialno – prawnych do wydawania decyzji dotyczących ustalania lokalizacji inwestycji drogowych, ponieważ przepisy prawa tego nie przewidują.

Wbrew twierdzeniom skarżącej pismo to nie rozstrzygało kwestii wykupu działek 25 i 14. W piśmie tym stwierdzono, że projektant dokonał analizy wariantów przebudowy drogi i zaproponował przeprojektowanie zatoki autobusowej nie kolidujące z działkami 25, 14 i nie wymagające wykupu tych działek. W tym miejscu trzeba wskazać, iż skarżąca zdaje się nie zauważać, że w aktach administracyjnych znajduję się pismo Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad - Oddział w Łodzi z dnia 12 maja 2009 r., z którego wynika, że ponownie przeanalizowano rozwiązania projektowe i stwierdzono, że aktualny projekt przewiduje budowę zatoki autobusowej na działce 25/2 i konieczność wykupu przedmiotowej działki na rzecz Skarbu Państwa. Podkreślić należy, iż stosownie do treści art. 12 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych, decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi zatwierdza projekt podziału nieruchomości a linie rozgraniczające teren ustalone decyzją o ustaleniu lokalizacji drogi stanowią linie podziału.

Wbrew temu co twierdzi strona skarżąca oprócz decyzji lokalizacyjnej z dnia [...] marca 2006 r. nie było żadnych innych projektów podziału nieruchomości przedmiotowej nieruchomości. Podziału przedmiotowej nieruchomości dokonano w momencie wydania decyzji lokalizacyjnej i tego nie zmieniano, również nie zmieniano po piśmie informacyjnym z dnia 15 września 2006 r. Natomiast fakt, że rozważano inne możliwości przebudowy drogi nie oznacza, że działka nr 25 nie była nie zbędna na cel drogowy.

Za całkowicie bezzasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 113 ust. 3 ung przez jego niezastosowanie. Podkreślić należy, iż w decyzji lokalizacyjnej Wojewody Łódzkiego z dnia [...] marca 2006 r. działka 25/2 o pow. 0,0074 ha została przeznaczona na pas drogi krajowej nr 8, zatem wywłaszczeniem musiała zostać objęta cała ta działka.

Zamierzonego skutku nie może odnieść także zarzut naruszenia art. 13 i art. 15 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych oraz art. 114 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zw. z art.

23. ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych - poprzez błędną wykładnię tych przepisów i w konsekwencji uznanie za prawidłowe wywłaszczenie nieruchomości bez uprzedniego podjęcia rokowań co do nabycia nieruchomości w drodze umowy odnoszących się do tej części nieruchomości, która miała być wykorzystywana pod inwestycję drogową. Sąd I instancji w motywach swego orzeczenia prawidłowo stanął na stanowisku, że postępowanie wywłaszczeniowe zostało wszczęte prawidłowo. Z akt administracyjnych wynika, iż wszczęcie postępowania zostało poprzedzone złożeniem przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad skarżącej, pisemnej oferty nabycia, na rzecz Skarbu Państwa, prawa własności przedmiotowej części nieruchomości w drodze umowy oraz wyznaczeniem przez Wojewodę Łódzkiego terminu do zawarcia stosownej umowy. Jednak powyższe czynności nie doprowadziły do zawarcia umowy na zaproponowanych warunkach.

Nie znajduje uzasadnienia również zarzut naruszenia art. 18 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w zw. z art. 128 ust. 4 w zw. z art. 120, art. 130 i art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz art. 21 ust. 2 Konstytucji Dokonując oceny tego zarzutu w pierwszej kolejności wskazać należy, iż zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy z 2003 r. wysokość odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość ustala się według jej stanu na dzień wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi i według jej wartości rynkowej w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości. Norma wynikająca z powyższego przepisu nakazuje ustalać odszkodowanie według wartości wywłaszczonej nieruchomości, a nie szkody wynikłej z wywłaszczenia. Nie jest więc możliwa taka interpretacja tego przepisu, która skutkowałaby tym, że przy ustalaniu odszkodowania w omawianym trybie uwzględniana byłaby również strata związana z obniżeniem wartości tej nieruchomości, która pozostała we władaniu wywłaszczonego.

Nadto zgodnie z regulacją zawartą w art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., który stanowi, że w sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale (chodzi o rozdział 3 "Nabywanie nieruchomości pod drogi") stosuje się przepisy o gospodarce nieruchomościami. Oznacza to, że w odniesieniu do regulacji dotyczącej odszkodowań przepis art. 128 ugn będzie miał zastosowanie tylko o tyle, o ile materia ta nie została unormowana w art. 18 ustawy szczególnej. Stosownie do art. 128 ust. 1 ugn wywłaszczenie nieruchomości następuje za odszkodowaniem odpowiadającym wartości tego prawa. W ust. 4 rozszerzono zakres odszkodowania o wartość szkody powstałej wskutek zdarzeń, o których mowa w art. 120 i 124 - 126. Z treści natomiast art. 120 wynika, że przez "zdarzenia" te należy rozumieć sytuacje, gdy zachodzi potrzeba zapobieżenia niebezpieczeństwu, wystąpieniu szkody lub niedogodnościom, jakie mogą powstać dla właścicieli nieruchomości sąsiedniej wskutek wywłaszczenia nieruchomości, w związku z czym zachodzi konieczność ustanowienia w decyzji o wywłaszczeniu niezbędnych służebności oraz ustalenia obowiązku budowy i utrzymania odpowiednich urządzeń zapobiegających tym zdarzeniem lub okolicznościom. Skoro w stanie faktycznym przedmiotowej sprawy nie wystąpiło zdarzenie, o którym mowa w treści art. 120 ugn, to nie można mówić o zaniżeniu wartości odszkodowania.

W takiej sytuacji zasadne jest stanowisko organu oraz Sądu I instancji, iż odszkodowanie będące przedmiotem niniejszego postępowania nie obejmuje ewentualnego obniżenia wartości sąsiednich gruntów. Naprawienia szkody wynikłej z obniżenia wartości pozostałych po wywłaszczeniu gruntów można żądać w powództwie cywilnym przed sądami powszechnymi. Przy czym całkowicie chybiony jest zarzut naruszenia przepisów art. 417 i 4171 kc, które to przepisy nie mogły być stosowane przez Sąd w niniejszej sprawie i nie stanowiły podstawy stanowiska co do właściwości sądów.

Należy także zaznaczyć, że art. 18 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji określa kryteria, według których następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Kryteriami tymi są: stan nieruchomości na dzień wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi oraz wartość rynkowa nieruchomości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu a nie jak tego oczekuje skarżąca, wartość jaka ma dana nieruchomość dla właścicieli. Zatem jest to przepis szczególny (lex specjalis) w stosunku do regulacji zawartej w art. 130 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Mając na uwadze powołany wyżej art. 23 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych wskazać należy, że w zakresie unormowanym w art. 18 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji nie mają zastosowania przepisy art. 130 i art. 134 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Za całkowicie nieuzasadniony należy uznać zarzut naruszenia art. 154 k.p.a. i ewentualnie 155 k.p.a., bowiem w sytuacji gdy nie było podstaw do zmiany decyzji lokalizacyjnej, organ nie mógł zastosować ani art. 154 ani 155 k.p.a.

Przechodząc do rozpoznania zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania podkreślić należy, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym ma zastosowanie wyłącznie ustawa procesowa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W tym postępowaniu natomiast Sąd nie stosuje przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. W związku z tym, zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji przepisów kodeksu postępowania administracyjnego wskazanych w skardze kasacyjnej nie mogły być uznane za zasadne, z tej przyczyny, że Sąd, jak wspomniano, nie stosuje procedury administracyjnej.

Powyższe nie oznacza oczywiście, że wojewódzki sąd administracyjny nie ma możliwości wypowiedzenia się w kwestii prawidłowości zastosowania przez organ w danej sprawie konkretnych przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Dokonując bowiem oceny legalności decyzji administracyjnej, Sąd kontroluje również prawidłowość zastosowanych przez organ przepisów proceduralnych. Jeśli jednak strona uważa, że ocena postępowania organu, przeprowadzona przez Sąd I instancji była wadliwa, to wskazując jako podstawę kasacyjną przepis art. 174 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, winna wskazać także odpowiedni przepis cytowanej wyżej ustawy procesowej, który został naruszony przez wojewódzki sąd administracyjny, co w rezultacie spowodowało przeprowadzenie przez Sąd wadliwej kontroli działalności administracji publicznej.

W przedmiotowej skardze kasacyjnej nie został wskazany tego rodzaju przepis, a zatem w istocie rzeczy nie wskazano w niej w sposób właściwy, na czym miało polegać naruszenie przepisów postępowania przez Sąd I instancji, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynika sprawy.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez Sąd i instancji art. 106 § 3 i § 5 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 233 k.p.c. wskazać należy, iż jest on bezzasadny. Zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W przypadku przeprowadzenia takiego postępowania dowodowego, stosownie do art. 106 § 5 p.p.s.a. mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania cywilnego.

Natomiast w niniejszej sprawie Sąd I instancji nie przeprowadzał żadnego uzupełniającego postępowania dowodowego, a co za tym idzie w ogólne nie stosował i nie mógł stosować przepisów k.p.c. dotyczących postępowania dowodowego. Natomiast stosownie do art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd oparł swoje rozstrzygnięcie na aktach sprawy, w której m. in. znajduje się przedmiotowe pismo z dnia 15 września 2006 r. Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad - Oddział w Łodzi.

Odnośnie naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. to przepis ten statuuje zasadę, iż Sąd I instancji rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W niniejszej sprawie Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wprawdzie nie odniósł się do zarzutów naruszenia art. 120, 128 ust. 4, 130 oraz 134 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jednakże uchybienie to nie ma wpływu na wynik sprawy, bowiem jak wyżej wskazano z uwago na treść art. 18 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji, przepisy te nie miały zastosowania w niniejszej sprawie. Także nieuzasadniony jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., który to przepis określa elementy uzasadnienia wyroku. W niniejszej sprawie uzasadnienie wyroku odpowiada w pełni wymogom określonym w tym przepisie, a Sąd I instancji w sposób jednoznaczny i wyczerpujący wyjaśnił podstawę swojego rozstrzygnięcia.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.